서산시 00동 _ -_

대표이사 000

소송대리인 변호사 임성문

소송대리인 변호사 이강천

소송수행자 정찬희, 허관무, 문영식

서산시 운산면 해운로 691

대표자 회장 최원병

지배인 노중환

소송대리인 변호사 김태욱

2 . 항소비용은 원고가 부담한다 .

가. 원고는 비계구조물해체 공사업, 건축물철거 등을 목적으로 설립된 회사이다.

원고는 2012. 5. 20. 경 피고에게 서산시 00면 00리 산 - 임야 14,936m² 중 10,786㎡ (이하 '이 사건 신청지'라 한다 ) 지상에 폐토사 , 폐콘크리트, 폐블럭, 내화벽돌, 혼합건설폐기물 등의 중간처리업을 위한 사업장 설치를 계획하는 내용의 건설폐기물처 리 사업계획서를 제출하였다.

나 . 피고는 관계 부처의 의견을 종합한 뒤 2012. 6. 12. 원고에게 건설폐기물처리 사 업계획서에 대하여 다음과 같은 내용으로 부적합 통보인 이 사건 처분을 하였다.

다. 원고는 이 사건 처분에 불복하여 충청남도 행정심판위원회에행정심판을청구하 였으나 2012. 9. 19. 기각되었다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2, 3, 7호증, 을 제5, 9, 14 내지 17, 42호증( 각 가지번호 포함) 의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고 주장의 요지

이 사건 처분은 처분의 각 사유가 아래와 같은 이유에서 사실을 오인하였거나 합 리성을 결여하여 재량권을 일탈 · 남용하였으므로 위법하다.

1) 입지여건 관련

이 사건 신청지는 야산 하단부에 위치하여 있고 건설폐기물처리사업으로 인하 여 오염물질이 배출될 우려가 없다. 원고는 피고와 충청남도건설사업소 홍성지소로부 터 도로연결 허가 및 도로점용허가를 받았기 때문에 대형트럭들이 지방도 647호선으로 부터 이 사건 신청지를 통행하는데 별다른 문제가 없다.

2) 주민생활환경에 미치는 영향 관련

이 사건 신청지는 공간적으로 자연 차폐된 곳이며, 이 사건 신청지 인근에 민가 가 존재하지 않고, 지방도 647호선을 이용하는 농기계 등이 많지 않으므로 대형트럭들 의 통행에 따른 교통 위험성은 없다.

3) 주변환경(한우개량사업소) 에 미치는 영향 관련

가 ) 이 사건 신청지와 한우개량사업소 축사는 약 2km 이상 떨어져 있다. 한우개 량사업소가 일반 한우의 방목을 위한 목초지로 조성한 지역의 가장자리가 이 사건 신 청지에서 약 160m 정도 떨어진 곳에 위치하고 있으나, 이 사건 신청지와 위 목초지는 임야로 차단되어 있으며, 건설폐기물 운반차량의 운행으로 인하여 구제역 등 가축전염 병이 전이될 위험은 없다.

나 ) 한우개량사업소 주변에는 서해안고속도로가 위치하고 있고, 지방도 647호선 을 통행하는 기존의 차량들로부터 발생되는 소음 · 분진은 이미 소음 등의 허용수치에 근접한 수치에 이르고 있고, 이 사건 신청지로 대형트럭들이 통행함에 따라 발생되는 소음 등은 법령상 허용된 범위내의 것이다.

지방도 647호선을 통행하는 차량들로 인한 소음 · 분진 등의 문제가 이미 현실 화되어 있는 위험으로 존재하는 상황이므로 원고의 건설폐기물 운반차량들의 통행이 증가한다고 하더라도 특별히 문제가 되지 않는다.

4) 과도한 처리계획물량 관련

원고가 사업계획서에 기재한 처리물량은 파쇄기의 용량을 기준으로 하여 하루 처리할 수 있는 최대 용량을 기재한 것으로 설계용량에 불과하므로 가동 후 수요에 따 른 실제처리용량과는 다르다.

원고의 건설폐기물처리사업은 사업지가 제한되지 않아 전국에서 수거되는 건설 폐기물을 대상으로 사업을 확대할 수 있으므로 서산시에서 배출되는 건설폐기물의 총 량을 기준으로 하여 원고의 처리계획 물량을 평가하는 것은 합리적이지 않다 .

나 . 관계 법령

별지 관계 법령 기재와 같다.

다 . 판단

1) 관련 법리

어느 행정행위가 기속행위인지 재량행위인지 나아가 재량행위라고 할지라도 기 속재량행위인지 또는 자유재량에 속하는 것인지의 여부는 이를 일률적으로 규정지을 수는 없는 것이고, 당해 처분의 근거가 된 규정의 형식이나 체제 또는 문언에 따라 개 별적으로 판단하여야 할 것인데, 건설폐기물의 재활용 촉진에 관한 법률 제21조와 동 시행령 제14조 등의 체제와 문언을 살펴보면, 이들 규정들은 건설폐기물처리업 허가를 받기 위한 (시설 및 장비, 기술능력, 자본금 규모, 사업장 부지 등의) 최소한의 요건을 규정하고 있을 뿐, 그 허가 여부나 허가 조건은 물론이고 그 허가 이전에 이루어지는 사업계획의 적정 여부에 대한 통보와 관련해서도 이를 일률적·확정적으로 규정하는 형 식을 취하지 아니하고 있고, 폐기물관리법 제25조 제2항도 '환경부장관이나 시 · 도지사 는 폐기물처리사업계획서를 폐기물처리업허가를 받으려는 자가 결격사유에 해당하는지 여부, 폐기물처리시설의 입지 등이 다른 법률에 저촉되는지 여부 , 폐기물처리사업계획 서상의 시설 · 장비와 기술능력이 다른 허가기준에 맞는지 여부, 폐기물처리시설의 설 치 · 운영으로 사람의 건강이나 주변환경에 영향을 미치는지 여부에 관하여 검토한 후 그 적합여부를 폐기물처리사업계획서를 제출한 자에게 통보하여야 한다'고만 규정하고 있는바, 폐기물처리사업의 허가나 사업계획 적정 여부 등에 대한 판단에 있어 행정청 에 재량의 여지를 남겨 두고 있다고 할 것이다.

이러한 경우 사업계획의 적정 여부통보를 위하여 필요한 기준을 정하는 것도 역 시 행정청의 재량에 속하는 것이므로 그 설정된 기준이 객관적으로 합리적이 아니라거 나 타당하지 않다고 볼 만한 다른 특별한 사정이 없는 이상 행정청의 의사는 가능한 한 존중되어야 할 것이다(대법원 1998. 4. 28. 선고 97누21086 판결 등 참조).

2 ) 인정사실

가 ) 이 사건 신청지가 위치한 임야는 최대표고 118m, 최저표고 60m인 야산인 데, 원고는 그 중에서 최대표고 106m, 최저표고 67m의 부분에 위치하는 이 사건 신청 지에 건설폐기물처리시설을 설치할 계획이다. 이 사건 신청지가 위치하는 야산은 그 하단 부분에 광범위하게 조성된 농경지와 한우종축보호지역으로 지정된 녹지 등의 중 간 부분에 위치하고 있으며, 이 사건 신청지로부터 직선거리로 160m 거리에 한우개량 사업소의 목초지 및 방목지 경계선이 위치하고 있고, 500m 거리에는 한우개량사업소 의 우사가 위치하고 있다 .

나 ) 이 사건 신청지 진입로를 따라 농수로가 설치되어 있는데, 농수로는 이 사건 신청지 하단 부분에 광범위하게 조성된 농경지에 농업용수를 직접 공급하는 용도로 사 용되고 있다.

이 사건 신청지 인근 250m 이내에는 주택 1채가 있다. 이 사건 신청지에 이 르는 주도로인 지방도 647호선은 왕복 2차선 도로로서 도로 폭이 넓지 않고, 굽은 도 로이다 .

다 ) 원고의 사업계획서는 다음과 같이 되어 있다.

원고는 하루 총 1,600톤의 폐기물을 처리할 예정이며, 하루 처리능력의 11배 에 해당하는 11,840m의 폐기물 보관시설을 갖출 예정이다. 이 사건 신청지에 반입되 는 건설폐기물에 대해 정문 통과 시 건설폐기물외 물건이 반입되는지 확인하며, 수 집 · 운반차량에 대한 방진덮개 설치 여부 확인 후 설치차량에 한하여 반입하도록 조치 하고, 건설폐기물의 수집 · 운반은 전량 위탁업체에 위탁하여 처리한다. 공사시 먼지발 생 억제대책으로 살수차량 1대를 이용한 살수를 실시하고, 사업장에서 차량운행 속도 를 제한하여 비산먼지 저감효과를 기대할 수 있다. 사업시행 시 이 사건 신청지 하단 으로 우수 및 토사유출이 발생하므로 그 저감방안을 마련하여 주변지역에 미치는 영향 을 최소화한다.

라 ) 이 사건 신청지 인근에 소재하는 소중1리 마을 진출입로는 신호체계가 설치 되어 있지 않고, 지방도 647호선으로부터 진입시에는 급한 각도로 회전을 하여야만 하 는 비탈진 좁은 포장도로로 이어져 있으며, 진출시에는 굽은 도로와 만나게 되어 있다.

마) 농협중앙회 가축개량사업소장은 2001. 4. 3. 피고에게, 가축개량사업소(현 한 우개량사업소)가 구제역 방제를 위해 이동통제 및 외부인 출입금지 등 구제역 방역대 책을 수행하여 오고 있으나, 인근 2개 면 7개 부락에 접해 있고 지방도로가 관통하고 있어 많은 차량 및 인원의 통행으로 방역활동에 어려움이 있다는 이유로 20여년 동안 의 한우개량을 통해 확보된 한우유전자원을 보호하기 위하여 가축개량사업소의 한우를 보호가축으로 지정하여 달라는 요청을 하였다.1)

피고는 2001. 4. 11. 서산시 고시 제2001-57호로써 구제역 재발 방지를 위한 차단방역으로 가축의 개량과 우수 종축을 보호하기 위해 서산시 운산면 일대에 위치한 농협중앙회 가축개량사업소(구성: 1 사육장, 야외사육장, 제1 검정우사, 제2 검정우사, 보증 종모우사, 후보 종모우사, 1 방사, 2 방사, 3 방사 )를 보호지역으로, 한우 2,157두 를 보호가축으로 하여 외부인 및 차량출입을 통제하는 한우종축보호지역으로 지정 · 고 시하였고, 현재까지 보호지역으로 유지하면서 인력 및 재정적 지원을 하고 있다.

바 ) 한우개량사업소는 국내 유일의 한우 품종개량 연구기관으로서 국내 암소를 사육하는 농가에 필요한 인공수정용 정액을 100 % 공급하는 한우종축 유전자원 보관기 관이며, 구제역 바이러스 등 각종 오염물질의 유입을 막기 위하여 외부인의 출입을 통 제하고, 사람 또는 차량의 출입이 필요할 경우 철저한 소독을 하는 등 1년 365일 철저 하게 방역이 진행되며, 구제역 등 전염병이 발생하는 경우에는 이를 보호하기 위한 보호체계를 가동하고 있다.

한우개량사업소는 임야 4,520,000㎡, 채초지 2,900,000㎡, 방목지 3,800,000㎡ 로 이루어졌는데, 2012. 1. 31. 현재 한우개량사업소의 시설(제1 방사, 제2 방사, 제3 방사, 종모우사, 제1 검정우사, 제2 검정우사, 제3 검정우사, 야외우사, 암소개량센터, 한우정액센터)에서는 종빈우 777두, 육성우 333두, 후대 검정우 585두, 당대 검정우 238두, 송아지 391두, 보증 종모우 58두, 후보 종모우 126두를 사육하고 있으며, 특히 4월 중순 이후부터 11월 중순까지는 종빈우, 육성우, 송아지 등을 방목하여 사육하고 있고, 이 사건 신청지 전방에 있는 제1 방사지에는 수십두의 한우를 자연방사의 방법 으로 방목하여 관리하고 있다 .

사 ) 시멘트 분진이나 먼지 등이 폐 , 기관지 등 동물의 호흡기 조직에 손상을 입 힐 수 있다는 동물실험 연구결과가 나와 있으며, 환경호르몬을 유발할 수 있는 건설폐 기물은 생태계 및 인간의 생식기능 저하, 기형, 성장장애, 암 등을 유발하는 것으로 알 려져 있다.

건설폐기물에는 유기물이 혼합되어 있을 수밖에 없어서 건설폐기물 중 최소유 기물 함량을 법으로 규제하고 있으나, 건설폐기물의 수집 · 운반 과정에서 유기물이 혼 합되지 않도록 완벽하게 처리하는 것은 어렵다.

아) 소의 경우에 평상시에도 규칙적으로 방역조치가 이루어지고 있으며, 구제역 발생시 방역대책의 주요내용은 차단(사람, 차량의 출입 및 통행 통제), 소독( 사람, 차량, 도로 등), 백신접종의 방법인데, 빠르게 확산되는 구제역의 특성상 철저하고 신속한 소 독조치로 구제역의 확산을 막을 수 있다.

구제역의 전파는 사람이나 차량에 의한 간접전파 , 공기(바람) 에 의한 전파 등 으로 이루어지는데, 국내 구제역의 전파는 대부분 차량, 사람의 이동에 의해 이루어지 고 있다.

국가에서 정한 구제역 긴급행동지침에 의하면, 구제역과 관련 방역대 설정시 구제역 발생에 따른 최초 발생농장을 중심으로 반경 3km 이내는 위험지역으로 설정되 며 위험지역은 구제역의 추가발생이 우려되는 지역으로 철저한 방역대책이 요구되어진

자 ) 한국농촌경제연구원이 발간( 농림수산식품부 감수)한 2010년 ~ 2011년 구제 역 백서에 의하면, 충청지역의 경우 경기 남부 지역과 사료차량, 출하차량 등 축산 관 련 인적 · 물적 자원을 공유하는 지역으로 사람 또는 차량에 의해 구제역이 전파되었을 것으로 추정되는데, 충청지역 내에서의 구제역 전파는 사료차량, 정액 · 동물약품 배송 차량 , 가축운반차량, 오염지역 방문 등 다양한 원인이 관여된 것으로 조사되었으며, 그 중에서도 사료차량에 의한 전파가 가장 위험성이 높은 전파요인 중의 하나로 추정된다. 고 한다.

차 ) 원고가 제출한 증거에 의하더라도 소음도 50dB 이상부터는 소음에 따라 한 우의 성장지연, 유산, 사산 , 폐사, 번식효율저하 등의 피해가 발생할 수 있다 .

지방도 647호선에 접하여 있는 한우개량사업소의 목초지에서 차량소음을 측정 한 결과 지방도 647호선에서 20톤 덤프트럭이 일반주행을 하는 경우 최대 83dB의, 주 행 중 차량이 경적음을 낸 경우 최대 103.6dB의 소음이 각 측정되었고, 지방도 647호 선으로부터 20m의 이격거리가 있는 한우개량사업소의 한우(씨수소)사육시설에서 측정 한 결과 지방도 647호선에서 일반주행을 하는 경우 최대 73 .3dB의, 주행 중 차량이 경 적음을 낸 경우 최대 94.6dB의 소음이 각 측정되었다.

카 ) 환경분쟁조정위원회의 소음 · 진동기준에 의하면, 소음 · 진동에 의한 가축피 해의 인정기준 중 소음의 경우 기존의 70dB(A)에서 60dB(A)로 강화하는 내용의 피해 기준을 2008. 1. 1.부터 신설하였다.

타 ) 원고는 이 사건 신청지에 건설폐기물처리시설을 설치하기 위하여 이 사건 신청지의 하단부에 위치한 9필지의 답을 매수하였는데, 매매계약의 특약사항으로 " 인 허가 안될시 배상액 없이 계약금, 잔금을 2012. 12. 30.까지 이의 없이 원고에게 반환 한다" 는 내용의 약정을 하였다.

[인정근거] 갑 제7호증, 을 제1 내지 4, 6 내지 9, 11, 18, 20 내지 23, 27 내지 40, 42 내지 45, 52 내지 54호증(각 가지번호 포함) 의 각 기재 및 영상, 제1심 및 당심 법원의 각 현장검증 결과, 당심 감정인 신현진의 감정결과, 제1심 법원의 농림수산식품 부장관에 대한 사실조회결과, 당심 법원의 농림축산검역본부장에 대한 사실조회결과, 변론 전체의 취지

3) 이 사건 처분 사유에 사실을 오인한 잘못이 있거나 이 사건 처분이 객관적 합 리성을 결여하여 재량권을 일탈 · 남용하였는지 여부

위 인정사실과 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음의 사정들을 관련 법리에 비추어 보면, 이 사건 처분사유에 사실을 오인한 잘못이 있다고 볼 수 없고, 이 사건 신청지는 이 사건 처분 사유와 같은 이유로 건설폐기물처리시설의 사업을 위한 입지로서 적절하지 아니한 것으로 보이므로 이 사건 처분은 재량권의 범위 내에서 적 법하게 이루어졌다고 할 것이다 .

가) 이 사건 신청지 하단 부분에는 정비된 농경지가 광범위하게 조성되어 있고, 이 사건 신청지 진입로 옆 부분에는 농수로가 설치되어 있어서 이 사건 신청지에 원고 의 건설폐기물처리시설이 설치 · 가동되면서 건설폐기물처리물량이 증가되고 시설가동 이 거듭됨에 따라 건설폐기물의 분진 및 폐수의 유출량이 누적되게 되면 이 사건 신청 지 하단에 위치한 농경지와 이 사건 신청지 진입로 옆에 위치한 농수로에 장 · 단기적 인 피해가 발생할 우려가 있어 보인다.

나 ) 이 사건 신청지로의 주된 통행로는 왕복 2차선의 협소하고 굽은 도로인 지 방도 647호선이며, 이 사건 신청지 부근의 소중1리 진입로와의 교차지점은 굴곡이 심 하고 시야확보가 어려우므로 건설폐기물 적재 트럭들의 빈번한 통행( 하루 최대처리량 기준 20톤 트럭 80대 160회 통행)은 이 사건 신청지 인근 도로에서 교통사고발생을 가 중시킬 수 있는 요인을 제공하게 될 수도 있을 것으로 보인다 .

다 ) 원고의 사업계획서대로 건설폐기물처리시설이 설치 · 가동되는 것을 가정한 다면 하루 최대 1,600톤을 수집 · 운반 · 처리하기 위하여 적재능력 20톤 트럭 약 80대 가 운행되어야 하는데, 이 사건 신청지에 이르는 주도로인 지방도 647호선이 관통하는 곳에 위치한 한우개량사업소의 종모 우사, 검정 우사 등과 방사되는 소들이 차량소음 및 건설폐기물의 분진 등으로 인해 피해를 받을 우려가 있는 것으로 보인다.

라 ) 국내 구제역의 전파는 차량의 이동이 중요한 요인으로 조사되었는바, 이 사 건 신청지에 건설폐기물처리시설이 설치됨으로 인하여 전국 각지로부터 수집 · 운반되 는 건설폐기물을 적재한 대형트럭들이 수십회에 걸쳐 한우개량사업소의 목초지 옆을 통과한다는 것만으로도 구제역의 빠른 전파의 요인으로 작용할 우려가 있어 보이고, 실제로 구제역이 발생할 경우에는 위험지역으로 관리되는 반경 3㎞ 내로서 이 사건 신 청지 일대에 대한 방역대책을 실시하기 위한 피고의 재정지출 및 행정력 동원 등의 부 담이 더욱 가중될 것으로 보여 구제역 등 전염병 방역에 효율적으로 대처하기 어려워 보인다.

마) 한우개량사업소 목초지에서의 한우 방목은 자연방사의 방법으로 이루어지고 있기 때문에 건설폐기물을 적재한 트럭이 한우 방목지를 빈번하게 운행할 때 처리되지 않은 오염된 유기물질을 포함한 건설폐기물들이 비산될 우려가 전혀 없다고 보기 어렵 고 , 낙하된 건설폐기물 및 그 분진 등이 누적되는 경우에 발생할 수 있는 피해를 회복 할 수 있는 대책도 마련되어 있지 아니한 것으로 보인다 .

한편, 기존에 지방도 647호선을 운행하는 차량 내지 서해안고속도로를 운행하 는 차량들로 인한 위험이 현실화되어 있다고 보더라도 원고의 건설폐기물처리사업으로 인한 잠재적 위험을 기존의 위험과 동일선상에서 비교할 수는 없는 성질의 것이라고 할 것이며, 기존의 위험이 존재하는 상황에서 건설폐기물 적재 트럭들로 인하여 발생 할 수 있는 잠재적 위험이 가중될 경우 한우개량사업소에의 피해는 더 커지게 될 수도 있을 것이다.

바 ) 원고가 이 사건 처분 당시 지방도 647호선에서 20톤 덤프트럭을 기준으로 차량소음을 측정한 결과에 의할 때 , 한우의 성장지연, 유산, 사산, 폐사, 번식효율저하 등의 피해가 발생할 수 있는 소음기준인 50dB를 초과하고 있으며, 원고가 주장하는 대 로 지방도 647호선을 통행하는 기존 차량들을 기준으로 측정한 차량소음이 법규정상의 허용 범위 내에 있다고 하더라도 기존의 차량 소음에 더하여 건설폐기물 적재 트럭들 의 소음이 추가될 경우 보호가축인 한우개량사업소의 한우에게 소음피해를 발생시킬 가능성을 배제할 수도 없다.

3. 결론

그렇다면, 원고의 청구는 이유 없어 이를 기각할 것인바, 제1심 판결은 이와 결론을 같이하여 정당하고, 원고의 항소는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

유선주

김선용

안의 가축의 개량과 보호를 위하여 보호지원금을 지급하거나 기타 필요한 조치를 할 수 있다"고 규정하고 있다.

관계 법령

건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률

제21조 (건설폐기물 처리업의 허가 등) ① 건설폐기물 처리업을 하려는 자는 환경부령으로 정하는 바 에 따라 건설폐기물 처리 사업계획서를 시· 도지사에게 제출하여야 한다.

② 시·도지사는 제1항에 따라 제출된 건설폐기물 처리 사업계획서를 검토하고 그 계획이 적절한지를 건 설폐기물 처리 사업계획서를 제출한 자에게 통보하여야 한다.

건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률 시행령

제14조(건설폐기물 처리업의 허가조건) 법 제21조 제3항 후단에 따라 시·도지사는 주변 환경보호 및 건설폐기물의 적정처리 등을 위하여 다음의 사항을 허가조건으로 붙일 수 있다.

1. 비산(飛散)먼지 및 소음의 발생억제를 위하여 필요한 조치사항

2. 허용보관량의 준수 등 방치폐기물 발생예방을 위하여 필요한 조치사항

3. 인근지역의 환경오염 방지와 지역주민의 재산상 피해예방을 위한 폐기물처리시설 등의 설치 및 운 영 ·관리에 필요한 사항

■ 폐기물관리법

제25조(폐기물처리업) ① 폐기물의 수집·운반, 재활용 또는 처분을 업(이하 "폐기물처리업"이라 한다) 으로 하려는 자(음식물류 폐기물을 제외한 생활폐기물을 재활용하려는 자와 폐기물처리 신고자는 제외 한다)는 환경부령으로 정하는 바에 따라 지정폐기물을 대상으로 하는 경우에는 폐기물 처리 사업계획서 를 환경부장관에게 제출하고, 그 밖의 폐기물을 대상으로 하는 경우에는 시·도지사에게 제출하여야 한 다. 환경부령으로 정하는 중요 사항을 변경하려는 때에도 또한 같다.

② 환경부장관이나 시·도지사는 제1항에 따라 제출된 폐기물 처리사업계획서를 다음 각 호의 사항에 관 하여 검토한 후 그 적합 여부를 폐기물처리사업계획서를 제출한 자에게 통보하여야 한다.

1. 폐기물처리업 허가를 받으려는 자(법인의 경우에는 임원을 포함한다)가 제26조에 따른 결격사유에 해 당하는지 여부

2. 폐기물처리시설의 입지 등이 다른 법률에 저촉되는지 여부

3. 폐기물처리사업계획서상의 시설 ·장비와 기술능력이 제3항에 따른 허가기준에 맞는지 여부

4. 폐기물처리시설의 설치·운영으로 사람의 건강이나 주변 환경에 영향을 미치는지 여부