2. 소송비용은 피고가 부담한다.

가. 원고는 2006. 6. 10.부터 2008. 6. 13.까지 부산지방고용노동청 창원지청으로부터 직업능력개발 훈련과정으로 인정받은 '2007. 관리감독자 7XR 교육과정'(이하, '이 사건 훈련과정'이라고 한다)에서 소속근로자 6명의 교육을 하고, 2008. 7. 14. 위 지청으로부터 위 6명에 대한 사업주 직업능력개발 훈련비용(이하, '훈련비용'이라고 한다) 합계 948,520원을 지원받았다.

나. 그러나 감사원의 '해외 출입국 훈련생 부정출결관리 여부에 대한 조사요청' 및 이에 따른 고용노동부의 조사 결과, 원고 소속 근로자인 B이 2008. 6. 12.부터 2008. 6. 15.까지 국외로 출국하여 훈련에 참여하지 못하였음에도 2008. 6. 13. 이 사건 훈련 과정에 출석한 것으로 처리된 사실이 확인되었다.

다. 부산지방고용노동청 창원지청은 2011. 5. 26. 원고에 대하여 훈련비용 부정수급을 이유로 부정수급액 158,080원 환수, 158,080원 추가징수, 1년간(2008. 7. 15. 2009. 7. 14.) 직업능력개발 훈련비용 지급제한 및 위 기간 위 지청에서 원고에게 이미 지급한 훈련비용 330,733,010원의 반환을 명하는 처분을 하는 한편, 2011. 5. 22, 피고 · 중부지방고용노동청 인천북부지청 · 광주지방고용노동청 군산지청 · 대전지방고용노동청 보령지청에 이 사실을 통보하고 지급제한기간에 위 각 지청에서 원고에게 지급한 훈련비용을 회수하도록 요청하였다.

라. 이에 따라 피고는, 피고가 위 지급제한기간에 '2008. 여직원 능력향상 과정' 등 47개 직업능력개발 훈련과정에서 원고에게 지급한 훈련비용 합계 414,742,200원의 반환을 결정하고, 2011. 6. 27. 이를 원고에게 통지하는 '이 사건 처분'을 하였다.

마. 한편 이 사건 훈련과정에서의 부정수급과 관련하여 원고가 반환을 명령받은 지원금은 아래 표와 같이 합계 약 19억 6,592만 원이다.

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[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2호증, 제4호증의 1 내지 4, 을 제1호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

원고는 다음과 같은 이유로 이 사건 처분이 위법하다고 주장한다.

(1) 처분사유의 부존재

원고는 B의 이 사건 훈련과정 불참사실을 알지 못하였는바, 부정수급의 고의가 없었으므로 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로' 훈련비를 지원받았다고 볼 수 없다.

(2) 근거법령의 무효

이 사건 처분의 근거법령인 구 고용보험법 시행령(2010. 2. 8. 대통령령 제22026호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제56조 제2항(이하 '이 사건 시행령 조항'이라고 한다)은 위반행위의 내용이나 정도에 따라 세부적인 기준을 정함이 없이 일률적으로 부정수급일로부터 1년간 지원금 등의 지급제한 및 이미 지급된 지원금 등의 반환명령을 규정하고 있는바, ① 이는 모법인 구 고용보험법(2008. 12. 31. 법률 제9315호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제35조 제1항의 위임취지에 반하는 내용으로 무효이고, ② 이 사건의 경우 부정수급액이 158,080원인데 비하여 반환해야 할 훈련비용은 이 사건 처분금액을 포함하여 합계 약 19억 6,592만 원에 달하는 등 피해의 최소성 원칙을 준수하지 못하고 있어 헌법상 과잉금지 원칙에 위배되어 이 점에 있어서도 무효이다(원고는 나아가 이 사건 시행령 조항의 위와 같은 위헌성에 대한 반성적 고려에 따라 위 조항이 개정되었음에도 원고가 위 조항에 따라 이 사건 처분을 한 것은 그 하자가 객관적으로 명백하여 당연무효라고도 주장한다).

나. 관계 법령

별지 기재와 같다.

다. 판단

(1) 처분사유의 존재 여부

행정법규 위반에 대하여 가하는 제재조치는 행정목적의 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재이므로 위반자의 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 등의 특별한 사정이 없는 한 위반자에게 고의나 과실이 없다. 고 하더라도 부과될 수 있고(대법원 2000. 5. 26. 선고 98두5972 판결, 대법원 2003. 9. 2. 선고 2002두5177 판결 등 참조), 고용보험법 제35조의 규정에서 정한 반환명령 및 추가징수의 제재조치가 가능한 '거짓 그 밖의 부정한 방법'이라고 함은 일반적으로 지급받을 자격 없는 사업주가 지급받을 자격을 가장하거나 지급받을 자격이 없음 등을 감추기 위하여 행하는 일체의 부정행위로서 지원금 지급에 관한 의사결정에 영향을 미칠 수 있는 적극적 및 소극적 행위를 뜻한다(대법원 2009. 6. 11. 선고 2009두4272 판결 등 참조).

앞서 본 증거, 을 제2호증의 기재에 변론 전체의 취지를 더하여 보면, 이 사건 훈련과정에 참여한 인원이 6명에 불과하여 그 출석 여부를 쉽게 확인할 수 있었을 것으로 보이는 점, 원고가 훈련과정 중 훈련생의 출석 여부를 별도로 확인하지 않고 훈련생들로 하여금 출석부를 작성하도록 하는 방법으로 출결관리를 하면서도 출석부가 제대로 작성되었는지 확인하지도 아니하는 등 그 관리를 소홀히 하였던 점, 원고는 이 사건 훈련과정을 실시하는 주체로서 훈련비용을 신청하기 이전에 훈련생의 출석 여부 등을 최종적으로 확인할 의무를 부담하고 있는 점, 피고가 B의 불출석 사실을 미리 알았더라면 원고에게 B에 대한 훈련비용을 지원하지 않았을 것임이 명백하여 결국 원고의 위와 같은 행위가 훈련비용의 지급에 관한 피고의 의사결정에 영향을 미쳤다고 볼 수밖에 없는 점 등을 인정할 수 있고, 반면에 원고가 위와 같이 훈련생의 출석 여부를 제대로 확인하지 못한 데에 정당한 사유가 있었다고 인정할 만한 사정은 보이지 아니한다. 위와 같은 사정을 종합하여 보면, 원고가 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법'에 의하여 직업훈련비용을 지급받았다고 인정할 수 있고, 앞서 본 법리에 비추어 설령 원고의 주장대로 원고에게 부정수급의 고의가 없었다고 하더라도 이로써 위 부정행위가 정당화된다고 할 수 없으므로, 이에 관한 원고의 주장은 이유 없다.

(2) 근거법령의 무효 여부

가 구 고용보험법 제35조 제1항은 노동부장관이 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 직업능력개발사업의 지원을 받은 자에게 '대통령령으로 정하는 바에 따라 그 지원을 제한하거나 이미 지원된 것을 반환하도록 명할 수 있다고 규정하고 있는바, 직업능력개발사업의 목적과 취지, 그 내용 등을 감안하면 부정행위가 있은 경우 노동부장관이 지원제한조치 또는 반환명령을 반드시 하도록 할 것인지 여부에 대하여도 대통령령에 위임하고 있다고 봄이 상당하므로, 구 고용보험법 시행령 제56조 제1항, 제2항에서 노동부장관으로 하여금 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 직업능력개발 훈련비용을 지급받거나 받고자 한 자에 대하여 의무적으로 잔여 훈련비용을 지급하지 아니하고, 이미 지급된 훈련비용에 대하여 반환을 명하도록 하며, 또한 훈련비용을 지급받은 날 또는 지급받고자 한 사실이 있은 날부터 1년간 훈련비용을 지급하지 아니하도록 규정하고 있는 것은 위와 같은 법의 위임에 따른 것이라고 보아야 할 것이고, 따라서 이 사건 시행령 조항이 모법의 규정에 위반되는 것이라고 할 수 없다(대법원 2006. 10. 27. 선고 2004두6105 판결 등 참조).

나 다만 이 사건 시행령 조항이 헌법상 과잉금지의 원칙에 위배되는지 살피건대, 위 시행령 조항은 부정수급자에 대한 1년간 지원금 등의 지급제한 및 그 지급제한기간 내에 지급된 지원금 등의 반환명령을 통하여 훈련비용 등의 지급과 관련한 부정행위를 방지하고 궁극적으로는 근로자의 직업능력의 개발과 향상을 도모하기 위한 것으로서, 직업능력개발훈련이 고용보험법상의 고용보험기금 등 한정된 공적 재원에 의하여 이루어지는 점에 비추어 그 입법목적 자체는 정당하다고 볼 수 있다. 또한, 이 사건 시행령 조항에서 정한 징벌적 제재처분을 통하여 훈련비용 등의 지급과 관련한 부정행위가 감소될 것으로 보이고 그에 따라 기금 등 공적 재원이 보다 건실화될 것으로 보이므로, 이 사건 시행령 조항은 그 입법목적의 달성에 적합한 수단으로도 볼 수 있다.

그러나 나아가 이 사건 시행령 조항이 피해의 최소성 내지 법익의 균형성 요건을 구비하고 있는지 여부에 관하여 보건대, 관계 법령 및 위 인정사실에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음과 같은 사정에 비추어 보면, 이 사건 시행령 조항은 부정수급자에 대하여 추가징수처분 외에 징벌적 제재를 중복하여 규정함으로써 그 입법목적을 보다 효율적으로 달성할 수 있다고 하더라도 피해의 최소성 내지 법익의 균형성 요건을 결여한 나머지 부정수급자의 재산권을 과도하게 침해하는 규정으로서 헌법에 위배된다.

① 구 고용보험법 제35조 제2항은 징벌적인 의미로서 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 지급받은 금액에 상당하는 액수 이하의 금액을 징수할 수 있도록 규정하고 있고, 이에 따라 구 근로자직업능력개발법(2008. 12. 31. 법률 제9316호로 개정되기 전의 것) 제25조 제4항 제1호, 같은 법 시행령(2009. 3. 31. 대통령령 제21398호로 개정되기 전의 것) 제22조의2, 같은 법 시행규칙(2009. 4. 1. 노동부령 제320호로 개정되기 전의 것) 제9조 제1항은 과거 5년 동안 거짓 그 밖의 부정한 방법으로 비용을 신청한 횟수 등을 기준으로 추가로 징수할 금액을 세분하여 정하고 있다.

② 이 사건 시행령 조항은 위 추가징수처분과는 별도로 부정수급자에 대하여 의무적으로 1년간 지원을 제한하도록 규정하는 동시에 위 지급제한기간 내에 지급된 지원금에 대하여 반환하도록 규정하고 있어 위 추가징수처분과 마찬가지로 징벌적 제재의 성격을 가지고 있는 한편, 위 추가징수처분과는 달리 위반행위의 내용이나 정도에 따른 가중, 감경 등의 세부적인 기준을 정함이 없이 일률적으로 1년간의 지급제한 및 그 지급제한기간 중 지급된 지원금 전액의 반환만을 규정하고 있다.

(③) 그로 인해 통상 반환명령의 대상이 되는 지원금은 부정수급액에 비하여 매우 큰 금액이 될 수 있고 이 경우 부정수급자가 예상할 수 있는 범위를 현저히 초과함으로써 그 위반행위의 내용, 정도 등에 비추어 지나치게 가혹한 결과를 초래할 수 있다(원고의 경우 부정수급액은 158,080원에 불과함에도 지급제한기간 중 지급받은 훈련 비용은 합계 19억 6,592만 원에 달한다).

④ 또한, 이 사건 시행령 조항은 지급제한의 기산일을 제재처분일이 아닌 '훈련비용을 지급받거나 지급신청을 한 날'로 명시하고 있어 부정수급자로서는 제재처분을 받기 이전에 이미 지급받았던 훈련비용을 소급하여 반환하게 되는 경우가 많은데, 부정수급자가 1년간 훈련비용 등에 대한 지급이 제한될 것이라는 사정을 미리 알았더라면 그 기간 중 훈련과정을 탄력적으로 실시하여 반환대상이 되는 금액을 줄일 수도 있었을 것으로 보인다.

⑤ 나아가 이 사건 시행령 조항은 '훈련비용을 지급받거나 지급신청을 한 날'로부터 1년간의 지급제한 및 지급제한기간에 이미 지급된 훈련비용에 대한 의무적인 반환명령을 규정하면서도 위 제재처분을 할 수 있는 기간에 특별히 제한을 두고 있지 않아 부정수급자의 지위가 장기간 불안정해지는 문제가 발생한다.

⑥ 한편, 구 고용보험법에 따라 사업자에게 지원되는 직업능력개발 훈련비용은 직접적으로 근로자의 직업능력의 개발과 향상 등을 위해 사용되고 그 결과 사업자가 간접적으로 숙련된 근로의 제공이라는 혜택을 누리게 되므로 그 전액의 환수가 의심의 여지 없이 정당화된다고 보기는 어렵다.

⑦ 2010. 2. 8. 대통령령 제22026호로 개정된 구 고용보험법 시행령 제56조 제2항은 부정수급자에 대한 1년간의 지급제한을 규정하면서도 기간과 금액에 따라 지급제한에 대한 제한을 두었고, 2010. 12. 31. 대통령령 제22603호로 개정되어 현재 시행 중인 고용보험법 시행령 제56조 제2항은 지급제한의 시기, 기간 등에 관한 고용노동부장관의 재량권을 규정하고 있는바, 이는 이 사건 시행령 조항의 문제점에 대한 반성적 고려의 결과로 보인다.

다 따라서 이 사건 처분은 헌법에 위배되어 무효인 법령에 근거한 것으로서 위법하다(다만 하자 있는 행정처분이 당연무효로 되려면 그 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것이어야 할 뿐 아니라 객관적으로 명백한 것이어야 하고, 행정청이 위 헌이거나 위법하여 무효인 시행령을 적용하여 한 행정처분이 당연무효로 되려면 그 규정이 행정처분의 중요한 부분에 관한 것이어서 결과적으로 그에 따른 행정처분의 중요한 부분에 하자가 있는 것으로 귀착되고, 또한 그 규정의 위헌성 또는 위법성이 객관적으로 명백하여 그에 따른 행정처분의 하자가 객관적으로 명백한 것으로 귀착되어야 하는바, 일반적으로 시행령이 헌법이나 법률에 위반된다는 사정은 그 시행령의 규정을 위헌 또는 위법하여 무효라고 선언한 대법원의 판결이 선고되지 아니한 상태에서는 그 시행령 규정의 위헌 내지 위법 여부가 해석상 다툼의 여지가 없을 정도로 명백하였다.

고 인정되지 아니하는 이상 객관적으로 명백한 것이라 할 수 없으므로, 이러한 시행령에 근거한 행정처분의 하자는 취소사유에 해당할 뿐 무효사유가 된다고 볼 수는 없다 (대법원 2007. 6. 14. 선고 2004두619 판결 등 참조). 이 사건 시행령 조항에 관한 대법원 판결이 선고되지 아니하여 이 사건 시행령 조항의 위헌성이 객관적으로 명백한 것이라고 볼 수 없으므로 이에 근거한 이 사건 처분의 위법성이 당연무효의 정도에 이른다는 원고의 주장은 받아들일 수 없다.

3. 결 론

그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.

판사김영아

판사김미진

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