2. 죄형법정주의(罪刑法定主義) 원칙에 의한 명확성(明確性)의 정도

3. 구(舊) 대통령선거법(大統領選擧法) 제60조 제2항과 그 벌칙조항이 죄형법정주의(罪刑法定主義)의 명확성(明確性)의 원칙에 위배되는지 여부

2. 죄형법정주의(罪刑法定主義) 원칙은 법률이 처벌하고자 하는 행위가 무엇이며 그에 대한 형벌이 어떠한 것인지를 누구나 예견할 수 있고, 그에 따라 자신의 행위를 결정할 수 있도록 구성요건을 명확(明確)하게 규정할 것을 요구한다. 그러나 처벌법규의 구성요건이 명확(明確)하여야 한다고 하여 모든 구성요건을 단순한 서술적인 개념에 의하여 규정하여야 하는 것은 아니고, 다소 광범위하여 법관의 보충적인 해석을 필요로 하는 개념을 사용하였다고 하더라도 통상의 해석방법에 의하여 당해 처벌법규의 보호법익과 금지된 행위 및 처벌의 종류와 정도를 알 수 있도록 규정하면 된다. 그리고 처벌법규의 구성요건이 어느 정도 명확(明確)하여야 하는가를 일률적으로 정할 수 없고, 각 구성요건의 특수성과 그러한 법적 규제의 원인이 된 여건이나 처벌의 정도 등을 고려하여 종합적으로 판단하여야 한다.

3. 구(舊) 대통령선거법(大統領選擧法) 제60조 제2항과 그 벌칙조항인 제162조 제1항 제1호가 규정한 "직업적(職業的) 단체(團體)"의 "직업(職業)"이란 생계를 유지하기 위하여 일정기간 동안 계속하여 종사하는 일이고, "단체(團體)"는 공동의 목적을 달성하기 위하여 결합된 2인 이상의 집단을 말하며, "특수관계(特殊關係)를 이용하여"라는 개념은 다소 추상적이고 포괄적이기는 하나 직업적(職業的) 단체(團體)에 대한 소유 및 경영관계, 단체에서의 지위 등에 비추어 그 구성원에 대하여 어떤 형태로든 이익 또는 불이익을 줄 수 있는 자가 그 지위에 수반되는 영향력을 행사하는 것을 의미하며, 구체적인 사건에 있어서 위 규정의 입법취지 및 처벌의 정도 등을 고려한 법관의 합리적인 해석에 의하여 보충될 수 있다. 그리고 "선거운동(選擧運動)"은 입법목적과 법에 규정된 선거운동(選擧運動) 규제조항의 전체적 구조 등을 고려해 볼 때 특정 후보자의 당선 내지 득표에 필요한 행위 또는 특정 후보자의 낙선에 필요한 행위 중 그 목적이 객관적으로 인정될 수 있는 계획적 행위를 말하는 것이므로, 건전한 상식과 통상적인 법감정을 가진 사람이면 누구나 그러한 표지를 갖춘 선거운동(選擧運動)과 단순한 의사개진(意思開陣)을 구분할 수 있다. 그러므로 위 법 제60조 제2항 및 그 벌칙조항인 제162조 제1항 제1호가 헌법 제12조 제1항이 요구하는 죄형법정주의(罪刑法定主義)의 명확성(明確性)의 원칙에 위배된다고 할 수 없다.

대리인 변호사 변정일 외 3인

위 법조항 중 "직업적 단체에 대한 특수관계를 이

용하여 선고운동을 할 수 없다"는 부분과 같은 법 제162조 제1항 제1호 중 제60조 제2항 부분은 헌법에 위반되지 아니한다.

가. 사건의 개요

(1) 청구인은 ○○그룹 명예회장으로서 1992.12.18. 실시된 제14대 대통령선거에 통일국민당후보로 입후보하였다가 낙선되었다.

(2) 청구인은 ○○그룹 사장단회의 등에 참석하여 위 대통령선거에서 자신에 대한 지지를 호소하는 한편, ○○그룹 계열사의 조직 및 인원을 동원한 선거운동을 하여 달라고 요청함으로써 각 계열사별로 지역을 분담하여 소속직원들로 하여금 조직적으로 선거운동을 하게 하는 등 직업적 단체에 대한 특수관계를 이용하여 선거운동을 한 사실로 기소되어 1993.11.1. 서울형사지방법원에서 대통령선거법(법률 제4495호, 이하 "법"이라 한다) 위반으로 징역 3년을 선고받고 항소하여 1994.7.11. 서울고등법원에서 징역 3년에 집행유예 4년을 선고받은 다음 상고하여 현재 대법원에 재판 계속중이다(94도2326호).

(3) 청구인은 1993.4.27. 1심 재판 계속중 법 제60조 제2항 및 제162조 제1항 제1호가 헌법 제12조 제1항, 제24조, 제25조, 제72조, 제130조, 제11조 제1항, 제116조 제1항, 제37조 제2항에 위반된다는 이유로 위헌심판제청을 하였다가(서울형사지방법원 93초1634) 1993.5.31. 기각되자 같은 해 6.12. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

나. 심판의 대상

위 법은 공직선거및선거부정방지법(1994.3.16. 법률 제4739호)에 의하여 폐지되었으나, 같은 법 부칙 제8조(벌칙에 관한 경과조치)에 의하여 이 법 시행 전의 행위에 대한 벌칙의 적용에 있어서는 종전의 예에 의하도록 되어 있으므로 이 사건 심판의 대상은 특수관계를 이용한 선거운동을 금지하고 있는 법 제60조 제2항과 그 벌칙조항인 법 제162조 제1항 제1호가 위헌인지 여부이고, 관련조항은 법 제33조로서 그 내용은 다음과 같다.

(1) 심판대상 조항

제60조 (특수관계를 이용한 선거운동금지) 제2항

누구든지 교육기관이나 종교적·직업적 단체 등에 대한 특수관계를 이용하여 선거운동을 할 수 없다.

제162조 (사건운동·특수지위이용·호별방문 등 부정선거운동죄) 제1항 제1호

다음 각호의 1에 해당하는 자는 3년 이하의 징역이나 금고 또는 300만원 이하의 벌금에 처한다.

제34조 내지 제37조 제1항, 제40조 제2항 및 제7항, 제49조, 제56조, 제60조, 제61조의4, 제63조, 제64조, 제67조, 제67조의3, 제67조의4 또는 제74조의 규정에 위반한 자

(2) 관련 조항

제33조 (정의)

① 이 법에서 "선거운동"이라 함은 당선되거나 되게 하거나 되지 못하게 하기 위한 행위를 말한다.

② 선거에 관한 단순한 의견의 개진·입후보를 위한 준비행위 및 선거운동을 위한 준비행위와 정당의 통상적인 활동은 선거운동으로 보지 아니한다.

2. 청구인의 주장과 관계인의 의견

가. 청구인의 주장 요지

(1) 죄형법정주의 위배

이 사건 법률규정의 "교육기관" "종교단체" "직업단체"는 그 내용과 한계가 불명확하고 다의적이며, "특수관계"도 어떤 관계를 말하는지 그 범위가 불분명하고, "이용"의 개념도 지나치게 포괄적이며, 법 제33조의 "선거운동"의 개념 또한 지나치게 추상적이고 불명확하며 그 범위도 너무 광범위하여 죄형법정주의의 명확성의 원칙에 위배된다.

(2) 선거운동의 자유 및 참정권 침해

이 사건 법률규정은 교육기관, 종교단체, 직업단체에 대한 특수관계인 즉 조직속에서 일하는 국민의 선거운동의 자유를 제한함으로써 적용대상에서 제외되는 국민을 직업이 없는 자와 비종교인에 국한시킨다. 이는 평소 아는 사람을 상대로 행하는 선거운동의 실질을 무시하고 국민 대부분의 선거운동의 기회를 박탈하는 것으로서 참정권을 보장한 헌법 제24조, 제25조, 제72조, 제130조에 위반된다.

(3) 평등권 및 선거운동에 있어서의 기회균등 보장규정 위배

특수관계인에게 선거운동을 할 수 없도록 제한하는 것은 신분에 의한 차별금지와 정치영역에서의 차별금지를 규정하고 있는 헌법 제11조 제1항의 평등권 및 선거운동에 있어서의 기회균등을 규정한 헌법 제116조 제1항에 위반된다.

(4) 헌법 제37조 제2항 위반

위와 같은 국민의 자유와 권리의 본질적인 내용을 침해함으로써 기본권제한의 한계규정인 헌법 제37조 제2항에 위반된다.

나. 법원의 제청신청 기각이유

(1) 죄형법정주의 위배 여부

"직업적 단체", "특수관계 이용", "선거운동"의 개념들은 구체적인 사건에 있어서 입법취지와 처벌의 정도 등을 고려한 법관의 보충적인 해석을 통하여 건전한 상식과 통상적인 법감정을 가진 사람에게 그 적용대상자가 누구이며 구체적으로 어떠한 행위들이 금지되고 있는가를 미리 알려주고 그들이 불이익처분을 받는 일을 하지 않도록 상당한 주의 및 경고를 하고 있는 것으로 볼 수 있으므로 죄형법정주의의 원칙에 위배되지 아니한다.

(2) 참정권 및 평등권 침해 여부

선거운동은 원칙적으로 자유로와야 하지만 선거의 공정성을 확보하기 위하여는 합리적인 근거에 기한 선거운동의 제한은 불가피하고, 직업적 단체에 대한 특수관계에 있는 자에게 그 지위를 이용하여 선거운동을 할 수 있도록 하면 그 단체의 구성원들의 선거에 관한 자유로운 의사결정에 영향을 미칠 뿐 아니라 금권선거, 타락선거로 전락할 가능성이 많아 선거의 공정성을 크게 저해할 우려가 있으므로 법률로써 그와 같은 지위를 이용한 선거운동을 제한하는 것은 합리적인 근거가 있다 할 것이며, 오히려 이러한 제한이 선거에 있어서의 실질적인 기회의 균등을 보장하는 데 기여할 수 있으므로 이러한 제한을 국민의 참정권이나 평등권을 침해하는 것이라고 할 수 없다.

(3) 헌법 제37조 제2항의 위반 여부

이 사건 법률규정은 공정한 선거의 확보라는 공익의 보호를 목적으로 직업적 단체에 대한 특수관계를 이용한 선거운동을 금지하는 것으로서 헌법상 허용되는 필요하고도 합리적인 제한이므로 국민의 자유와 권리의 본질적인 내용을 침해한다고 할 수 없다.

다. 법무부장관의 의견

(1) 교육기관·종교적 단체에 대한 특수관계를 이용한 선거운동

청구인은 ○○그룹 계열사의 조직 및 인원 등을 동원하여 선거운동을 함으로써 직업적 단체에 대한 특수관계를 이용하여 선거운동을 한 사실로 기소되었으므로, 이 사건 심판청구 중 "교육기관이나 종교적 단체에 대한 특수관계를 이용한 선거운동금지" 부분은 위 형사소송사건에 적용할 법률이 아니므로 재판의 전제성이 없어 부적법하다.

(2) 직업적 단체에 대한 특수관계를 이용한 선거운동

(가) 대통령선거법의 입법취지

선거운동을 어느 범위에서 허용하고 금지할 것인가

는 각 나라의 정치적 전통과 정치·경제·사회적인 특수사정에 따라 달라지는 것이고, 우리나라는 과거 실시된 선거에서 나타난 불법·타락선거로 인한 각종 부작용 및 폐해를 경험한 결과, 국민의 표현의 자유와 참정권을 최대한 보장하면서도 선거의 공정성을 확보할 수 있는 범위 내에서 조화와 균형을 이루면서 선거운동을 규제하는 내용으로 대통령선거법을 개정하였다. 이 사건 법률규정은 직업적 단체에 대한 특수관계를 이용한 선거운동을 허용할 경우 정리나 상명하복관계 등의 불합리한 요인이 작용하여 각자의 정치적 견해에 따라서 자유롭게 이루어져야 할 투표권의 행사가 왜곡되고, 후보자간의 기회균등을 저해하여 공명선거를 해하는 것을 방지하기 위한 규정으로서 선거운동에 있어 균등한 기회가 보장되어야 한다고 규정한 헌법 제116조 제1항의 정신에 충실한 규정이다.

(나) 죄형법정주의 위배 여부

위 법의 입법목적 내지 취지를 고려하면 "누구든지 직업적 단체 등에 대한 특수관계를 이용하여 선거운동을 할 수 없다"는 위 규정은 입법기술상의 한계 내에서는 그 규정내용이 무엇인지 일반인이 명료하게 이해할 수 있고, 또한 법집행자의 자의적 해석도 배제할 수 있으므로 죄형법정주의의 원칙에 위반되지 않는다.

(다) 참정권 및 선거과정에 있어서의 정치적 활동권 침해 여부로 점철되어 왔다는 반성적 고려하에 여·야의 합의에 의해 이루어진 정치적 소산으로서 입법권자의 광범위한 입법재량에 속하는 사항이고, 이 사건 법률규정은 직업적 단체에 대한 특수관계를 이용한 선거운동을 허용할 경우에 발생하는 각종 폐해를 막고, 국민의 자유로운 투표권 행사와 공정선거 및 모든 후보자가 동일한 조건하에서 공정한 선거운동을 하도록 보장하기 위한 것이므로 국민의 선거운동의 자유 및 참정권을 침해한다고 할 수 없다.

(라) 평등권 침해 여부

직업적 단체에 대한 특수관계를 이용하여 선거운동을 할 수 있도록 허용할 경우 선거의 공정성을 크게 저해하고, 후보자 개인의 경제력 차이에 따라 불공평한 결과를 가져올 우려가 있어 오히려 평등의 원칙에 반하게 되므로 이러한 선거운동을 제한하는 것은 합리적 근거에 기한 차별로서 평등권에 위배되지 않는다.

(마) 기본권의 본질적인 내용의 침해 여부

각종 선거운동에 대한 규제는 입법권자에 광범위한 입법재량에 속하는 사항이고, 이 사건 법률규정은 국민의 선거에 관한 자유로운 의사결정과 공정한 선거결과 및 후보자간의 동일한 조건하에서의 공정한 선거운동 기회를 보장하기 위하여 직업적 단체에 대한 특수관계를 이용한 선거운동을 금지한 것으로서 이러한 제한은 목적의 정당성 및 그 방법의 적정성이 인정되는 헌법상 허용된 필요하고도 합리적인 것이므로 헌법 제24조, 제25조 및 제116조 제1항을 본질적으로 침해한다고 할 수 없다.

라. 서울지방검찰청 검사장 및 내무부장관의 의견

법무부장관의 의견과 같다.

3. 판단

가. 적법요건에 대한 판단

청구인은 직업적 단체에 대한 특수관계를 이용하여 선거운동을 한 사실로 기소되었으므로 법 제60조 제2항의 특수관계 중 "직업적 단체"에 관한 부분의 위헌 여부는 청구인에 대한 위 형사사건 재판의 전제가 되나, "교육기관이나 종교적 단체"에 관한 부분은 위 사건에 적용될 여지가 없으므로 그 부분에 관한 심판청구는 재판의 전제성을 결한 것으로서 부적법하다.

나. 본안에 대한 판단

(1) 죄형법정주의 위배 여부

(가) 죄형법정주의 원칙은 법률이 처벌하고자 하는 행위가 무엇이며 그에 대한 형벌이 어떠한 것인지를 누구나 예견할 수 있고, 그에 따라 자신의 행위를 결정할 수 있도록 구성요건을 명확하게 규정할 것을 요구한다. 그러나 처벌법규의 구성요건이 명확하여야 한다고 하여 모든 구성요건을 단순한 서술적인 개념에 의하여 규정하여야 하는 것은 아니고, 다소 광범위하여 법관의 보충적인 해석을 필요로 하는 개념을 사용하였다고 하더라도 통상의 해석방법에 의하여 당해 처벌법규의 보호법익과 금지된 행위 및 처벌의 종류와 정도를 알 수 있도록 규정하면 되는 것이다. 그렇지 않으며 처벌법규의 구성요건이 지나치게 정형적이 되어 부단히 변화하는 다양한 생활관계를 제대로 규율할 수 없게 되기 때문이다. 따라서 처벌법규의 구성요건이 어느 정도 명확하여야 하는가를 일률적으로 정할 수 없고, 각 구성요건의 특수성과 그러한 법적 규제의 원인이 된 여건이나 처벌의 정도 등을 고려하여 종합적으로 판단하여야 한다(1994.7.29. 선고, 93헌가4 ,6 결정 참조).

(나) 이 사건 법률규정에서 말하는 "직업적 단체"란 청구인이 주장하는 것처럼 직업의 종별에 따라 조직된 의사회, 변호사회 등 직업단체만을 의미하는 개념이 아님은 명백하며 건전한 상식을 가진 사람이라면, 직업이란 생계를 유지하기 위하여 일정기간 동안 계속하여 종사하는 일이고, 단체는 공동의 목적을 달성하기 위하여 결합된 2인 이상의 집단임을 쉽게 알 수 있다. 다만, "특수관계를 이용하여"라는 개념은 다소 추상적이고 포괄적이기는 하나 직업적 단체에 대한 소유 및 경영관계, 단체에서의 지위 등에 비추어 그 구성원에 대하여 어떤 형태로든 이익 또는 불이익을 줄 수 있는 자가 그 지위에 수반되는 영향력을 행사하는 것을 의미하며, 구체적인 사건에 있어서 위 규정의 입법취지 및 처벌의 정도 등을 고려한 법관의 합리적인 해석에 의하여 보충될 수 있다고 할 것이다. "선거운동"은 입법목적과 법에 규정된 선거운동 규제조항의 전체적 구조 등을 고려해 볼 때 특정 후보자의 당선 내지 득표에 필요한 행위 또는 특정 후보자의 낙선에 필요한 행위 중 그 목적이 객관적으로 인정될 수 있는 계획적 행위를 말하는 것이므로 법률적용자의 자의를 허용할 소지를 제거할 수 있고, 건전한 상식과 통상적인 법감정을 가진 사람이면 누구나 그러한 표지를 갖춘 선거운동과 단순한 의사개진을 구분할 수 있다(위 93헌가4 ,6 결정 참조).

(다) 따라서 이 사건 법률규정은 건전한 상식과 통상적인 법감정을 가진 사람에게는 그 적용대상자가 누구이며 구체적으로 어떠한 행위가 금지되고 있는지를 충분히 알 수 있도록 되어 있으므로 죄형법정주의의 명확성의 원칙에 위배된다고 할 수 없다.

(2) 선거운동의 자유와 참정권 침해 여부

(가) 민주정치는 주권자인 국민이 정치과정에 참여하는 기회가 가능한 한 폭넓게 보장될 것을 요구한다. 따라서 국민의 주권행사 내지 참정권행사의 의미를 지니는 선거과정에의 참여행위는 자유롭게 행하여질 수 있도록 최대한 보장하여야 한다.

그러나 선거는 자유로와야 하지만 동시에 공정하게 행하여지지 않으면 안되며 선거의 공정성을 확보하기 위하여는 어느 정도 선거운동에 대한 규제가 행하여지지 않을 수 없다. 그리고 선거운동에 대한 규제는 곧 선거운동의 자유를 제한하는 것이 되므로 다른 기본권과 마찬가지로 헌법 제37조 제2항에 따라 국가안전보장·질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요한 경우에 한하여 법률로 제한할 수 있으며, 다만

그 본질적 내용을 침해할 수 없다.

따라서 입법자는 선거에 관한 입법을 함에 있어서 위와 같은 선거의 이상이 실현될 수 있도록 선거의 공정성을 크게 해치지 아니하는 한 선거운동의 자유를 최대한 보장하여야 하고, 그 시대에 있어서의 총체적인 정치·사회발전 단계, 국민의식과 민주시민으로서의 성숙도, 종래의 선거풍토 기타 제반상황을 종합하여 자유와 공정의 두 이념이 슬기롭게 조화되도록 정하여야 한다(위 93헌가4 ,6 결정 참조).

(나) 우리의 정치·사회발전 단계나 민주주의에 대한 경험미숙, 인정과 의리 등 인간관계를 중시하는 의식구조, 그리고 지연·학연 등 인적관계를 최대한 이용하는 동시에 금품수수가 횡행한 종래의 선거풍토 등을 종합하여 볼 때, 직업적 단체에 대한 특수관계를 이용한 선거운동을 허용할 경우 직업적 단체를 법률상 허용된 선거운동조직 외에 별도의 사적인 선거운동조직으로 이용하여 그 단체와 관계를 맺고 있는 선거인에 대하여 지지를 조건으로 한 이익의 급부나 불이익의 위협을 수단으로 하는 등 투표에 영향력을 행사함으로써 선거인의 투표의사실현의 자유를 침해하고 나아가 불공정한 선거결과를 초래할 것이므로 그에 대한 적절한 제한은 참된 의미의 선거의 자유와 공정을 보장하기 위하여 반드시 필요한 제도적 장치라 할 것이다.

따라서 이 사건 법률규정에 의한 선거운동의 제한은 선거인이 직업적 단체와의 관계로 인하여 받는 유형, 무형 또는 직접, 간접의 부당한 영향에서 벗어나 자유롭게 후보자를 선택할 수 있는 투표의 사실현의 자유와 공정선거를 보장하기 위한 것이므로 "국민의 자유의사에 의하여 대통령을 공정히 선거함으로써 민주정치의 발전에 기여하기 위한" 법의 입법목적(법 제1조)에 충실하고, 또한 직업적 단체에 대한 특수관계를 가진 후보자와 그렇지 않은 후보자 간의 불평등을 방지하기 위한 것으로서 선거운동에서의 균등한 기회 보장을 규정한 헌법 제116조 제1항의 정신에도 합치되므로 그 목적의 정당성이 인정되고, 그 정도도 목적의 달성을 위하여 합리성이 인정되는 최소한의 범위 내의 것이라 할 것이며, 이 사건 법률규정이 보호하고자 하는 공익과 제한되는 기본권 사이에 현저한 불균형이 있다고 볼 수도 없으므로 비례의 원칙 내지 균형의 원칙에 위배되지 아니하며 따라서 선거운동의 자유 및 참정권의 본질적인 내용을 침해한다고 할 수 없다.

(3) 평등권 및 선거운동에 있어서의 기회균등보장

규정 위배여부

위에서 본 바와 같이 이 사건 법률규정은 직업적 단체와 관계를 가진 선거인에 대하여 선거운동의 자유를 제한하는 면이 있으나, 그 근본목적은 직업적 단체에 대한 특수관계를 이용한 선거운동을 허용할 때 발생하는 각종 폐해를 방지함으로써 선거인이 자유롭게 후보자를 선택할 수 있는 투표의사실현의 자유와 공정한 선거를 보장하기 위한 것이고, 또한 그 제한도 직업적 단체에 대한 특수관계를 이용하는 특정선거운동만 금지하는 것이며 그 밖의 선거운동은 자유롭게 허용되고 있다. 따라서 이는 합리적인 제한으로서 헌법상 평등의 원칙에 반하거나 선거운동의 기회균등원칙에 위배된다고 할 수 없다.

4. 결론

이 사건 심판청구 중 대통령선거법 제60조 제2항의 "교육기관이나 종교적 단체에 대한 특수관계를 이용하여 선거운동을 할 수 없다"는 부분에 대한 청구는 부적법하므로 각하하고, 위 법조항 중 "직업적 단체에 대한 특수관계를 이용하여 선거운동을 할 수 없다"라는 부분과 법 제162조 제1항 제1호 중 제60조 제2항 부분은 헌법에 위반되지 아니하므로 관여재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

재판관 김진우

재판관 김문희

재판관 황도연

재판관 이재화

재판관 조승형

재판관 정경식

재판관 고중석

주 심 재판관 신창언