[결정문]
【당 사 자】
청 구 인 한○현
국선대리인 변호사 천기흥
청구인의 심판청구를 기각한다.
1. 사건의 개요와 심판의 대상
가. 사건의 개요
(1) 청구인은 6‧25참전용사로서 2001. 5. 21.경 자신에게 1951. 2. 5. 화랑무공훈장이 수여된 사실을 뒤늦게 알고, 2001. 5. 23. 국가유공자등예우및지원에관한법률에 따라 국가유공자로 등록하였다.
한편 청구인의 자녀인 청구외 한○훈, 같은 한○자는 각각 1998. 1.경과 1999. 1.경에 미국의 하와이 퍼시픽 대학(Hawaii Pacific University)에 입학하여 현재 위 대학에 재학 중이다.
(2)국가유공자등예우및지원에관한법률 제25조 제2항, 제3항에 의하면 대학은 국가유공자의 자녀에 대하여 대통령령이 정하는 바에 따라 입학금 및 수업료를 면제할 수 있으며, 사립대학이 입학금 및 수업료를 면제한 경우 국가는 그 면제한 금액의 반액을 보조하도록 규정되어 있다.
(3)그런데 국가유공자의 자녀 중 국외 대학에 취학한 자들은 위 법률조항에 의한 교육보호의 혜택을 받을 수가 없다. 이에 국외 대학에 취학한 자녀를 둔 청구인은 위 법률조항이 자녀를 국내 대학에 취학시킨 경우에 비해 국외 대학에 취학시킨 경우를 합리적 이유 없이 불리하게 차별하므로 평등원칙에 위배된다면서 2001. 8. 14. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 심판의 대상
(1)이 사건 헌법소원심판청구서에는 국가유공자등예우및지원에관한법률(2000. 12. 30. 법률 제6339호로 개정되고, 2002. 1. 26. 법률 제6648호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘법’이라 한다) 제25조 전체가 심판대상으로 적혀 있다. 그러나 청구인의 진정한 의도는 국가유공자의 자녀가 국내 대학에 취학한 경우에만 수업료등 면제혜택이 돌아가도록 한 관련 법률조항을 다투는 데 있다고 할 것이고, 그러한 법률조항은 법 제25조 전체가 아니라 같은 조 제2항, 제3항만이라고 판단된다. 그러므로 이 사건 심판의 대상은 법 제25조 제2항, 제3항(이하 ‘이 사건 법률조항’이라고 한다)의 위헌 여부로 봄이 상당하다.
(2)이 사건 법률조항 및 관련조항의 내용은 다음과 같다.
법 제25조(입학금, 수업료등의 면제)①교육보호대상자의 교육에 필요한 입학금, 수업료 기타 학비는 대통령령이 정하는 바에 따라 이를 면제한다.
②제22조의 규정에 불구하고 대학은 동조 제3호 또는 제4호에 해당하는 자에 대하여 대통령령이 정하는 바에 따라 입학금 및 수업료를 면제할 수 있다.
③국가는 사립의 대학이 제2항의 규정에 의하여 입학금 및 수업료를 면제한 경우 그 면제한 금액의 반액을 보조한다.
제22조(교육보호대상자등)교육보호를 받을 교육보호대상자와 그 대상자별 교육기관은 다음과
같다.
1.전상군경·공상군경·무공수훈자·보국수훈자·재일학도의용군인·4.19혁명부상자·4.19혁명공로자·공상공무원·특별공로상이자 및 특별공로자：중학교·고등학교·대학(산업대학, 교육대학, 전문대학, 방송·통신대학, 기술대학 기타 이에 준하는 학교를 포함한다. 이하 같다) 기타 이에 준하는 학교
2.전몰군경·순직군경·4.19혁명사망자·순직공무원 및 특별공로순직자의 배우자：중학교·고등학교·대학 기타 이에 준하는 학교
3.제1호에 해당하는 자의 자녀：중학교·고등학교 기타 이에 준하는 학교
4.전몰군경·순직군경·4.19혁명사망자·순직공무원·특별공로순직자 및 제1호에 해당하는 자가 사망한 경우의 그 자녀·미성년제매：중학교·고등학교 기타 이에 준하는 학교
국가유공자등예우및지원에관한법률시행령(2000. 12. 30. 대통령령 제17094호로 개정되고, 2002. 3. 30. 대통령령 제17565호로 개정되기 전의 것) 제42조 (입학금·수업료의 면제절차 등) ① 법 제22조의 규정에 의한 학교에 재학하는 교육보호대상자가 입학금·수업료 및 기성회비(중·고등학교의 학교운영지원비 및 육성회비를 포함한다)를 면제받고자 하는 때에는 주소지나 학교 소재지를 관할하는 지방보훈청장 또는 보훈지청장이 발행하는 교육보호대상자증명서를 당해 학교의 장에게 제출하여야 한다.
②법 제25조 제2항의 규정에 의하여 입학금 및 수업료를 면제받고자 하는 자는 주소지나 대학(기술대학, 방송·통신대학, 전문대학, 교육대학, 산업대학 그밖에 이에 준하는 학교를 포함한다. 이하 같다) 소재지를 관할하는 지방보훈청장 또는 보훈지청장이 발행하는 입학금 및 수업료 면제대상자증명서를 입학금 및 수업료의 납부기한까지 당해 대학에 제출하여야 한다.
③직전 학기의 평균성적이 만점의 7할 미만이거나 처장 또는 당해 대학의 장이 국가유공자의 가족 또는 유족으로서의 품위를 손상하였다고 인정하는 자에 대하여는 법 제25조 제2항의 규정에 의한 입학금 및 수업료를 면제하지 아니한다.
④ 대학이 다른 법령의 규정에 의하여 일정 비율 이상의 학생에 대하여 입학금 및 수업료를 면제하여야 하는 경우에 당해 대학이 법 제25조 제2항의 규정에 의하여 입학금 및 수업료를 면제한 때에는 이를 그 다른 법령의 규정에 의하여 면제한 것으로 본다.
2. 청구인의 주장과 이해관계인의 의견
가. 청구인의 주장 요지
이 사건 법률조항은 국가유공자의 자녀 중 국내 대학에 취학한 자에 대하여는 수업료등 면제의 혜택을 주면서도, 국외 대학에 취학한 자에 대하여는 아무런 혜택도 주지 않고 있다. 이는 세계화 시대에 국제적 경쟁력을 갖춘 인재 양성이라는 국가교육목표에도 부합하지 않을 뿐 아니라, 교육보호의 취지 및 교육보호대상의 확대라는 관점에도 맞지 않고 결과적으로 헌법상 보장된 평등권을 침해한다.
설혹 국외 대학의 수업료등이 국내 대학의 그것보다 훨씬 비싸다고 하더라도 이는 그 지급액수
및 방법 등에 대해 별도로 합리적인 규정을 마련하여 지급하면 해결될 수 있는 문제이므로, 그러한 사정에 의해 국외 대학에 취학한 경우 수업료등을 전혀 지원해 주지 않는 것을 정당화할 수 없다.
나. 국가보훈처장의 의견 요지
(1)청구인은 이 사건 법률조항에 의해 교육보호를 받는 자가 아닐 뿐만 아니라 이 사건 법률조항은 국가와 대학간의 문제를 규율한 것에 불과하므로 청구인에게는 자기관련성이 없다.
(2)국외 유학의 경우에도 수업료등 면제 혜택을 준다고 할 경우 국민의 보편적인 교육수준을 감안하여 정한 국가유공자의 교육보호정책과 배치될 뿐만 아니라 국내 대학 취학의 경우와 비교할 때 오히려 과잉보호에 의한 또 다른 불평등을 초래할 것이다.
(3)이 사건 법률조항은 국가유공자 및 자녀로 하여금 수업료등의 부담이 없이 보편적인 교육을 이수하여 건전한 사회인으로 자립하게 함과 아울러 교육기관으로 하여금 국가유공자의 예우 및 국민의 애국심 함양에 기여할 수 있도록 하기 위한 것으로 단순히 경제적 혜택을 주는 것만을 목적으로 하지 않는다. 그런데 국외 대학에 대해서는 위와 같은 부담을 부과할 수 없고, 국외유학이 국민정서상 보편적인 교육과정이라고 할 수도 없다. 이러한 교육보호제도의 취지, 국가의 재정부담능력, 대상자간의 형평성, 사회의 전반적인 교육수준 및 국가유공자에 대한 사회적 가치관 등을 고려할 때, 국내 대학에 한정하여 교육보호를 실시하는 것은 입법재량의 범위 내로서 합헌이라고 할 것이다.
3. 판 단
가. 헌법소원심판청구의 적법 여부
(1)먼저 청구인의 자기관련성이 인정되는지 여부에 관하여 본다.
법률에 의한 기본권침해가 문제되는 경우에 청구인의 자기관련성을 인정할 수 있는지 여부는 법의 목적 및 실질적인 규율대상, 법규정에서의 제한이나 금지가 제3자에게 미치는 효과나 진지성의 정도, 규범의 직접적인 수규자에 의한 헌법소원의 제기가능성 등을 종합적으로 고려하여 판단하여야 한다(헌재 2000. 6. 29. 99헌마289 , 판례집 12-1, 913, 934 참조).
그런데 이 사건 법률조항은 국가유공자의 자녀로 하여금 건전한 사회인으로 자립하는 데 필요한 교육을 받을 수 있게 하고 궁극적으로 국가유공자와 그 가족에 대한 응분의 예우와 이들의 생활안정 및 복지향상을 도모하는 데 그 목적이 있다고 할 것인바(법 제1조, 제21조 참조), 국가유공자인 청구인은 이 사건 법률조항의 실질적인 규율대상에 속한다고 판단된다. 그리고 청구인의 자녀와 같이 국외 대학에 취학한 국가유공자의 자녀의 경우에는 이 사건 법률조항에 의한 교육보호를 받을 수 없는데, 그로 인한 불이익은 통상적으로 자녀의 학비를 부담하는 국가유공자 본인에게 돌아가게 된다. 반면에 이 사건 법률조항의 직접적인 수규자라 할 수 있는 대학이나 국가가 그러한 문제를 다투기 위해 헌법소원을 제기할 것이라고는 기대할 수 없다. 이러한 점들을 고려할 때 청구인에 대해 자기관련성을 인정할 수 있다.
(2)다음으로 청구인이 헌법소원심판을 청구한 이후 이 사건 법률조항은 일부 개정되었다. 그러므로 과연 아직도 개정 전의 조문인 이 사건 법률조항에 대하여 위헌 여부를 심판할 권리보
호이익이 있는지가 문제된다.
그러나 이 사건 법률조항의 위헌 여부에 관하여는 아직 그 해명이 이루어진 바 없고 개정된 조항에도 이 사건 법률조항과 유사한 내용이 규정되어 있어 동종의 기본권 침해의 위험이 상존하며, 이 사건 법률조항의 위헌 여부는 궁극적으로 개정된 조항의 재개정 여부에 영향을 미칠 수 있다. 그렇다면 이 사건 법률조항의 위헌 여부에 관한 헌법적 해명은 중대한 의미를 지니고 있다고 할 것이므로 권리보호이익을 인정할 수 있다(헌재 1995. 5. 25. 91헌마44 , 판례집 7-1, 687, 694; 헌재 1995. 5. 25. 91헌마67 , 판례집 7-1, 722, 736 참조).
나. 이 사건 법률조항의 위헌 여부
(1) 국가유공자 등에 대한 교육보호의 개관
(가)국가는 국가유공자와 그 유족 등이 건전한 사회인으로 자립할 수 있도록 교육보호를 실시하여야 한다(법 제21조). 이를 위해 법 제22조는 교육보호를 받을 교육보호대상자와 그 대상자별 교육기관을 규정하고 있고, 법 제23조는 중학교·고등학교 기타 이에 준하는 학교에 대해 학년별로 그 학생정원의 3퍼센트의 범위 안에서 교육보호대상자를 취학시킬 의무를 지우고 있으며, 법 제25조 제1항은 법 제22조 소정의 각 해당 교육기관으로 하여금 교육보호대상자의 교육에 필요한 입학금, 수업료 기타 학비를 면제하도록 하고 있다.
한편 법 제22조 제3호에 의하면 국가유공자의 자녀에 대한 교육보호의 범위는 원칙적으로 중학교·고등학교 및 기타 이에 준하는 학교까지이다. 그러나 이 사건 법률조항은 대학으로 하여금 국가유공자의 자녀에 대해 수업료등을 면제할 수 있게 하고, 국가로 하여금 수업료등을 면제한 사립대학에 그 면제한 금액의 반액을 보조하도록 규정함으로써, 국가유공자 자녀의 수혜 영역을 다시 한번 확장하고 있다. 이러한 국가유공자의 자녀에 대한 대학의 수업료등 면제와 사립대학에 대한 국가의 보조금 지급은 1977. 1. 21. ‘학교수업료및입학금에관한규정’(문교부령 제402호)에 의해 처음으로 도입된 이래 계속 부령에 의해 시행되어 오다가, 이 사건 법률조항이 신설됨으로써 비로소 그 법률적 근거를 마련하게 된 것으로서, 비록 법 제25조 제2항은 “면제할 수 있다”라고 규정하고 있으나 실제로는 국가유공자의 자녀에게 일정한 결격사유가 없는 한 위 조항에 따라 수업료등을 면제해야 하는 것으로 운영되고 있다.
(나)법 제25조 제1항에 의하면 국가는 교육보호를 실시함에 있어서 국가유공자 등에 대해 직접 수업료등을 지원하지 않고 해당 교육기관으로 하여금 수업료등을 면제하게 하는 방식을 취하고 있다. 이것은 한편으로는 국가의 재정부담을 덜어주고, 다른 한편으로는 교육기관으로 하여금 공적 기관으로서 사회적 책임을 분담하여 국가유공자의 예우 및 국민의 애국심 함양에 기여할 수 있도록 하기 위한 것이다.
그런데 교육기관에 의한 수업료등 면제 방식으로 교육보호를 실시하는 것은 사실상 교육보호의 범위를 국내 교육기관만으로 한정하는 의미를 가진다. 왜냐하면 법률의 장소적 효력범위의 한계로 말미암아 외국의 교육기관에 대해서까지 법 제25조 제1항 소정의 수업료등 면제의무를 부과할 수는 없기 때문이다.
그리고 이러한 상황은 이 사건 법률조항의 경우에도 마찬가지이다. 즉 이 사건 법률조항은 대
학으로 하여금 먼저 수업료등을 면제하게 한 후 국가가 사립대학에 그 면제한 수업료등의 반액
을 보조하도록 하는 구조를 취하고 있는바, 외국의 대학에까지 이 사건 법률조항에 따라 수업료등을 면제할 것을 요구할 수는 없으므로 결국 국가유공자의 자녀는 국내 대학에 취학한 경우에만 수업료등 면제의 혜택을 받게 된다.
(2) 평등원칙의 위반 여부
(가)이에 청구인은 이 사건 법률조항이 같은 국가유공자의 자녀 가운데 국내 대학에 취학한 자에 대해서는 수업료등 면제의 혜택이 돌아가도록 하면서도 청구인의 자녀처럼 국외 대학에 취학한 자에 대해서는 수업료등에 대한 지원이 전혀 이루어질 수 없게 규정한 것은 평등원칙 위반이라고 주장한다.
살피건대 국가보훈적인 예우의 방법과 내용 등은 입법자가 국가의 경제수준, 재정능력, 국민감정 등을 종합적으로 고려하여 구체적으로 결정해야 하는 입법정책의 문제로서 폭넓은 입법재량의 영역에 속한다(헌재 1995. 7. 21. 93헌가14 , 판례집 7-2, 1, 20). 또한 헌법상 평등의 원칙은 국가가 언제 어디에서 어떤 계층을 대상으로 하여 기본권에 관한 사항이나 제도의 개선을 시작할 것인지를 선택하는 것을 방해하지 않는다(헌재 1990. 6. 25. 90헌마107 , 판례집 2, 178, 197).
이 사건에서 국외 대학에 취학한 국가유공자의 자녀가 수혜의 범위에서 제외되는 것은 근본적으로 국가가 교육보호를 실시함에 있어서 직접 재정적인 부담을 떠안기보다는 교육기관에 수업료등 면제의무를 부과하는 간접적 보호 방식을 채택하였기 때문이다. 그러나 이러한 교육보호 방식의 채택은 입법자가 국가의 재정부담능력, 교육기관의 공적인 성격 등을 종합적으로 고려하여 입법정책적으로 결정한 것으로서 입법재량의 영역을 벗어났다고 단정하기 어렵다.
그리고 청구인의 자녀와 같이 국외 대학에 이미 취학 중인 국가유공자의 자녀도 언제든지 국내 대학에 취학하기만 하면 다시 수업료등을 면제받을 지위에 서게 된다. 반면에, 해외 유학은 그것이 사회 보편적인 교육수준에 해당할 정도로 그렇게 일반화되었다고 할 수 없다. 이러한 점들을 종합적으로 고려할 때, 국가의 재정부담능력 등을 감안한 제도의 단계적 개선의 일환으로서 우선 국내 대학에 취학한 자만을 수혜의 영역에 포함시키는 것이 현저히 합리성을 결여한 자의적 기준에 의한 차별이라고 보기도 어렵다.
(나)한편 국가는 어차피 사립대학에 의해 면제된 수업료등의 반액을 보조하도록 되어 있고, 국내 대학에 취학하든 국외 대학에 취학하든 국가유공자의 자녀라는 점에서는 본질적 차이가 없으므로 적어도 그 보조금 상당액만큼은 이를 직접 국외 대학 취학자에게 지원하는 것이 합리적인 것이 아닌가 하는 의문이 제기될 수 있다.
그러나 여기서의 보조금은 국가유공자 등에 대한 교육보호의 목적과는 별개의 취지에서 지급되는 것으로 보아야 한다. 즉 법 제22조 및 제25조 제1항에 규정된 일반적 교육보호의 경우에는 교육기관이 수업료등을 면제하더라도 보조금까지 지급되는 것은 아니다. 그럼에도 유독 사립대학이 국가유공자의 자녀에 대한 수업료등을 면제한 경우에는 보조금이 지급된다. 이는 국가가 대학에 취학한 국가유공자의 자녀를 일반적인 교육보호의 경우보다 더 적극적으로 보호하기 위해서라기보다는 일반적 교육보호의 범위를 벗어난 이 경우에까지 수업료등을 면제하도록 하는 것은 사립대학에 과중한 부담이 될 수 있음을 고려한 조치라고 봄이 합리적이다.
그리고 이처럼 보조금 지급의 취지가 국가유공자의 자녀에 대해서까지 수업료등을 면제한 사립대학에 부분적으로나마 재정적인 지원을 함으로써 그 사회적 책임 분담을 장려하는 데 있다고 한다면, 대학이 수업료등을 면제하였는지 아닌지와 관계 없이 당연히 보조금 상당액을 지원하여야 하는 것은 아니라고 할 것이다.
그러므로 위와 같은 보조금 지급의 고유한 입법취지에 비추어 볼 때 입법자가 국가로 하여금 보조금 상당액을 국가유공자의 자녀에게 직접 지원하게 하지 않고 먼저 대학에 의해 수업료등이 면제된 경우에 한하여 보조금을 지급하도록 규정한 것은 일응 합리성이 있다고 판단된다.
(다) 그렇다면 이 사건 법률조항이 대학으로 하여금 국가유공자의 자녀에 대해 수업료등을 면제할 수 있게 하고 국가에 대하여는 사립대학이 면제한 수업료등의 반액을 보조하게 하는 간접적인 지원 형식을 취함으로써 결과적으로 국외 대학에 취학한 국가유공자의 자녀를 수혜의 범위에서 배제하고 있다 할지라도 이를 두고 현저히 합리성을 결여한 자의적 차별이라고 할 수는 없다.
4. 결 론
따라서 이 사건 법률조항이 평등원칙에 위배된다는 청구인의 심판청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 결정한다. 이에 대하여는 재판관 윤영철, 재판관 주선회의 아래 5.와 같은 반대의견이 있는 외에는 나머지 관여 재판관 전원의 일치된 의견에 의한 것이다.
5. 재판관 윤영철, 재판관 주선회의 반대의견
이 사건 법률조항은, 문언상으로는 대학이 국가유공자 자녀의 수업료등을 면제할 수 있고 국가는 사립대학에 대해 그 면제한 수업료등의 반액을 보조한다고 규정하고 있으나, 실질적으로는 국가유공자의 자녀가 국·공립대학에 취학한 경우에는 그 수업료등의 전액을 국가 또는 지방자치단체가, 사립대학에 취학한 경우에는 그 수업료등의 반액을 국가가 부담하게 하는 조항이다. 그러나, 이 사건 법률조항은 그 규정형식으로 말미암아 국외 대학에 취학한 국가유공자의 자녀들로 하여금 사실상 수업료등의 지원을 받을 수 없게 하고 있다.
그런데 국외 대학 취학자를 수혜의 범위에서 배제함으로써 생기는 불이익은 항상 당사자의 선택에 의해 회피될 수 있는 것은 아니다. 청구인과 같이 이미 자녀를 유학 보낸 후에 뒤늦게 국가유공자로 등록되는 경우가 바로 그러하다. 하지만, 그러한 경우 이 사건 법률조항의 혜택을 받기 위해 유학을 중단하고 다시 국내 대학에 취학할 것을 요구하는 것은 지나치게 비현실적이다.
그럼에도 국내 대학 취학자의 경우와 국외 대학 취학자의 경우를 차별할 합리적 이유가 있는가를 살피건대, 우선 국내 대학에 취학하든 국외 대학에 취학하든 대학에 다니는 국가유공자의 자녀라는 점에서는 본질적인 차이점을 발견할 수 없다. 그리고, 국가유공자의 자녀에 대해 교육보호를 실시하려는 이 사건 법률조항의 입법목적을 놓고 볼 때, 대학의 소재지가 국내냐 국외냐는 단지 비본질적 차이에 불과하다. 나아가, 가사 국외 대학의 수업료등이 국내 대학보다 훨씬 비싸서 국가재정상 부담이 될 수 있음을 고려한다고 하더라도, 청구인의 주장과 같이, 이러한 문제는 그 지급액수 및 방법 등을 합리적으로 조정함으로써 해결할 여지도 있다. 즉, 예컨대 국가유공자 자녀가 국외 대학에 취학한 경우, 그가 국내 사립대학에 취학하였더라면 국가가 대
학에 보조금으로 지급했어야 할 액수와 동일한 액수만 지원하기로 한다면, 국가재정상 부담은 더 이상 차별의 근거가 될 수 없을 터이다. 그렇다면, 국가유공자의 자녀가 국외 대학에 취학할 경우 국가로부터 수업료등의 지원을 전혀 받을 수 없도록 한 것은 합리적 이유 없이 국내 대학에 취학한 자녀를 둔 국가유공자에 비해 국외 대학에 취학한 자녀를 둔 국가유공자를 불리하게 차별하는 것이므로 평등원칙에 위배된다고 할 것이다.
이러한 이유로 우리는 다수의견에 반대한다.
재판관 윤영철(재판장) 한대현 하경철 김영일 권 성 김효종
김경일 송인준(주심) 주선회