[2] 행정절차법 제23조 제1항 의 규정 취지 및 처분서에 처분의 근거와 이유가 구체적으로 명시되어 있지 않은 처분이라도 절차상 위법하지 않은 경우

[2] 행정절차법 제23조 제1항 은 행정청이 처분을 하는 때에는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하도록 규정하고 있고, 이는 행정청의 자의적 결정을 배제하고 당사자로 하여금 행정구제절차에서 적절히 대처할 수 있도록 하는 데 그 취지가 있다. 따라서 처분서에 기재된 내용과 관계 법령 및 당해 처분에 이르기까지 전체적인 과정 등을 종합적으로 고려하여, 처분 당시 당사자가 어떠한 근거와 이유로 처분이 이루어진 것인지를 충분히 알 수 있어서 그에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데에 별다른 지장이 없었던 것으로 인정되는 경우에는 처분서에 처분의 근거와 이유가 구체적으로 명시되어 있지 않았다고 하더라도 그로 말미암아 그 처분이 위법한 것으로 된다고 할 수는 없다.

1. 상고이유 제1점에 대하여

구「정보시스템의 효율적 도입 및 운영 등에 관한 법률」(2010. 2. 4. 법률 제10012호로 전자정부법에 통합되어 폐지되기 전의 것, 이하 ‘정보시스템법’이라 한다) 제13조 제2항 은 감리법인의 준수사항으로 “거짓으로 감리보고서를 작성하여서는 아니 되며, 신의에 따라 성실히 정보시스템 감리를 하여야 한다”고 정하고 있고, 제16조 제1항 제7호 는 감리법인이 위 규정을 위반하여 거짓으로 감리보고서를 작성한 때에는 안전행정부장관이 감리법인에 대하여 등록 취소나 1년 이내의 업무정지 등 제재를 할 수 있도록 규정하고 있다.

한편 정보시스템법 제2조 제3호 는 ‘정보시스템 감리’는 감리발주자 및 피감리인의 이해관계로부터 독립된 자가 정보시스템의 효율성을 향상시키고 안전성을 확보하기 위하여 제3자적 관점에서 정보시스템의 구축에 관한 사항을 종합적으로 점검하고 문제점을 개선하도록 하는 것이라고 정의하고 있고, 정보시스템법 제11조 제6항 의 위임에 따라 그 시행령(2010. 5. 4. 대통령령 제22151호로 전자정부법 시행령에 통합되어 폐지되기 전의 것) 제12조 제1항 각 호 는 감리법인의 업무범위 등을 정하면서 ‘감리조치 결과의 확인 및 통보’를 감리법인의 업무처리 절차의 하나로 명시하고 있다.

또한 정보시스템법 제11조 제4항 에 따라 제정된 구「정보시스템 감리기준」(2010. 12. 28. 행정안전부고시 제2010-85호로 개정되기 전의 것) 제12조는 제4항에서 발주기관 및 피감리인은 감리보고서와 조치계획 검토 결과를 토대로 필요한 조치를 수행한 후 그 조치내역을 감리법인에게 통보하여 확인을 요청하여야 한다고 규정하여 감리법인에 대한 감리조치 결과의 확인을 의무화하고 있으며, 제5항과 제7항에서 감리법인으로 하여금 그 확인내용을 ‘감리결과 조치내역 확인보고서’라는 별도의 독립된 보고서 형식으로 작성하여 발주기관 및 피감리인에게 통보할 것을 요구하고 있다.

정보시스템 감리에 관한 위 각 규정의 형식 및 내용과 아울러, ① 감리보고서 허위 작성에 대한 제재 규정은 전문성이 요구되는 정보시스템 분야의 업무수행에 대한 감리기능의 적정성을 확보하기 위한 데에 입법 취지가 있는 점, ② 감리종료 후 작성되는 감리보고서와 감리보고서에서 지적한 사항의 조치결과를 확인하는 확인보고서는 감리법인이 피감리인의 사업수행을 평가하여 발주청에 보고하는 문서로서 감리절차의 필수적 구성요소라는 점에서 본질적 차이가 없는 점, ③ ‘감리결과 조치내역 확인보고서’는 감리과정에서 밝혀진 문제점이 최종적으로 시정되었는지 여부를 확인하고 사업의 완료 여부를 판단하는 기준이 되는 중요한 문서인 점, ④ ‘감리결과 조치내역 확인보고서’의 허위 기재에 대하여 제재를 가할 수 없다면, 정보시스템법이 위와 같은 제재규정을 두어 감리기능의 적정성을 확보하고자 하는 입법 취지를 실현하기 어려운 점 등을 종합하여 보면, 정보시스템법 제13조 제2항 에 따라 감리법인이 거짓으로 작성하여서는 아니 되는 감리보고서에는 ‘감리결과 조치내역 확인보고서’도 포함된다고 보아야 한다 .

원심판결 이유에 의하면, 원심은 원고가 작성한 이 사건 ‘감리결과 조치내역 확인보고서’(이하 ‘이 사건 확인보고서’라 한다)가 정보시스템법 제13조 제2항 에 정한 감리보고서에 해당함을 전제로 이 사건 처분 사유인 위 보고서의 허위 작성 여부 및 그 재량권 일탈·남용 여부를 판단하였다.

앞서 본 법리에 비추어 보면 위와 같은 원심의 판단은 정당하고, 거기에 상고이유로 주장하는 바와 같은 정보시스템법령의 해석에 관한 법리 등을 오해한 위법이 있다 할 수 없다.

2. 상고이유 제2점에 대하여

행정절차법 제23조 제1항 은 행정청이 처분을 하는 때에는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하도록 규정하고 있고, 이는 행정청의 자의적 결정을 배제하고 당사자로 하여금 행정구제절차에서 적절히 대처할 수 있도록 하는 데 그 취지가 있다. 따라서 처분서에 기재된 내용과 관계 법령 및 당해 처분에 이르기까지의 전체적인 과정 등을 종합적으로 고려하여, 처분 당시 당사자가 어떠한 근거와 이유로 처분이 이루어진 것인지를 충분히 알 수 있어서 그에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데에 별다른 지장이 없었던 것으로 인정되는 경우에는 처분서에 처분의 근거와 이유가 구체적으로 명시되어 있지 않았다 하더라도 그로 말미암아 그 처분이 위법한 것으로 된다고 할 수는 없다 ( 대법원 2009. 12. 10. 선고 2007두20348 판결 참조).

원심판결 이유에 의하면, 원심은 채택 증거들을 종합하여 그 판시와 같은 사실을 인정한 다음, ① 이 사건 처분서에 행정처분의 기준이 되는 근거 법령을 분명히 제시하고 있고, ② 그 처분 사유를 ‘이 사건 사업 감리 시 전자도로지도의 오프라인 편집기능 등이 부실하게 개발된 것을 알면서도 적정하게 개발된 것으로 사실과 다르게 이 사건 확인보고서를 작성한 것’이라고 밝혔으며, ③ 전자도로지도의 오프라인 편집기능은 노드·링크 작업 중 노드·링크 편집과 관련된 것이므로 위와 같은 내용만으로 원고는 자신이 수행한 여러 감리 중 어떠한 부분이 어떠한 사유로 문제 되었는지 충분히 알 수 있다고 판단될 뿐 아니라, 이 사건 처분에 이르는 과정에서 원고가 조사받은 내용 등을 종합하여 볼 때 이 사건 처분 당시 원고가 어떠한 근거와 이유로 처분이 이루어진 것인지를 충분히 알 수 있었으므로, 이 사건 처분에 행정절차법 제23조 제1항 의 규정을 위반한 절차상 위법이 없다고 판단하였다.

앞서 본 법리에 비추어 보면 이러한 원심판단 역시 정당하다. 거기에 상고이유로 주장하는 바와 같은 이 사건 처분의 절차상 하자에 관한 법리 등을 오해한 위법이 있다 할 수 없다.

3. 상고이유 제3점에 대하여

원심판결 이유에 의하면, 원심은 그 채택 증거들을 종합하여 그 판시와 같은 사실을 인정한 다음, ① 이 사건 사업이 종결된 지 2년이 지난 2009. 5. 27.까지 전자도로지도 관리시스템이 정상화되지 못하고 게시판 등 일부 메뉴만 사용되고 있는 상태인 점에 비추어 당초 이 사건 최종감리보고서에서 지적한 오류 등이 최종감리보고서가 제출된 지 이틀 또는 원고가 주장하는 7일의 단기간 내에 시정되었다고 보기 어려운 점, ② 감사원이 지적한 가장 큰 문제점으로 이 사건 처분사유가 된 전자도로지도의 오프라인 편집기능, 노드·링크 작업에 관련된 이 사건 사업의 ‘응용시스템 분야’에 대하여는 이 사건 최종감리보고서에서 ‘일부 오류가 발생하여 보완이 요구된다’고 하면서 노드·링크 작업 중 검색 업무에 관하여 점검 결과 보완이 필요하다고 하였다가 이 사건 확인보고서에서는 ‘점검 결과 오류가 시정되어 완료되었다’는 의견을 표시한 점, ③ 원고는 이 사건 확인보고서에서 총 42개의 점검사항 중 대부분 시정 완료되었다는 의견을 제시하였고, 비록 일부분에 관하여는 ‘보완 필요’ 또는 ‘오류 발생’이라는 의견을 제시하고 있으나, 그것은 도움말 기능 등 대부분 시스템의 부수적 기능들과 관련된 것이어서 정보시스템의 준공과는 직접적인 관련이 없거나 관련성이 낮다고 보이는 점, ④ 만약 원고의 주장처럼 시스템의 추후 보완이 이루어질 것을 전제로 이 사건 확인보고서를 작성하였다면 이 사건 확인보고서에 그 부분에 관하여 조치가 완료되었다거나 적정하다고 기재할 것이 아니라 보완이 요구되므로 조치가 미흡하다고 기재하였어야 하는 점, ⑤ 원고의 총괄감리인으로서 20년간 정보기술 분야의 경력을 가지고 있으면서 2006년도 교통정보 연계, 통합시스템 확장 및 운영사업 위탁감리 등 200여 건의 감리를 수행하였고, 이 사건 최종감리보고서와 이 사건 확인보고서를 작성한 전문가인 소외인이 ‘최종감리보고서에서 개선권고된 사항 중 보완되지 않은 부분이 있으나, 대부분 적정하게 보완되었다고 이 사건 확인보고서를 작성하였다’는 취지의 확인서까지 작성·제출하였는데, 이것이 감사원 소속 감사관의 강요 또는 강박에 의하여 사실과 다르게 작성되었다고 보기 어려운 점 등의 사정을 들어 원고가 이 사건 확인보고서를 거짓으로 작성하였다는 내용의 이 사건 처분사유가 인정된다고 판단하였다.

관련 법리와 기록에 비추어 살펴보면, 원심의 위와 같은 판단도 정당한 것으로 수긍이 된다. 거기에 이 부분 상고이유로 주장하는 바와 같은 심판대상에 관한 법리 등을 오해하거나 처분사유의 인정에 있어서 논리와 경험칙을 위반하여 자유심증주의의 한계를 벗어난 위법이 있다 할 수 없다.

4. 상고이유 제4점에 대하여

원심판결 이유에 의하면, 원심은 채택 증거들을 종합하여 그 판시와 같은 사실을 인정한 다음, 피고가 정보시스템법령의 처분 기준에 따라 이 사건 처분을 한 점, 이 사건 사업의 공공성, 이 사건 사업의 부실로 인하여 발생한 재정적 손해 및 국민들이 입게 된 불편 등 공익적 측면에 비추어 이 사건 처분에 재량권을 일탈·남용한 위법이 없다고 판단하였다.

관련 법리와 기록에 비추어 살펴보면, 원심의 위와 같은 판단도 정당하다. 거기에 이 부분 상고이유로 주장하는 바와 같은 재량권 일탈·남용에 관한 법리 등을 오해한 위법은 없다.

5. 결론

그러므로 상고를 기각하고 상고비용은 패소자가 부담하도록 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.