서울행정법원 2018.4.13.선고 2017구합51198 판결

beta

자동차의결함시정에관한계획승인처분취소

사건

2017구합51198 자동차의 결함시정에 관한 계획 승인처분 취소

원고

1. A

2. B

3. C

원고들 소송대리인 법무법인(유한) 바른

담당변호사 하종대, 하종선, 정혁준

피고

환경부장관

소송대리인 정부법무공단

담당변호사 이국현

피고보조참가인

D 주식회사

소송대리인 변호사 김춘호, 임영훈, 정진영, 유영선

변론종결

2018. 2. 7.

판결선고

2018. 4. 13.

주문

1. 원고들의 소를 모두 각하한다.

2. 소송비용은 보조참가로 인한 부분을 포함하여 모두 원고들이 부담한다.

청구취지

피고가 2017. 1. 12. 피고보조참가인(이하 '참가인'이라 한다)에 한 자동차 결함시정계,획 승인 처분을 취소한다.

이유

1. 처분의 경위

가. 당사자의 지위

1) 피고는 대기환경보전법에 의해 자동차에서 배출되는 오염물질을 적절히 규제하기 위한 각종 검사 · 명령 권한을 부여받은 행정청이다.

2) 참가인은 독일법인인 E(E, 이하 'E'이라 한다)와 F로부터 차량을 수입하여 판매하는 사업 등을 영위하고 있다.

3) 원고 A은 E이 제작한 G 2009년식 H(H, 이하 'H'이라 한다) I 차량, 원고 B은 E이 제작한 J 2013년식 K 차량, 원고 C은 E이 제작한 L 2015년식 K 차량의 소유자이다. 위 각 차량은 모두 경유를 연료로 사용하고 있다.

나. E의 질소산화물 저감장치 관련 임의설정과 피고의 결함시정명령

1) 대한민국은 대한민국과 유럽연합 및 그 회원국 간의 자유무역협정(Free Trade Agreement, 약칭 'FTA')에 따라 2009년경 유럽연합의 경유사용 자동차에 대한 질소산 화물(NOx, 이하 '질소산화물'이라 한다) 등 오염물질 배출허용기준인 Euro 5를 도입하였고, 2014년경 Euro 5보다 강화된 기준인 Euro 6를 도입하였다(다만 일부 차종에 대해서는 유예기간이 부여되었다).1) 미합중국은 대한민국이나 유럽연합과 달리 LEV-2라는 자체적인 경유사용 자동차에 대한 질소산화물 등 오염물질 배출허용기준을 채택하고 있다. Euro 4 내지 6와 LEV-2의 질소산화물 배출허용기준은 아래 그림과 같다.

2) 국제친환경교통단체(International Council on Clean Transportation, 약칭'ICCT')는 2014. 5.경 E이 제조한 경유사용 자동차의 엔진전자 제어장치(Electronic Control Unit, 이하 'ECU'라 한다)에 실내 인증검사('배출가스 시험'이라고도 불린다. 이하 '실내 인증검사'라 한다) 시에만 질소산화물 저감장치 2)가 정상적으로 작동되도록 하고 실제 도로주행 시에는 질소산화물 저감장치 작동을 멈추거나 그 기능이 저하되도록 하는 임의설정(이하 '이 사건 임의설정'이라 한다)3)이 되어 있다는 의혹을 제기하였다. 3) 미합중국 연방환경청(United States Environmental Protection Agency, 약칭'EPA')과 캘리포니아 대기위원회(California Air Resources Board, 약칭 'CARB')는 E이 제조한 경유사용 자동차에 이 사건 임의설정이 되어 있음을 확인한 후 2015. 9. 18.경 E에 이 사건 임의설정이 미합중국 법령에 위배된다고 통보하였다.

4) 피고는 2015. 10.경 대한민국에서 판매되고 있는 E 제조 경유사용 자동차에 이 사건 임의설정이 되어 있는지 여부를 확인하기 위해 Euro 5 적용 H 차량(원고들이 소유하고 있는 H 차량들은 모두 이에 해당한다. 이하 'Euro 5 H 차량'이라 한다) 등을 대상으로 대기환경보전법 제50조 제1항, 대기환경보전법 시행령 제48조 제1항 제1호에 의한 수시검사를 실시하였다.

5) 피고는 수시검사결과 Euro 5 H 차량 등에 이 사건 임의설정이 되어 있음을 확인한 후 2015. 11. 23. 참가인에 이 사건 임의설정을 제거하라는 취지의 결함시정명령을 하였다.4)

다. 피고의 결함시정계획 승인

1) 참가인은 2016. 1. 4.부터 2016. 6. 2.까지 세 차례에 걸쳐 피고에 결함시정계획서를 제출하였으나, 피고는 아래 표 기재와 같은 이유로 이를 반려하였다.

2) 피고는 2016. 9. 19. 참가인에 2016. 9. 30.까지 Euro 5 H 차량 등에 이 사건 임의설정이 되어 있는지 여부를 명확히 밝히지 않을 경우 참가인이 Euro 5 H 차량 등에 이 사건 임의설정이 되어 있음을 인정한 것으로 간주하겠다고 통보하였다.

3) 참가인은 2016. 10. 5. 피고에 결함시정계획서를 제출하였다(이하 위 결함시정 계획서에 포함되어 있는 결함시정안을 '이 사건 리콜 방안'이라 한다). 위 결함시정계획서에는 Euro 5 H 차량 등의 ECU에 외부 환경에 따라 질소산화물 저감장치인 EGR의 작동이 변경되는 두 개의 모드가 설정되어 있음을 인정하며 이를 시정하겠다는 내용이 포함되어 있다.

4) 피고는 2016. 10.경부터 같은 해 11.경까지 Euro 5 H 차량을 대상으로 4회 반복 실내 인증검사, 실외 도로주행검사 등을 시행하면서 이 사건 임의설정이 제거되어 있는지 여부 등을 확인한 다음 2017. 1. 12. 이 사건 리콜방안을 승인하였다(이하 '이 사건 처분'이라 한다).

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 3, 7, 8호증, 을가 제2 내지 9호증, 을나 제1, 2호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재, 증인 M, N, 0의 각 증언, 변론 전체의 취지

2. 원고들의 청구원인 주장

피고는 ① 이 사건 임의설정 제거 여부, ② 실제 도로주행 시 EGR이 정상적으로 작동되도록 하는 소프트웨어 설치 여부, ③ 실내 인증검사 시와 실제 도로주행 시 EGR 이 동일 내지 유사하게 작동되는지 여부, ④ 실제 도로 주행 시 초과배출되는 질소산 화물이 현저하게 감소되었는지 여부, ⑤ 초과배출되는 질소산화물을 현저하게 감소시키기 위해 하드웨어 추가 또는 교체가 필요한지 여부, ⑥ 이 사건 리콜방안에 따라 리콜을 받을 경우 차량의 내구성, 성능, 연비 등이 저하되는지 여부, ⑦ 자동차교체명령 필요 여부를 모두 검토하여 이 사건 처분을 하였어야 한다. 그럼에도 피고는 이 사건 임의설정 제거 여부를 확인하지 않았고, 검사 대상 차량을 잘못 선정하였으며, 실내 인증검사를 5회 이상 반복하지 않았고, 실제 도로주행 시 EGR이 정상적으로 작동되는지 여부를 확인하지 않는 등 필요한 사항을 모두 검토하지 않은 채 이 사건 처분을 하였으므로, 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용하여 위법하다.

3. 관계 법령 등

별지 관계 법령 등 기재와 같다.

4. 피고의 본안 전 항변에 관한 판단

가. 본안 전 항변의 요지

행정소송법상 취소소송의 원고적격은 처분 등의 취소를 구할 법률상 이익이 있는 자에게 인정된다. 그런데 원고들은 이 사건 처분의 상대방이 아닌 제3자로서 간접적 · 사실적·경제적 이해관계를 가지고 있을 뿐이고 이 사건 처분의 취소를 구할 법률상 이익을 가지고 있지 않으므로, 이 사건 소는 원고적격 부존재로 부적법하다.5)

나. 관련 법리

행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자라 하더라도 당해 행정처분으로 법률상 보호되는 이익을 침해당한 경우에는 취소소송을 제기하여 당부의 판단을 받을 자격이 있다.

여기에서 말하는 법률상 보호되는 이익은 당해 처분의 근거 법규 및 관련 법규에 의하여 보호되는 개별적·직접적·구체적 이익이 있는 경우를 말하고, 공익보호의 결과로 국민 일반이 공통적으로 가지는 일반적·간접적·추상적 이익과 같이 사실적·경제적 이해관계를 갖는 데 불과한 경우는 여기에 포함되지 아니한다(대법원 1995. 6. 30. 선고 94누14230 판결, 대법원 2006, 3. 16. 선고 2006두330 전원합의체 판결 등 참조).다. 판단

1) 원고들이 이 사건 처분의 취소를 구할 원고적격이 있는지 여부

위 관련 법리에서 언급한 바와 같이, 행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자는 '당해 행정처분으로 이익을 침해'당하고 '그 이익이 법률상 보호되는 이익'에 해당하는 경우에 한해서 그 처분의 취소소송을 제기할 수 있는 것이므로, 애초에 행정처분으로 침해된 제3자의 이익 자체가 존재하지 않는 이상 행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3 자에게 그 처분의 취소를 구할 원고적격이 인정될 여지가 없다.

원고들은 이 사건 임의설정으로 인해 Euro 5 H 차량의 중고차 거래가격이 하락하는 재산상 손해 등을 입게 된 것으로 보인다. 그러나 이는 E이 한 이 사건 임의 설정으로 인해 초래된 손해이지 이 사건 처분으로 인해 초래된 손해가 아니다.

대기환경보전법 제46조 제1항, 대기환경보전법 시행규칙 제62조, [별표 17]이 자동차제작자가 준수하여야 할 오염물질 배출허용기준인 '제작차배출허용기준'을 규정하고, 구 대기환경보전법(2016. 12, 27. 법률 제14487호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제50조 제7항, 대기환경보전법 제51조, 제55조가 피고에게 제작차배출허용기준을 준수

하지 않은 자동차제작자에 대한 판매정지, 출고정지, 자동차 교체, 결함시정 등을 명하고 이를 준수하지 않을 경우 제작차 인증취소를 할 수 있는 권한을 부여한 이유는 대기환경보전법 제1조에 규정되어 있는 바와 같이 자동차에서 배출되는 오염물질을 적절히 규제하여 대기오염으로 인한 국민건강이나 환경에 관한 위해를 예방하고 대기환경을 적정하고 지속가능하게 관리·보전하여 국민이 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 수 있게 하기 위한 데에 있지 임의설정 등으로 인하여 입게 된 자동차 소유자들의 재산상 손해 등을 회복하는 데에 있지 않다. 따라서 자동차소유자가 임의설정 등으로 인해 입은 재산상 손해 등을 회복하기 위해 피고에 자동차제작자에 대한 결함시정 등의 처분을 해줄 것을 요구할 권리는 인정되지 않는다.6) 피고의 2015. 11. 23.자 결함시정명령과 그에 따른 이 사건 처분 역시 Euro 5 H차량에서 배출되는 오염물질을 적절히 규제하여 대기오염으로 인한 국민건강이나 환경에 관한 위해를 예방하고 대기환경을 적정하고 지속가능하게 관리·보전하여 국민이 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 수 있게 하기 위한 목적으로 이루어진 것이지 이 사건 임의설정으로 인하여 입게 된 원고들의 재산상의 손해 등을 회복하기 위한 목적으로 이루어진 것이 아니다. 따라서 애초부터 원고들이 피고에 참가인에 대한 결함시정 등의 처분을 해줄 것을 요구할 권리가 인정되지 않는 이상, 원고들이 원하는 수준의 결함시정이 이루어지지 않았다고 하더라도 이로 인해 침해된 원고들의 이익은 존재하지 않는다.

다만, 만약 피고가 원고들이 원하지 않음에도 원고들에게 이 사건 처분으로 승인한 이 사건 리콜방안을 따르도록 강제할 수 있다거나, 이 사건 처분으로 인해 원고들의 참가인에 대한 민사상 청구권이나 대기환경보전법 제52조에 규정되어 있는 참가인에 대한 결함시정요구권이 제한된다면, 이 사건 처분으로 인해 원고들의 이익이 침해된다고 볼 여지가 있다. 그러나 대기환경보전법 등 관계 법령 어디에도 피고가 원고들에게 이 사건 리콜방안을 따르도록 강제할 수 있는 근거규정은 존재하지 않는다. 또한 이 사건 처분으로 인해 원고들의 참가인에 대한 민사상 청구권이나 대기환경보전법 제52에 규정되어 있는 참가인에 대한 결함시정요구권이 침해된다고 볼 만한 근거규정 역시 존재하지 않는다.

결국 피고가 이 사건 리콜방안을 승인하는 이 사건 처분을 하였다고 하더라도 이로 인해 침해되는 원고들의 이익 자체가 존재하지 않으므로, 원고들에게 이 사건 처분의 취소를 구할 원고적격이 있다고 볼 수 없다.

2) 원고들의 주장에 관한 판단

가) 이에 대하여 원고들은, 이 사건 처분으로 승인한 이 사건 리콜방안을 따르지 않을 경우 대기환경보전법 제70조의2에 의한 운행정지명령과 제92조 제12호에 의한 형사처벌을 받을 수 있으므로 이 사건 리콜방안이 강제된다고 보아야 한다는 취지의 주장을 하고 있다.

대기환경보전법 제70조 제1 내지 3항은 '피고 등은 제61조에 의한 운행차에 대한 수시점검 결과 그 배출가스가 운행차 배출허용기준)을 초과하는 경우에는 자동차 소유자에게 개선을 명할 수 있고, 개선명령을 받은 자동차 소유자는 고의 또는 과실이 없는 경우가 아닌 이상 환경부령으로 정하는 기간 이내에 전문정비사업자에게 확인검사를 받아야 한다'고 규정하고, 제70조의2 제1항은 '피고 등은 제70조 제1항에 따른 개선명령을 받은 자동차 소유자가 같은 조 제2항에 따른 확인검사를 환경부령으로 정하는 기간 이내에 받지 아니하는 경우에는 10일 이내의 기간을 정하여 해당 자동차의 운행정지명령을 할 수 있다'고 규정하며, 제92조 제12호는 '제70조의2에 따른 운행정지명령을 받고 이에 불응한 자는 300만 원 이하의 벌금에 처한다'고 규정하고 있다.

운행차 배출허용기준에 질소산화물 배출허용기준이 규정되어 있다고 가정할 경우, Euro 5 H 차량에서 배출되는 질소산화물이 위 배출허용기준을 초과함에도 원고들이 이를 바로잡는 이 사건 리콜방안에 따르지 않았다면 원고들에게 질소산화물 초과배출에 대한 고의 또는 과실이 있다고 볼 여지가 많다. 따라서 이와 같은 경우에는 원고들에게 대기환경보전법 제70조의2 제1항에 의한 운행정지명령과 제92조 제12호에 의한 형사처벌이 이루어질 가능성이 있으므로, 위 각 규정에 의해 원고들에게 이 사건 리콜 방안에 따르도록 간접강제가 이루어진다고 해석할 여지가 있기는 하다.

그러나 현행 운행차 배출허용기준에는 경유사용 운행차에 대한 수시점검 기준으로 매연 배출허용기준만이 규정되어 있고 질소산화물 배출허용기준이 규정되어 있지 아니하므로, Euro 5 H 차량에서 질소산화물이 과다 배출되더라도 피고가 원고들에게 대기환경보전법 제70조 제1항에 의한 개선명령을 하는 것은 원천적으로 불가능하다. 따라서 원고들이 이 사건 리콜방안을 따르지 않더라도 원고들에게 대기환경보전법 제70조의2에 의한 운행정지명령과 제92조 제12호에 의한 형사처벌이 내려지는 것은 원천적으로 불가능하므로, 위 각 규정에 의해 이 사건 리콜방안이 강제된다는 원고들의 위 주장은 주장 자체로 이유 없다.

나) 원고들은, 피고가 언제든지 운행차 배출허용기준을 개정하여 운행차에 대한 수시점검 기준에 질소산화물 배출허용기준을 포함시킬 가능성이 있으므로, 원고들에게 대기환경보전법 제70조의2에 의한 운행정지명령과 제92조 제12호에 의한 형사처벌이 내려질 위험은 구체화되었다고 보아야 한다는 취지의 주장을 하고 있다.

그러나 대기환경보전법 제46조, 제57조에 의해 제작차배출허용기준과 운행차배 출허용기준 설정 권한을 포괄적으로 위임받은 피고가 제작차 배출허용기준에는 질소산 화물 배출허용기준을 정하여 자동차제작자에게 배출가스보증기간 만료 시까지 질소산 화물 배출허용기준을 준수할 의무를 부과한 반면,9) 운행차배출허용기준 중 경유사용 운행차에 대한 수시점검 기준에는 질소산화물 배출허용기준을 정하지 않아 경유사용 자동차소유자에게 질소산화물 배출허용기준을 준수할 의무를 부과하지 않은 것은 질소 산화물 배출허용기준 준수 의무를 자동차소유자가 아닌 오염물질 배출에 대한 근원적 책임이 있는 자동차제작자에게만 귀속시키겠다는 입법적 결단으로 볼 수 있다. 피고의 위와 같은 입법적 결단이 향후 변경될 가능성이 있다는 지극히 추상적인 가능성만으로 원고들의 이익이 침해될 위험이 구체화되었다고 볼 수 없으므로, 원고들의 위 주장은 이유 없다.

다) 원고들은, 피고가 대기환경보전법 제46조, 제48조, 제55조, 제57조에 의해 이 사건 리콜방안에 따르지 않은 원고들에게 운행금지 등의 불이익조치를 가할 수 있다고 주장한다.

그러나 대기환경보전법 제46조, 제48조, 제55조, 제57조 어디에도 피고가 자동차 소유자들에게 결함시정계획에 따르지 않았다는 이유로 운행금지 등의 불이익조치를 가할 수 있다는 내용은 규정되어 있지 않으므로, 법률유보 원칙에 정면으로 반하여 위 각 규정을 자의적으로 해석한 원고들의 위 주장은 더 나아가 살펴 볼 필요 없이 이유 없다.

라) 원고들은, 서울특별시장 등 지방자치단체장이 이 사건 리콜방안에 따르지 않은 원고들에게 운행금지 등의 불이익조치를 가할 수 있다고 주장한다.

그러나 서울특별시장 등 지방자치단체장이 자동차소유자들에게 결함시정계획에 따르지 않았다는 이유로 운행금지 등의 불이익조치를 가할 수 있는 근거규정은 존재하지 않으므로, 법률유보 원칙에 정면으로 반하는 원고들의 위 주장 역시 더 나아가 살펴 볼 필요 없이 이유 없다.

마) 원고들은, 이 사건 처분으로 인해 구 대기환경보전법 제50조 제7항에 규정되어있는 원고들의 자동차교체권이 침해되었다고 주장한다.

그러나 구 대기환경보전법 제50조 제7항의 규정 내용 등에 비추어 볼 때 위 규정이 자동차소유자들에게 자동차교체권을 부여하였다고 볼 수 없을 뿐만 아니라, 피고가 자동차소유자들을 위해 자동차제작자에게 자동차교체명령을 하여야 할 작위의무를 부담한다고 볼 수도 없으므로, 원고들의 위 주장은 주장 자체로 이유 없다.

바) 원고들은, 헌법 제35조 제1항에 의해 보호되는 환경권이 대기환경보전법 제51조 제5항에 의해 구체화되었으므로 원고들에게 이 사건 처분의 취소를 구할 법률상 이익이 존재한다고 주장한다.

그러나 헌법 제35조 제1항에서 정하고 있는 환경권에 관한 규정만으로는 그 권리의 주체·대상·내용 · 행사방법 등이 구체적으로 정립되어 있다고 볼 수 없고, 대기환경보전법 제51조 제5항도 그 규정 내용 등에 비추어 국민에게 구체적인 권리를 부여한 것으로 볼 수 없으므로, 원고들에게 헌법상의 환경권 또는 대기환경보전법 제51조 제5항에 기하여 이 사건 처분의 취소를 구할 원고적격이 없다(대법원 2006. 3. 16. 선고 2006두330 전원합의체 판결 등 참조). 따라서 원고들의 위 주장 역시 이유 없다.

3) 소결론

결국 원고들은 이 사건 처분의 취소를 구할 원고적격이 없으므로, 원고들의 소는 모두 부적법하다.

5. 결론

그렇다면 원고들의 소는 모두 부적법하므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

판사

재판장판사박성규

판사임재남

판사이슬기

주석

1) 대기환경보전법 제46조 제1항, 대기환경보전법 시행규칙 제62조, [별표 17]에 규정되어 있는 제작차배

출허용기준 참조.

2) 질소산화물 저감장치는 크게 배출가스 재순환장치(Exhaust Gas Recirculation, 이하 'EGR'이라 한다),