당선되거나 되게 할 목적으로 선전문서 기타의 방법으로 후보자에게 유리하도록 재산에 관하여 허위의 사실을 공표한 자를 처벌하는 공직선거법(2004. 3. 12. 법률 제7189호로 개정된 것) 제250조 제1항 부분(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)이 죄형법정주의의 명확성원칙을 위반하고 있는지 여부(소극)

이 사건 법률조항은 후보자에게 유리하도록 후보자 등에 관하여 허위의 사실을 공표하여 선거인의 공정한 판단에 영향을 미치는 일체의 행위를 처벌함으로써 선거의 공정을 보장하기 위한 규정인바, 선거인의 공정한 판단을 위해서는 후보자에 관한 정확한 판단자료가 유권자에게 제공되는 것이 필요하다.

이러한 입법취지와 관련 공직선거법조문 등을 종합적으로 고려해 보면, 자의(恣意)를 허용하지 않는 통상의 해석방법에 의하더라도 누구나 이 사건 법률조항이 규정하고 있는 ‘선전문서 기타의 방법으로 후보자에게 유리하도록 후보자의 재산에 관하여 허위의 사실을 공표하는 행위’가 무엇을 의미하는지 충분히 예측할 수 있으므로, 법관의 보충적인 해석을 필요로 하는 개념을 사용하였다는 점만으로 헌법이 요구하는 죄형법정주의의 명확성의 원칙에 위배된다고 할 수 없다.

공직선거법(2004. 3. 12. 법률 제7189호로 개정된 것) 제250조(허위사실공표죄) ① 당선되거나 되게 할 목적으로 연설ㆍ방송ㆍ신문ㆍ통신ㆍ잡지ㆍ벽보ㆍ선전문서 기타의 방법으로 후보자(후보자가 되고자 하는 자를 포함한다. 이하 이 조에서 같다)에게 유리하도록 후보자, 그의 배우자 또는 직계존ㆍ비속이나 형제자매의 출생지ㆍ신분ㆍ직업ㆍ경력 등ㆍ재산ㆍ인격ㆍ행위ㆍ소속단체 등에 관하여 허위의 사실[학력을 게재하는 경우 제64조(선전벽보) 제1항의 규정에 의한 방법으로 게재하지 아니한 경우를 포함한다]을 공표하거나 공

표하게 한 자와 허위의 사실을 게재한 선전문서를 배포할 목적으로 소지한 자는 5년 이하의 징역 또는 3천만 원 이하의 벌금에 처한다.

② 생략

헌법 제13조 제1항

공직선거법 제49조(후보자등록 등) ①～③ 생략

④ 제1항 내지 제3항의 규정에 의하여 후보자등록을 신청하는 자는 다음 각 호의 서류를 제출하여야 하며, 제56조(기탁금) 제1항의 규정에 의한 기탁금을 납부하여야 한다.

1. 생략

2. ｢공직자윤리법｣ 제10조의2(공직선거후보자 등의 재산공개) 제1항의 규정에 의한 등록대상재산에 관한 신고서

3.～6. 생략

⑤～⑪ 생략

⑫ 관할선거구선거관리위원회는 제4항 제2호 내지 제6호와 제10항의 규정에 의하여 제출받거나 회보받은 서류를 선거구민이 알 수 있도록 공개하여야 한다. 다만, 선거일 후에는 이를 공개하여서는 아니된다.

⑬～⑭ 생략

⑮ 후보자의 등록신청서와 추천서의 서식, 제출ㆍ회보받은 서류의 공개방법 그 밖에 필요한 사항은 중앙선거관리위원회규칙으로 정한다.

공직선거법 제65조(선거공보) ① 후보자(대통령선거에 있어서 정당추천후보자와 비례대표국회의원선거 및 비례대표지방의회의원선거의 경우에는 그 추천정당을 말한다. 이하 이 조에서 같다)는 선거운동을 위하여 책자형 선거공보(대통령선거에 있어서는 전단형선거공보를 포함한다)를 작성할 수 있다.

②～⑥ 생략

⑦ 대통령선거, 지역구국회의원선거, 지역구지방의회의원선거 및 지방자치단체의 장선거에 있어서 책자형 선거공보를 제출하는 경우에는 중앙선거관리위원회규칙이 정하는 바에 따라 다음 각 호에 따른 내용(이하 이 조에서 “후보자정보공개자료”라 한다)을 게재하여야 한다. 이 경우 후보자정보공개자료에 대하여 소명이 필요한 사항은 그 소명자료를 함께 게재할 수 있다.

1. 재산상황

후보자, 후보자의 배우자 및 직계존ㆍ비속(출가한 딸과 외조부모 및 외손자녀를 제외한다. 이하 제3호에서 같다)의 각 재산총액

2.～5. 생략

⑧～⑪ 생략

공직선거법 제255조(부정선거운동죄) ① 생략

② 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 2년 이하의 징역 또는 400만 원 이하의 벌

금에 처한다.

1.～1의3. 생략

2. 제65조 제7항의 규정을 위반하여 선거공보에 후보자정보공개자료의 전부 또는 일부를 게재하지 아니한 자

3.～8. 생략

③～④ 생략

공직자윤리법 제4조(등록대상재산) ① 등록의무자가 등록할 재산은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람의 재산(소유 명의와 관계없이 사실상 소유하는 재산, 비영리법인에 출연한 재산과 외국에 있는 재산을 포함한다. 이하 같다)으로 한다.

1. 본인

2. 배우자(사실상의 혼인관계에 있는 사람을 포함한다. 이하 같다)

3. 본인의 직계존속ㆍ직계비속. 다만, 혼인한 직계비속인 여자와 외증조부모, 외조부모, 외손자녀 및 외증손자녀는 제외한다.

② 등록의무자가 등록할 재산은 다음 각 호와 같다.

1. 부동산에 관한 소유권ㆍ지상권 및 전세권

2. 광업권ㆍ어업권, 그 밖에 부동산에 관한 규정이 준용되는 권리

3. 다음 각 목의 동산ㆍ증권ㆍ채권ㆍ채무 및 지식재산권(지식재산권)

가. 소유자별 합계액 1천만 원 이상의 현금(수표를 포함한다)

나. 소유자별 합계액 1천만 원 이상의 예금

다. 소유자별 합계액 1천만 원 이상의 주식ㆍ국채ㆍ공채ㆍ회사채 등 증권

라. 소유자별 합계액 1천만 원 이상의 채권

마. 소유자별 합계액 1천만 원 이상의 채무

바. 소유자별 합계액 500만 원 이상의 금 및 백금(금제품 및 백금제품을 포함한다)

사. 품목당 500만 원 이상의 보석류

아. 품목당 500만 원 이상의 골동품 및 예술품

자. 권당 500만 원 이상의 회원권

차. 소유자별 연간 1천만 원 이상의 소득이 있는 지식재산권

카. 자동차ㆍ건설기계ㆍ선박 및 항공기

4. 합명회사ㆍ합자회사 및 유한회사의 출자지분

5. 주식매수선택권

③～⑥ 생략

공직자윤리법 제10조의2(공직선거후보자 등의 재산공개) ① 대통령, 국회의원, 지방자치단체의 장, 지방의회의원 선거의 후보자가 되려는 사람이 후보자등록을 할 때에는 전년도 12월 31일 현재의 제4조에 따른 등록대상재산에 관한 신고서를 관할 선거관리위원회에 제출하고, 관할 선거관리위원회는 후보자 등록 공고 시에 후보자의 재산신고사항을 공개하여야 한다.

②～⑤ 생략

공직선거관리규칙 제20조(후보자등록) ①～⑤ 생략

⑥ 법 제49조 제12항의 규정에 의한 후보자등록서류의 공개는 선거관리위원회의 인터넷홈페이지에 게시하는 등 선거구민이 쉽게 알 수 있는 방법으로 한다.

⑦～⑨ 생략

헌재 1993. 3. 11. 92헌바33 , 판례집 5-1, 29, 47-48

헌재 1994. 7. 29. 93헌가4 등, 판례집 6-2, 15, 28

헌재 1994. 7. 29. 93헌가4 등, 판례집 6-2, 15, 32-33

헌재 1995. 5. 25. 93헌바23 , 판례집 7-1, 638, 647-648

헌재 1997. 3. 27. 95헌가17 , 판례집 9-1, 219, 232

헌재 1998. 4. 30. 95헌가16 , 판례집 10-1, 327, 341-342

헌재 2000. 4. 27. 98헌바95 , 판례집 12-1, 508, 532-535

헌재 2000. 11. 30. 99헌바95 , 판례집 12-2, 298, 310

헌재 2002. 4. 25. 2001헌바26 , 판례집 14-1, 301, 321-322

헌재 2002. 6. 27. 2001헌바70 , 판례집 14-1, 601, 608

청 구 인 손○목

대리인 변호사 조정

당해사건대법원 2007도2598 공직선거법위반ㆍ정치자금에관한법률위반

공직선거법(2004. 3. 12. 법률 제7189호로 개정된 것) 제250조 제1항 중 ‘선전문서 기타의 방법으로 후보자에게 유리하도록 후보자의 재산에 관하여 허위의 사실을 공표하거나 공표하게 한 자’ 부분은 헌법에 위반되지 아니한다.

1. 사건의 개요 및 심판의 대상

가. 사건의 개요

(1) 청구인은 2005. 4. 30. 영천시장 보궐선거에서 당선되어 같은 해 5. 1.부터 2006. 6. 30.까지 영천시장으로 재직하였고, 재직기간 중인 같은 해 5. 31. 실시된 제4회 전국동시지방선거에서 ○○당 영천시장 후보로 출마하여 당선된 자로서, 2006. 5. 15.경 영천시선거관리위원회에 공직선거후보자 재산신고

를 함에 있어, 차명계좌로 보유하고 있던 금 184,775,885원을 누락시킨 채 허위기재된 재산신고서를 제출하여 그 정을 모르는 선거관리위원회 직원으로 하여금 허위 재산내역을 게시하게 하고, 그시경 선거사무소에서 책자형 선거공보를 제작한 후 선거관리위원회로 하여금 선거구민들에게 44,550부를 배포하도록 함으로써, 당선될 목적으로 후보자인 청구인에게 유리하도록 재산에 관하여 허위의 사실을 공표하여 공직선거법 제250조 제1항을 위반하였다는 이유로 대구지방법원에서 벌금 150만 원의 형을 선고받았다.

(2) 청구인은 대구고등법원에 항소하였으나 기각되었고, 이에 대법원에 상고(2007도2598)함과 아울러 위 공직선거법 제250조 제1항에 대하여 위헌제청신청(2007초기169)을 하였다. 그 후 대법원이 2007. 6. 28. 위 상고를 기각함과 동시에 위 위헌제청신청을 기각하자, 청구인은 2007. 7. 19. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

나. 심판의 대상

청구인은 공직선거법(2004. 3. 12. 법률 제7189호로 개정된 것) 제250조 제1항 전부에 대하여 심판청구를 하고 있으나, 청구인이 다투고자 하는 부분은 ‘선전문서 기타의 방법으로 후보자에게 유리하도록 후보자의 재산에 관하여 허위의 사실을 공표하거나 공표하게 한 자’ 부분(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이므로, 이 사건 심판대상을 위 부분으로 한정하기로 한다.

[심판대상조항]

공직선거법(2004. 3. 12. 법률 제7189호로 개정된 것) 제250조(허위사실공표죄) ① 당선되거나 되게 할 목적으로 연설ㆍ방송ㆍ신문ㆍ통신ㆍ잡지ㆍ벽보ㆍ선전문서 기타의 방법으로 후보자(후보자가 되고자 하는 자를 포함한다. 이하 이 조에서 같다)에게 유리하도록 후보자, 그의 배우자 또는 직계존ㆍ비속이나 형제자매의 출생지ㆍ신분ㆍ직업ㆍ경력 등ㆍ재산ㆍ인격ㆍ행위ㆍ소속단체 등에 관하여 허위의 사실[학력을 게재하는 경우 제64조(선전벽보) 제1항의 규정에 의한 방법으로 게재하지 아니한 경우를 포함한다]을 공표하거나 공표하게 한 자와 허위의 사실을 게재한 선전문서를 배포할 목적으로 소지한 자는 5년 이하의 징역 또는 3천 만 원 이하의 벌금에 처한다.

[관련조항]

공직선거법 제49조(후보자등록 등) ①∼③ 생략

④ 제1항 내지 제3항의 규정에 의하여 후보자등록을 신청하는 자는 다음

각 호의 서류를 제출하여야 하며, 제56조(기탁금) 제1항의 규정에 의한 기탁금을 납부하여야 한다.

2.｢공직자윤리법｣ 제10조의2(공직선거후보자 등의 재산공개) 제1항의 규정에 의한 등록대상재산에 관한 신고서

⑤∼⑪ 생략

⑫ 관할선거구선거관리위원회는 제4항 제2호 내지 제6호와 제10항의 규정에 의하여 제출받거나 회보받은 서류를 선거구민이 알 수 있도록 공개하여야 한다. 다만, 선거일 후에는 이를 공개하여서는 아니된다.

⑬∼⑭ 생략

⑮ 후보자의 등록신청서와 추천서의 서식, 제출ㆍ회보받은 서류의 공개방법 그 밖에 필요한 사항은 중앙선거관리위원회규칙으로 정한다.

제65조(선거공보)(2005. 8. 4. 법률 제7681호로 개정된 것) ① 후보자(대통령선거에 있어서 정당추천후보자와 비례대표국회의원선거 및 비례대표지방의회의원선거의 경우에는 그 추천정당을 말한다. 이하 이 조에서 같다)는 선거운동을 위하여 책자형 선거공보(대통령선거에 있어서는 전단형선거공보를 포함한다)를 작성할 수 있다.

②∼⑥ 생략

⑦ 대통령선거, 지역구국회의원선거, 지역구지방의회의원선거 및 지방자치단체의 장선거에 있어서 책자형 선거공보를 제출하는 경우에는 중앙선거관리위원회규칙이 정하는 바에 따라 다음 각 호에 따른 내용(이하 이 조에서 “후보자정보공개자료”라 한다)을 게재하여야 한다. 이 경우 후보자정보공개자료에 대하여 소명이 필요한 사항은 그 소명자료를 함께 게재할 수 있다.

1. 재산상황

후보자, 후보자의 배우자 및 직계존ㆍ비속(출가한 딸과 외조부모 및 외손자녀를 제외한다. 이하 제3호에서 같다)의 각 재산총액

제255조(부정선거운동죄)(2005. 8. 4. 법률 제7681호로 개정된 것) ①(생략)

② 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 2년 이하의 징역 또는 400만 원 이하의 벌금에 처한다.

2.제65조 제7항의 규정을 위반하여 선거공보에 후보자정보공개자료의 전부 또는 일부를 게재하지 아니한 자

③∼④ 생략

공직선거관리규칙 제20조(후보자등록) ①∼⑤ 생략

⑥ 법 제49조 제12항의 규정에 의한 후보자등록서류의 공개는 선거관리위원회의 인터넷홈페이지에 게시하는 등 선거구민이 쉽게 알 수 있는 방법으로 한다.

⑦∼⑨ 생략

공직자윤리법 제10조의2(공직선거후보자 등의 재산공개) ① 대통령ㆍ국회의원ㆍ지방자치단체의 장ㆍ지방의회의원 선거의 후보자가 되고자 하는 자가 후보자등록을 하는 때에는 전년도 12월 31일 현재의 등록대상재산에 관한 제4조의 규정에 의한 신고서를 관할선거관리위원회에 제출하고, 관할선거관리위원회는 후보자등록공고 시에 후보자의 재산신고사항을 공개하여야 한다.

제4조(등록대상재산) ① 등록의무자가 등록할 재산은 다음 각 호의 1에 해당하는 자의 재산(소유명의에 불구하고 사실상 소유하는 재산, 비영리법인에의 출연재산과 외국에 있는 재산을 포함한다. 이하 같다)으로 한다.

1. 본인

2.배우자(사실상의 혼인관계에 있는 자를 포함한다. 이하 같다)

3.본인의 직계존비속. 다만, 출가한 여와 외조부모 및 외손자녀를 제외하며, 등록의무자가 혼인한 때에는 그 배우자의 직계존비속

② 등록의무자가 등록할 재산은 다음과 같다.

1.부동산에 관한 소유권ㆍ지상권 및 전세권

2.광업권ㆍ어업권 기타 부동산에 관한 규정이 준용되는 권리

3. 다음 각 목의 동산ㆍ증권ㆍ채권ㆍ채무 및 무체재산권

가.소유자별 합계액 1천만 원 이상의 현금(수표를 포함한다)

나.소유자별 합계액 1천만 원 이상의 예금

다.소유자별 합계액 1천만 원 이상의 주식ㆍ국채ㆍ공채ㆍ회사채등 증권

라.소유자별 합계액 1천만 원 이상의 채권

마.소유자별 합계액 1천만 원 이상의 채무

바.소유자별 합계액 500만 원 이상의 금 및 백금(금제품 및 백금제품을 포함한다)

사. 품목당 500만 원 이상의 보석류

아.품목당 500만 원 이상의 골동품 및 예술품

자. 권당 500만 원 이상의 회원권

차.소유자별 연간 1천만 원 이상의 소득이 있는 무체재산권

카.자동차ㆍ건설기계ㆍ선박 및 항공기

4.합명ㆍ합자 및 유한회사에의 출자지분

5. 주식매수선택권

③∼⑥ 생략

2. 청구인의 주장, 대법원의 위헌제청신청 기각이유 및 관계기관의 의견요지

가. 청구인의 주장

(1) 이 사건 법률조항은 재산에 관하여 허위의 사실을 공표한 자를 처벌하고 있으면서 재산의 종류나 범위 등에 관하여는 아무런 제한을 두지 아니한 채 단지 ‘재산’이라고만 규정하고 있는데, 일반적으로 ‘재산’은 경제적 가치를 가진 모든 유ㆍ무형의 것을 의미하는 것으로 그 문언적 의미가 매우 포괄적이고 광범위하여 수범자로 하여금 그 규범 내용을 예측하기 어렵게 하므로, 죄형법정주의의 명확성 원칙에 위배된다.

(2) 이 사건 법률조항은 ‘선전문서 기타의 방법’으로 허위사실을 공표하는 행위를 처벌하고 있는데, 이것만으로는 어떠한 형식을 갖춘 것을 문서 또는 기타의 방법으로 볼 것인지가 불명확하다. 또한, 선거공보를 통한 허위사실의 공표가 이 사건 법률조항에 포함된다고 할 경우 이 사건 법률조항과 공직선거법 제255조 제2항 제2호가 중복 적용되는 모순이 발생한다.

(3) 이 사건 법률조항에서 규정하고 있는 ‘후보자에게 유리하도록’이라는 요건은 ‘유리하게 할 의사로’라는 주관적 표지인지 ‘객관적으로 유리한 상황을 야기시킬 것’이라는 객관적 표지인지가 명확하지 않으며, 후자의 경우라면 재산의 과소가 선거에 유리하게 또는 불리하게 작용하는지는 당시의 사회적 풍토나 유권자의 의식 등에 따라 달라질 수 있다는 점에서 지나치게 추상적이고 모호하다.

나. 대법원의 위헌제청신청 기각이유

공직선거법 제250조 제1항의 입법 취지는 허위의 사실을 공표하여 선거인의 올바른 판단에 영향을 미치는 행위를 규제함으로써 선거의 공정을 보장함에 있으며, ‘재산에 관하여’, ‘유리하도록’, ‘선전문서 기타의 방법’ 부분에 관하여 별도의 정의 규정을 두고 있지는 않지만 이러한 개념들은 건전한 상식과 통상적인 법감정을 가진 사람이라면 통상의 해석방법에 의하여 그 의미를 알 수 있는 개념이라 할 것이다. ‘재산’에 관하여는 같은 법 제49조 제4항 제2호에 의하면 후보자등록을 신청하는 자는 공직자윤리법 제10조의2 제1항의 규

정에 의한 등록대상재산에 관한 신고서를 제출하도록 하고 있어 공직자윤리법에 의한 등록대상재산을 기준으로 삼아 그 의미를 해석할 수 있고, ‘유리하도록’은 주관적 요소인 당선 목적과 구별되는 개념으로서 객관적으로 후보자에게 이익이 되도록 하는 것을 의미하는 것으로 이해할 수 있으며, ‘선전문서’는 후보자의 경력ㆍ정견ㆍ인사 등의 내용과 사진ㆍ기호 따위를 적은 문서를 의미하는 것으로 볼 수 있고, ‘기타의 방법으로’는 연설ㆍ방송ㆍ신문ㆍ통신ㆍ잡지ㆍ벽보ㆍ선전문서에 준하여 정보를 전달하는 매체를 사용하는 것을 의미한다고 해석할 수 있으므로 이 사건 법률조항 중 ‘재산에 관하여’, ‘유리하도록’ 및 ‘선전문서 기타의 방법’으로 부분은 법규범의 문언, 입법목적, 법규범의 체계적 구조 등으로부터 그 의미내용을 확정하는 합리적인 해석기준을 찾을 수 있어 명확성의 원칙 등 죄형법정주의에 위배된다고 볼 수 없다.

다. 법무부장관의 의견

(1) 허위사실공표죄의 공표 대상에 ‘재산’이 포함된 이유는 구 공직선거및선거부정방지법에서 공직후보자로 하여금 후보자 등록 시 공직자윤리법에 의한 등록대상재산을 신고하도록 의무화함에 따른 것이며, 이 사건 법률조항의 ‘재산’은 공직자윤리법에 의한 등록재산을 기준으로 삼아 충분히 그 의미를 해석할 수 있다.

(2) 이 사건 법률조항이 규정하는 ‘선전문서 기타의 방법’은 대법원 판례의 취지와 같이 해석될 수 있으며, 공직선거법 제65조의 규정에 의하여 제작ㆍ배포되는 책자형 선거공보, 전단형 선거공보는 이 사건 법률조항의 ‘선전문서’에 해당하는 전형적인 예라고 할 수 있다.

(3) 허위사실이 공표됨으로써 선거인들이 그 후보자에 대하여 좋은 평가를 내려 당선에 도움을 줄 가능성이 있다면 ‘유리하도록’이라는 요건을 충족한다. 이 사건 법률조항에서는 재산에 관하여 허위의 사실을 공표하는 것이 후보자에게 유리한지 여부가 문제되는 것이지 청구인의 주장처럼 재산의 많고 적음이 후보자에게 유리한지 여부를 문제삼는 것이 아니다.

(4) 이 사건 법률조항은 그 구성요건의 의미에 대하여 별도의 정의규정을 두고 있지는 않지만, 위와 같이 합리적으로 해석될 수 있고 수범자에게 충분히 예측가능성을 제공할 뿐만 아니라 법집행기관에 의한 자의적인 법해석이나 법집행을 배제하고 있어 명확성원칙에 반하지 아니하다.

3. 판 단

가. 이 사건 법률조항의 입법취지

이 사건 법률조항이 포함된 공직선거법 제250조 제1항은 1994. 3. 16. 법률 제4739호로 ‘공직선거 및 선거부정방지법’이 제정된 당시 신설되었다. 공직선거법 제250조 제1항은 당선되거나 되게 할 목적으로 후보자에게 유리하도록 허위사실을 공표하여 선거인의 공정한 판단에 영향을 미치는 일체의 행위를 처벌함으로써 선거의 공정을 보장하기 위한 규정이다. 후보자에게 유리한 허위의 사실을 공표하지 못하도록 함으로써 선거인들이 후보자에 대한 정확한 판단자료를 가지고 올바른 선택을 할 수 있도록 하기 위한 것이다.

자유선거의 원칙은 비록 우리 헌법에 명시되지는 않았지만 민주국가의 선거제도에 내재하는 법원리인 것으로서 국민주권의 원리, 의회민주주의의 원리 및 참정권에 관한 규정에서 그 근거를 찾을 수 있는바, 이러한 자유선거의 원칙은 선거의 전 과정에 요구되는 선거권자의 의사형성의 자유와 의사실현의 자유를 말한다(헌재 1994. 7. 29. 93헌가4 등, 판례집 6-2, 15, 28 참조).

선거에서 선거인이 누구에게 투표할 것인가를 공정하게 판단할 수 있도록 하기 위해서는 후보자 등에 관하여 정확한 판단자료가 제공되는 것이 필요하다. 만약 후보자 등에 관하여 허위의 자료가 제공되면 선거인의 공정ㆍ정확한 판단을 그르칠 위험이 있다. 따라서 선거에 있어서는 선거공보, 선전벽보, 선거방송, 연설회 등을 통하여 선거인에게 후보자의 경력 등에 관하여 정확한 정보가 전달되어야 함과 동시에 그릇된 정보가 공표되어 유포되는 것을 방지하는 것이 필요하다.

나. 이 사건 법률조항의 위헌 여부

(1) 죄형법정주의의 명확성원칙

처벌법규의 구성요건이 어느 정도 명확하여야 하는가는 일률적으로 정할 수 없고, 각 구성요건의 특수성과 그러한 법적 규제의 원인이 된 여건이나 처벌의 정도 등을 고려하여 종합적으로 판단하여야 한다(헌재 1997. 3. 27. 95헌가17 , 판례집 9-1, 219, 232).

즉, 법치국가 원리의 한 표현인 ‘명확성의 원칙’은 기본적으로 모든 기본권제한입법에 대하여 요구되는 것인바, 규범의 의미내용으로부터 무엇이 금지되는 행위이고 무엇이 허용되는 행위인지를 수범자가 알 수 없다면, 법적 안정성과 예측가능성은 확보될 수 없게 되고, 또한 법 집행당국에 의한 자의적 집행을 가능하게 할 것이기 때문이다(헌재 1998. 4. 30. 95헌가16 , 판례집 10-1, 327, 341-342).

이와 같은 명확성의 원칙은 특히 처벌법규에 있어서 엄격히 요구되는데, 다

만, 그 구성요건이 명확하여야 한다고 하여 입법권자가 모든 구성요건을 단순한 의미의 서술적인 개념에 의하여 규정하여야 한다는 것은 아니고, 자의를 허용하지 않는 통상의 해석방법에 의하더라도 당해 처벌법규의 보호법익과 그에 의하여 금지된 행위 및 처벌의 종류와 정도를 누구나 알 수 있도록 규정되어야 한다는 의미로 파악되어야 할 것이며, 처벌법규의 구성요건이 다소 광범위하여 어떤 범위에서는 법관의 보충적인 해석을 필요로 하는 개념을 사용하였다고 하더라도 그 점만으로 헌법이 요구하는 처벌법규의 명확성에 반드시 배치되는 것이라고는 볼 수 없다.

그렇지 않으면, 처벌법규의 구성요건이 지나치게 구체적이고 정형적이 되어 부단히 변화하는 다양한 생활관계를 제대로 규율할 수 없게 될 것이기 때문이다.

다만, 자의를 허용하지 않는 통상의 해석방법에 의하더라도 당해 처벌법규의 보호법익과 그에 의하여 금지된 행위 및 처벌의 종류와 정도를 누구나 알 수 있도록 규정되어 있어야 하므로, 처벌법규의 구성요건이 어느 정도 명확하여야 하는가는 일률적으로 정할 수 없고, 각 구성요건의 특수성과 그러한 법적 규제의 원인이 된 여건이나 처벌의 정도 등을 고려하여 종합적으로 판단하여야 한다(헌재 1993. 3. 11. 92헌바33 , 판례집 5-1, 29, 47-48；헌재 1994. 7. 29. 93헌가4 등, 판례집 6-2, 15, 32-33；헌재 1995. 5. 25. 93헌바23 , 판례집 7-1, 638, 647-648；헌재 2000. 11. 30. 99헌바95 , 판례집 12-2, 298, 310 참조；헌재 2002. 4. 25. 2001헌바26 , 판례집 14-1, 301, 321-322).

(2) 이 사건 법률조항의 명확성원칙 위반 여부

이 사건 법률조항은 당선 목적으로 선전문서 기타의 방법으로 후보자에게 유리하도록 공직선거 후보자의 재산에 관하여 허위의 사실을 공표하는 행위를 규율하고 있다. 이 사건 법률조항에서 규정하고 있는 구성요건이 모호하여 명확성의 원칙에 위반되는지 여부를 살펴보기로 한다.

(가) ‘재산’ 부분

공직후보자의 재산등록 및 공개제도는 공직을 이용한 부정한 재산증식을 규제하기 위하여 1993. 6. 11. 공직자윤리법 개정 시 처음 도입되었다. 이에 따라 각종 공직선거의 후보자가 되고자 하는 자는 후보자등록을 하는 때에 등록대상재산에 관한 신고서를 관할선거관리위원회에 제출하고 관할선거관리위원회는 후보자등록공고 시에 그 신고사항을 공개하도록 하였다. 이후 1994년 ‘공직선거 및 선거부정방지법’ 제정 시 위 공직자윤리법과 동일한 내용의

공직후보자재산등록 및 공개제도를 두게 되었다.

현행 공직선거법에 따르면 후보자등록신청을 하는 자는 공직자윤리법 제10조의2(공직선거후보자 등의 재산공개) 제1항의 규정에 의한 등록대상재산에 관한 신고서를 제출하여야 하고(공직선거법 제49조 제4항 제2호), 관할선거구선거관리위원회는 제출받은 후보자등록서류를 선거관리위원회의 인터넷홈페이지에 게시하는 등 선거구민이 쉽게 알 수 있는 방법으로 공개하여야 한다(공직선거법 제49조 제12항, 공직선거관리규칙 제20조).

한편, 후보자등록 시 신고대상인 재산은 전년도 12. 31. 현재의 공직자윤리법 제4조에 따른 등록대상재산을 말하는바(공직자윤리법 제10조의2 제1항), 이는 본인, 배우자(사실상 혼인관계에 있는 자 포함), 본인의 직계존비속(다만 혼인한 직계비속인 여자와 외증조부모, 외조부모, 외손자녀 및 외증손자녀는 제외)의 재산(소유명의와 관계없이 사실상 소유하는 재산, 비영리법인에 출연한 재산과 외국에 있는 재산 포함)으로서(제4조 제1항 제1호 내지 제3호) 같은 조 제2항에 구체적으로 열거된 것을 말한다. 따라서 본인, 배우자, 본인의 직계존비속 등의 명의로 되어 있는 재산은 사실상의 소유관계를 불문하고 등록대상재산이고, 본인, 배우자, 본인의 직계존비속 등의 명의로 되어 있지 아니하지만 사실상 소유하고 있는 재산 역시 등록대상재산에 해당한다고 할 것이다. 또한, 공직자윤리법은 등록재산의 종류별 가액의 산정방법 또는 표시방법도 상세히 규정하고 있다(제4조 제3항).

이처럼 공직선거법과 공직자윤리법상의 관련조문에 의하여 공직선거에 출마한 후보자가 등록ㆍ공개하여야 하는 재산의 대상이 명백히 규정되어 있는 점 및 이 사건 법률조항의 입법취지가 후보자에게 유리하도록 허위의 사실을 공표하여 선거인의 공정한 판단에 영향을 미치는 일체의 행위를 처벌함으로써 선거의 공정을 보장하기 위한 것이라는 점을 고려하면, 결국 이 사건 법률조항상 ‘재산’의 범위는 공직자윤리법 제4조의 공직후보자 등록대상재산을 일응의 기준으로 하여 선거권자의 후보자에 대한 판단에 영향을 줄만한 재산이라고 봄이 상당하다.

그렇다면, 통상의 수범자는 위 ‘재산’의 범위에 관하여 예측할 수 있을 뿐 아니라 이에 대하여 법집행당국에 의한 자의적 집행이 가능하다고 볼 수도 없으므로, 위 ‘재산’부분이 죄형법정주의의 명확성원칙에 반한다고 할 수 없다.

(나) ‘선전문서’ 부분

이 사건 법률조항이 규율하고 있는 행위의 태양은연설ㆍ방송ㆍ신문ㆍ통신ㆍ

잡지ㆍ벽보ㆍ선전문서 기타의 방법으로 허위의 사실을 유포하는 것이다. 그 중 선전문서는 후보자의 경력ㆍ정견ㆍ인사 등의 내용과 사진ㆍ기호 따위를 적은 문서를 의미하는 것으로 보인다. 공직선거법 제58조 제2항은 법에 규정되어 있지 아니한 방식에 의한 선거운동을 제한하고 있으며, 제64조 내지 제109조는 선전벽보, 선거공보, 선거공약서 등 허용되는 선거운동방법과 금지되는 선거운동방법을 상세히 열거하고 있다. 선거운동방법의 하나로 후보자는 책자형 선거공보(대통령선거에 있어서는 전단형선거공보를 포함한다)를 작성할 수 있으며, 선거공보의 지면수, 수량, 제출과 발송, 기재사항은 공직선거법에 의하여 제한되고 있다(공직선거법 제65조).

따라서, 선거운동에 관한 공직선거법 규정을 종합적으로 고려하면 이 사건 법률조항에서 규정하고 있는 ‘선전문서’는 후보자의 경력ㆍ정견ㆍ인사 등의 내용과 사진ㆍ기호 따위를 적은 문서를 의미하는 것으로서 당해 사건에서 문제되고 있는 책자형 선거공보 역시 이러한 선전문서에 해당된다고 볼 수 있다.

(다) ‘기타의 방법으로’ 부분

이 사건 법률조항의 ‘기타의 방법으로’ 부분은 예시적 입법형식에 해당한다고 할 수 있는바, 예시적 입법형식은 규율대상인 대전제를 규정함과 동시에 거기에 해당하는 구체적 개별 사례들을 예시적으로 규정하는 방식을 취한다.

이러한 예시적 입법형식에 있어서 일반조항 규정이 지나치게 포괄적이어서 법관의 재량이 광범위하게 인정되어 자의적인 해석을 통하여 그 적용범위를 확장할 가능성이 있다면, 이는 명확성의 원칙에 어긋나므로 예시적 입법형식이 법률명확성의 원칙에 위배되지 않으려면 예시한 구체적인 사례들이 그 자체로 일반조항의 해석을 위한 판단지침을 내포하고 있어야 할 뿐 아니라, 그 일반조항 자체가 그러한 구체적인 예시들을포괄할 수 있는 의미를 담고 있는 개념이어야 한다(헌재 2000. 4. 27. 98헌바95 , 판례집 12-1, 508, 532-535；헌재 2002. 6. 27. 2001헌바70 , 판례집 14-1, 601, 608 등 참조).

이 사건 법률조항을 포함하고 있는 공직선거법 제250조 제1항의 허위사실공표죄는 공직선거후보자가 당선의 목적으로 자신에게 유리하도록 재산 등에 관하여 허위의 사실을 공표하는 것을 처벌함으로써 선거인의 공정한 판단을 저해하는 것을 막고 선거의 공정을 보장하려는데 그 취지가 있다. 그리고 그러한 허위사실의 공표방법으로 위 제250조 제1항은 ‘연설ㆍ방송ㆍ신문ㆍ통신ㆍ잡지ㆍ벽보ㆍ선전문서 기타의 방법’을 들고 있다.

허위사실의 공표방법으로 예시되고 있는 ‘연설ㆍ방송ㆍ신문ㆍ통신ㆍ잡지ㆍ벽보’는 공직선거법에서 선거운동의 방법으로 구체적으로 규율하고 있는 것들이며, 선전문서는 앞서 본 바와 같이 후보자의 경력ㆍ정견ㆍ인사 등의 내용과 사진ㆍ기호 따위를 적은 문서를 의미하는바, 이와 같이 허위사실의 공표방법으로 예시되고 있는 것들은 모두 공직후보자에 관한 정보를 불특정 또는 다수인에게 전달하는 수단이라 할 수 있다.

따라서, 이 사건 법률조항의 ‘기타의 방법’은 이러한 구체적인 예시들을 포괄하는 것으로서 연설ㆍ방송ㆍ신문ㆍ통신ㆍ잡지ㆍ벽보ㆍ선전문서에 준하여 공직후보자에 관한 정보를 불특정 또는 다수인에게 전달하는 매체를 의미하는 것으로 충분히 해석된다.

복잡ㆍ다기하게 변화하는 사회에서 입법자가 앞으로 일어날 수 있는 다양한 정보전달매체를 일일이 구체적이고 서술적으로 열거한다는 것은 입법기술상 불가능하거나 현저히 곤란하다고 할 것이고, 법규범의 흠결을 보완하고 변화하는 사회에 대한 법규범의 적응력을 확보하기 위하여 예시적 입법형식이 요청된다고 할 것인바, 입법자는 이 사건 법률규정에서 ‘기타의 방법’이라는 다소 불확정적인 개념을 사용함으로써 구성요건을 모두 개별적으로 확정하지 않고 법관의 보충적 해석에 맡긴 것이라고 보여진다.

결론적으로 이 사건 법률조항은 허위사실을 공표하여 선거인의 공정한 판단을 흐리게 하는 것을 막는데 그 취지가 있고, 앞서 열거하고 있는 연설ㆍ방송ㆍ신문ㆍ통신ㆍ잡지ㆍ벽보ㆍ선전문서는 모두 정보를 불특정 다수에게 전달하는 매체라는 표지를 갖고 있으므로 ‘기타의 방법’ 또한 이와 같이 열거된 매체에 준하여 불특정 다수에게 정보를 전달하는 수단으로 해석된다는 점에서 죄형법정주의의 명확성원칙에 반하지 않는다고 할 것이다.

(라) ‘후보자에게 유리하도록’ 부분

‘후보자에게 유리하도록’은 선거인들이 그 후보자에 대하여 좋은 평가를 내려 동인의 당선에 도움을 줄 가능성이 있도록 할 의도라는 뜻이라고 할 수 있으며, 이는 주관적 요소인 당선 목적과 구별되는 개념으로서 객관적으로 후보자에게 이익이 되도록 하는 것을 의미하는 것으로 이해할 수 있다.

(마) ‘허위의 사실’ 의 ‘공표’ 부분

‘허위의 사실’이라 함은 객관적 진실에 맞지 않는 사실을 의미하여 선거인으로 하여금 후보자에 대한 정확한 판단을 그르치게 할 가능성이 있으면 충분하며, 다만 단순한 가치판단이나 평가를 내용으로 하는 의견표현에 불과한 경우

에는 이에 해당되지 않는다(대법원 2007. 8. 24. 선고 2007도4294 판결 참조).

그리고 ‘공표’는 그 수단이나 방법의 여하를 불문하고 불특정 또는 다수인에게 허위사실을 알리는 것을 말한다(대법원 1998. 9. 22. 선고 98도1992 판결).

(바) 공직선거법 제255조 제2항 제2호와 중복적용 문제

청구인은 공직선거법 제255조 제2항 제2호(2005. 8. 4. 법률 제7681호로 개정)에서 “제65조 제7항의 규정을 위반하여 선거공보에 후보자정보공개자료의 전부 또는 일부를 게재하지 아니한 자”를 2년 이하의 징역 또는 400만 원 이하의 벌금에 처하도록 하고 있는데, 선거공보를 통한 허위사실공표가 이 사건 법률조항에 포함된다고 할 경우 이 사건 법률조항과 위 제255조 제2항 제2호가 중복 적용되는 모순이 발생한다고 주장한다.

그러나 공직선거법 제255조 제2항 제2호는 단순한 허위 기재 행위를 벌하는 규정이고, 그러한 행위가 당선의 목적을 가지고 후보자에게 유리하도록 허위의 사실을 공표하는 행위에 해당할 경우에는 공직선거법 제250조로 처벌할 수 있는 것인바(대법원 2007. 6. 28. 선고 2007도2598 판결), 이 사건 법률조항의 적용범위는 제255조 제2항 제2호와 위와 같이 구별되므로 명확성 원칙에 반한다고 할 수 없다.

(사) 소 결

앞서 본 바와 같이 공직선거법 제250조 제1항은 후보자에게 유리하도록 후보자 등에 관하여 허위의 사실을 공표하여 선거인의 공정한 판단에 영향을 미치는 일체의 행위를 처벌함으로써 선거의 공정을 보장하기 위한 규정인바, 선거인의 공정한 판단을 위해서는 후보자에 관한 정확한 판단자료가 유권자에게 제공되는 것이 필요하다.

이러한 입법취지와 관련 공직선거법조문 등을 종합적으로 고려해 보면, 자의(恣意)를 허용하지 않는 통상의 해석방법에 의하더라도 누구나 이 사건 법률조항이 규정하고 있는 ‘선전문서 기타의 방법으로 후보자에게 유리하도록 후보자의 재산에 관하여 허위의 사실을 공표하는 행위’에 의하여 구체적으로 어떠한 행위가 금지되고 있는지를 충분히 알 수 있다고 할 것이므로, 법관의 보충적인 해석을 필요로 하는 개념을 사용하였다는 점만으로 헌법이 요구하는 죄형법정주의의 명확성의 원칙에 위배된다고 할 수 없다.

4. 결 론

그렇다면, 이 사건 법률조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

재판관 이강국(재판장) 이공현 조대현 김희옥 김종대 민형기 이동흡 목영준 송두환