춘천지방법원 강릉지원 2016.5.26.선고 2016구합33 판결

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양양군관리계획입안제안서반려처분취소

사건

2016구합33 양양군관리계획입안제안서 반려처분취소

원고

1. 주식회사 오엠시솔라에너지

2. 주식회사동명솔라에너지

3. 태영썬에너지 주식회사

피고

양양군수

변론종결

2016. 4. 28.

판결선고

2016. 5. 26.

주문

1. 원고들의 청구를 모두 기각한다 .

2. 소송비용은 원고들이 부담한다.

청구취지

피고가 2015. 8. 18. 원고들에 대하여 한 양양군관리계획 입안제안서 반려처분을 취소 한다.

이유

1. 처분의 경위

가. 원고 주식회사 오엠시솔라에너지는 2014. 12. 29., 원고 주식회사 동명솔라에너 지와 태양썬에너지 주식회사는 2015. 3. 30. 강원도지사로부터 각 전기설비의 설치장소 를 강원 양양군 현남면 전포매리 산36 번지로 지정하여 태양광전지에 의한 태양광발전 사업 허가를 받고, 원고들은 2015. 2. 무렵 위 전기설비 설치장소 일대에서 태양광발전 소의 건설 · 운영에 관한 공동사업자시행자협약을 체결하였다.

나. 원고들은 2015. 6. 7.경 피고에게 강원 양양군 현남면 전포매리 산36 임야 95,516m² 및 같은 면 남애리 산62 -2 임야 11,008㎡ 중 83,060㎡(이하 ' 이 사건 사업예 정지' 라 한다)에 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 '국토계획법'이라 한다)에서 기 반시설의 하나로 규정한 전기공급설비의 일종인 '태양광전지를 이용한 발전설비' 의 설 치를 내용으로 한 양양군 관리계획 결정(또는 변경)에 관한 입안제안서를 제출하였다.

다. 피고는 이에 관하여 양양군 군계획위원회의 자문을 거쳐, 2015. 8. 18. ① 이 사 건 사업예정지와 인접하여 관광휴양형 지구단위 계획이 지정되어 있어 도시계획의 연 속성이 결여되고, ② 이 사건 사업예정지 인근에 백로 · 왜가리 서식지와 문화재 보호 구역으로 지정된 곳이 있고 이 사건 사업예정지는 생태자연도 2등급 지역이며, ③ 인 근 지자체 등에서 소나무 굴취 등 산림훼손 및 토석채취 후 사업이 중단되는 사례가 발생하는 등 경관 훼손에 따른 주민피해가 우려된다는 이유로 위 입안제안을 반려하는 처분(이하 '이 사건 처분'이라 한다)을 하였다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 4호증, 갑 제2호증의 1, 2, 갑 제3호증의 1~5의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 원고들 주장의 요지

이 사건 사업예정지에 태양광 발전설비의 설치를 제한할 법령상 근거가 없다. 원고 들은 상급 지방자치단체인 강원도지사로부터 태양광전지를 이용한 발전사업의 허가를 받아 사업을 진행하는 데 많은 비용을 지출하였는데, 이 사건 처분은 위 발전사업 허 가에 나타난 상위 도시 · 군기본계획에 어긋날 뿐만 아니라 원고들의 신뢰에 반하여 원 고들에게 재산상 큰 손실을 감수하도록 하고 있다. 태양광 발전설비의 친환경성 등을 고려하면 인접지의 관광휴양형 지구단위계획이나 인근의 백로· 왜가리 서식지 환경, 생태자연도 2등급 지역 지정의 취지 등에 나쁜 영향을 미치지 아니한다. 산림훼손이나 경관훼손은 그 영향을 최소화하는 방법으로 보완이 가능하다. 전력수요 , 친환경성, 신 재생에너지 보급 활성화의 정책방향 등을 고려할 때 태양광 발전설비의 설치는 절실하 다.

그럼에도 피고가 이러한 이익을 제대로 고려하지 아니하고 이 사건 처분을 하였으므 로 , 그 처분에는 행정계획의 입안에서 이익형량의 정당성과 객관성을 결여함으로써 재 량권을 일탈 · 남용한 위법이 있다.

3. 관계 법령

별지 기재와 같다.

4. 판단

가. 관련 법리

행정계획이라 함은 행정에 관한 전문적 · 기술적 판단을 기초로 하여 도시의 건 설 · 정비 · 개량 등과 같은 특정한 행정목표를 달성하기 위하여 서로 관련되는 행정수 단을 종합·조정함으로써 장래의 일정한 시점에 있어 일정한 질서를 실현하기 위한 활 동기준으로 설정된 것으로서, 관계 법령에는 추상적인 행정목표와 절차만이 규정되어 있을 뿐 행정계획의 내용에 관하여는 별다른 규정을 두고 있지 않아 행정주체는 구체 적인 행정계획을 입안 · 결정함에 있어 비교적 광범위한 형성의 자유를 가진다. 다만, 행정주체가 가지는 이와 같은 형성의 자유는 무제한적인 것이 아니라 그 행정계획에 관련되는 자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론이고 공익 상호간과 사익 상호간 에도 정당하게 비교· 교량하여야 한다는 제한이 있다. 따라서 행정주체가 행정계획을 입안 · 결정함에 있어 이익형량을 전혀 하지 아니하거나 이익형량의 고려 대상에 마땅 히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성과 객관성이 결여된 경우에는 그 행정계획결정은 형량에 하자가 있어 위법하게 된다. 이러한 법리 는 행정주체가 구 국토계획법(2015. 8. 11. 법률 제13475호로 개정되기 전의 것 ) 제26 조에 의한 주민의 도시 · 군관리계획 입안 제안에 대하여 이를 받아들여 도시 · 군관리 계획결정을 할 것인지 여부를 결정함에 있어서도 마찬가지이다(대법원 2012. 1. 12 . 선 고 2010두5806 판결, 대법원 2010. 3. 25. 선고 2009두21499 판결 등 참조).

나. 판단

앞서 인정한 사실과 갑 제2호증의 7, 10~ 12, 20 , 갑 제3호증의 1~5, 을 제3, 5~8, 11~13호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지로부터 알 수 있는 아래와 같은 제반 사정 을 앞서 본 법리에 비추어 보면, 태양광 발전시설의 친환경성 및 필요성, 관련 정책의 방향 등을 고려하더라도 원고들의 입안제안을 거부한 이 사건 처분에 행정계획의 이익 형량에 정당성과 객관성이 결여되는 등의 하자로 재량권 일탈 · 남용의 위법이 있다고 볼 수 없다.

(1) 원고들은 앞서 본 바와 같이 강원도지사로부터 이 사건 사업예정지에서 태양 광전지에 의한 발전사업 허가를 받았다. 그런데 발전사업 허가에 관한 전기사업법령의 규정에 따르면, 그 허가의 기준은 '전기사업을 적정하게 수행하는 데 필요한 재무능력 및 기술능력이 있는지, 전기사업이 계획대로 수행될 수 있는지, 발전소나 발전연료가 특정 지역에 편중되어 전력계통의 운영에 지장을 주는지' 등이다(전기사업법 제7조 제 5항, 전기사업법 시행령 제4조, 전기사업법 시행규칙 제7조). 따라서 그 허가 결정이 도시 ·군기본계획의 성격을 갖는다고 볼 수 없음은 물론, 도시 · 군관리계획의 입안이 나 결정을 구속하거나 중요 고려요소가 된다고 볼 수도 없다. 더욱이 강원도지사는 원 고들에게 위 발전사업을 허가할 때 허가조건으로 '그 사업을 진행하는 데 필요한 개별 법령의 인허가, 신고 등은 별개'라는 취지를 명시하였다. 이러한 발전사업 허가의 성격 이나 제시된 허가조건 등에 비추어 보면, 위 발전사업 허가나 이에 기초한 원고들의 신뢰는 이 사건 행정계획 결정에 고려할 사항은 아니라고 봄이 타당하다 .

(2) 강원도지사가 국토해양부장관으로부터 승인받아 2012. 3. 8. 확정 · 공고한 강 원도 종합계획(2012 ~2020)은 양양군을 '환동해권 관문 관광 · 레저 휴양도시' 로 발전시 키는 방향을 설정하고 있다. 양양군수가 2007. 6. 26. 강원도지사로부터 승인받아 확정 한 군기본계획(2020년 양양 군기본계획)은 이 사건 사업예정지가 위치한 '현남 · 현북 생활권' 을 주거· 일반상업 · 관광휴양기능 중심지구로 정하고 개발방향을 연안 및 내륙 관광지를 연계하고, 골프장 · 스키장 등 관광 · 휴양 ·레저 기능을 도입하여 지역경제를 활성화하는 것으로 설정하고 있다. 비록 양양군 군기본계획에 '친환경적 에너지 공급시 스템을 구축하기 위하여 태양에너지 이용시설의 설치를 검토한다'는 내용이 포함되어 있지만, 이 사건 사업예정지는 관광 · 휴양 기능에 초점을 맞추어 개발방향이 수립되어 있으므로 원고들의 입안제안에 나타난 것처럼 비교적 규모가 큰 이 사건 사업예정지 (83,060m²) 에 태양광전지 발전설비를 설치하는 것은 위와 같은 군기본계획에 어긋난다. 고 평가할 수 있다.

(3) 이 사건 사업예정지 북동방향으로 약 0.5km에 있는 강원 양양군 현남면 전포 매리 122-3 일원은 천연기념물 제229호인 백로와 왜가리 번식지로 지정되어 있고, 원 고들이 제출한 전략환경영향평가 평가준비서에 의하더라도 위 지정구역은 이 사건 태 양광 발전시설 사업시행에 따른 동 · 식물에 관한 간접영향권 지역으로 설정되어 있다. 또한, 이 사건 사업예정지 중 대부분이 속해 있는 강원 양양군 현남면 전포매리 산36 임야 95,516m는 생태자연도2등급 권역의 보전산지 지역이고, 이 사건 사업예정지 인 근 지역 역시 임령 40~50년의 소나무가 분포하는 임상도 5영급의 산림으로서 산림보 존의 필요성이 매우 큰 지역이다 .

(4) 이 사건 사업예정지와 북동쪽으로 접한 곳은 관광 · 휴양형 지구단위계획 구역 으로 지정되어 실버타운이 조성되어 있고, 북쪽으로 약 150~200m 거리에 가옥 4가구 가 있으며 약 260m 거리에 강원도 문화재가 있다. 이 사건 사업예정지와 주변이 소나 무 군락지를 이루고 있는데, 이곳에 태양광발전시설을 설치하는 경우 산림훼손에 따른 경관훼손 등으로 인접한 관광 · 휴양형 지구단위계획 구역과 주변 문화재 보존 등의 환 경에 좋지 아니한 영향을 미칠 수 있다. 이것은 이 사건 사업예정지의 행정계획 입안 에 고려할 요소가 된다.

(5) 강원도 고성군의 2006. 1.부터 2012 . 3.경까지 태양광발전을 위한 전기사업허 가 39건 중 정상적으로 운영되고 있는 곳은 6곳에 불과하다. 원주지방환경청이 2013 . 5. 1.부터 2013. 5. 2.까지 실시한 17개의 태양광발전 사업장에 대한 환경관리 실태를 점검한 결과, 공사가 진행 중인 8곳의 환경관리가 제대로 이루어지지 아니하였고, 일부 사업장은 소나무만 굴취· 판매한 후 나대지 상태로 장기간 방치되어 있다. 이에 강원 도는 2014. 10. 2. 관할 지방자치단체에 태양광발전시설 목적 등의 산지전용허가 심사 를 철저히 하라는 지시를 하기도 하였다. 피고가 이 사건 사업예정지에 태양광 발전시 설의 설치에 관한 군관리계획의 입안 여부를 결정할 때 이러한 사정을 고려한 것이 부 당하다고 보기 어렵다.

5. 결론

그렇다면 원고들의청구는 모두 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.

판사

김정중 (재판장)

홍다선

이승훈

별지

[별지]