2. 피고가 2013. 11. 20. 원고에 대하여 한 우수재활용제품 인증 취소 처분을 취소한 3. 소송비용 중 보조참가로 인한 부분은 피고보조참가인이, 나머지는 피고가 각 부담한다.

가. 피고는 산업통상자원부장관으로부터 우수재활용제품에 대한 인증 및 지원, 그를 위한 품목별 우수재활용제품 품질표준 및 인증심사기준의 제·개정, 폐지 권한을 위임받은 자이고, 원고는 피고로부터 인쇄용지(75g/m²)에 대한 우수재활용제품 인증[인증번호 제2012-042(재)호]을 받아 사단법인 한국검인정교과서 등에 검정교과용 도서 본문인쇄용지를 납품해 오던 자이다.

나. 종래 인쇄용지의 우수재활용제품 인증에 관한 품질 표준(GR M7002 : 2010)은 우수재활용제품으로 인증받기 위한 인쇄용지의 섬유조성비율에 관하여 화학펄프 70% 미만, 탈묵펄프 30% 이상일 것을 요구하면서, "탈묵펄프란 국내폐지를 탈묵처리한 펄프를 가리킨다"고 규정하고 있었는데, 피고는 2012. 11. 13. 위 품질표준을 개정하여(GR M7002 : 2012) "탈묵펄프란 당해 공장 내에 보유한 적정용량의 탈묵설비를 이용하여 국내폐지를 탈묵처리 가공한 펄프를 가리킨다"고 규정하였고, 위 품질 표준의 시행일을 2013. 11. 13.로 결정하였다 [이하 '인쇄용지 품질표준(GR M7002 : 2012)'을 '이 사건 고시'라 하고, 그 중 섬유조성비율에 관한 부분을 '이 사건 고시부분'이라 한다].다. 피고는 2013. 11. 20. 원고가 당해 공장 내에 탈묵펄프 제조설비를 보유하지 않아 이 사건 고시 부분의 탈묵설비 보유 요건을 충족하지 못하였다는 이유로 '우수재활 용제품 인증요령 (2012. 11. 29. 지식경제부1) 고시 제2012-291호, 이하 '이 사건 인증요령'이라 한다) 제25, 27조에 따라 원고에 대한 우수재활용제품 인증을 취소하였다(이하 '이 사건 처분'이라 한다).

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제2, 5, 22호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 피고보조참가인의 보조참가신청에 대한 판단

가. 원고의 주장

인쇄용지 품질 표준을 제·개정하고, 우수재활용제품 인증을 취소하는 것은 피고의 역할이고, 피고보조참가인(이하 '참가인'이라 한다)은 피고로부터 우수재활용제품 인증과 관련된 서류·면접심사, 현장심사, 제품심사, 사후관리 등의 업무를 위탁받았을 뿐이므로, 참가인에게는 이 사건 소송결과에 대하여 법률상 이해관계가 없다. 따라서 이 사건 보조참가신청은 부적법하다.

나. 판단

행정소송 사건에서 참가인이 한 보조참가는 행정소송법 제16조가 규정한 제3자의 소송참가에 해당하지 아니하더라도, 민사소송법상 보조참가의 요건을 갖춘 경우 허용되고 그 성격은 공동소송적 보조참가라고 할 것이다(대법원 2013. 3. 28. 선고 2011두13729 판결 등 참조), 민사소송법상 보조참가는 소송결과에 이해관계가 있는 자가 할 수 있는데, 여기서 이해관계란 사실상 · 경제상 또는 감정상의 이해관계가 아니라 법률상의 이해관계를 말하는 것으로, 이는 당해 소송의 판결의 기판력이나 집행력을 당연히 받는 경우 또는 당해 소송의 판결의 효력이 직접 미치지는 아니한다고 하더라도 적어도 그 판결을 전제로 하여 보조참가를 하려는 자의 법률상 지위가 결정되는 관계에 있는 경우를 의미한다(대법원 2007. 2. 8. 선고 2006다69653 판결 등 참조), 참가인은 피고로부터 GR제품 인증과 관련된 업무를 위탁받아 수행하던 자로, 이 사건 처분이 취소될 경우 처분의 근거가 된 이 사건 고시 개정에 주된 역할을 하였던 참가인의 우수재활용제품 인증에 관한 위탁업무 수행에 위법성이 있었다고 판단될 위험성이 있고, 그로 인하여 우수재활용제품 인증에 관한 참가인의 권한에 변동이 생기거나 피고로부터 손해배상 등 법적 책임을 추궁당할 가능성이 있으므로 이 사건 소송결과에 대하여 이해관계에 있어 피고를 보조하기 위하여 이 사건 보조참가 신청을 한다.고 주장한다.

그러나 산업기술혁진촉진법 제44조 제1항, 동법 시행령 제57조 제1항 제10호, 이 사건 인증요령 제20, 21, 22, 25, 27, 36조의 각 규정을 종합하면, 참가인은 피고로부터 우수재활용제품의 인증과 관련된 각종 심사, 사후관리, 우수재활용제품 품질표준 개정에 따른 인증제품의 개선권고 등 조치업무를 위탁받아 실시할 뿐이고, 이 사건 고시 부분을 포함한 품질표준의 개정 및 개정된 품질표준에 따른 기존 인증제품의 인증 취소와 관련된 법적 권한과 책임은 피고에게 속하는 것이므로, 이 사건에서 이 사건 고시의 위법성을 들어 이 사건 처분을 취소하는 취지의 판결이 선고된다고 하더라도, 그 결과가 참가인의 법률상의 지위에 어떠한 영향을 주는 것은 아니다. 또한 참가인의 보조참가신청이유가 위와 같은 것이라면 참가인에게 이 사건 소송결과에 대하여 사실상 · 경제상의 이해관계가 있다고 할 수는 있을지언정 달리 참가인에게 이 사건 판결을 전제로 법률상 지위가 결정되는 관계가 존재한다고 보기도 어렵다(이는 참가인이 이 사건 고시부분의 개정과정에서 주도적인 역할을 담당하였다고 하더라도 마찬가지이다).

따라서 참가인의 보조참가신청은 참가의 요건을 갖추지 못한 것이어서 부적법하다.

3. 이 사건 소의 적법여부

가. 피고의 본안전 항변

원고는 이 사건 고시부분의 취소를 구하는 취지의 이 사건 소를 제기하였다가 이 사건 처분의 취소를 구하는 것으로 청구취지를 변경하였는데, 이 사건 고시부분과 이 사건 처분은 별개의 독립된 처분으로 청구기초에 동일성이 없으므로 위와 같은 청구취지 변경은 부적법하고, 원고로서는 별도의 소송을 제기하여 이 사건 처분의 취소를 구하였어야 하는데 이미 처분이 있은 때로부터 90일의 제소기간이 도과하였다. 따라서 이 사건 소는 부적법하다.

나. 판단

행정소송법 제21조와 제22조가 정하는 소의 변경은 그 법조에 의하여 특별히 인정

되는 것으로서 민사소송법상의 소의 변경을 배척하는 것이 아니므로, 행정소송의 원고는 행정소송법 제8조 제2항에 의하여 준용되는 민사소송법 제235조에 따라 청구의 기초에 변경이 없는 한도에서 청구의 취지 또는 원인을 변경할 수 있다(대법원 1999. 11, 26. 선고 99두9407 판결 참조).

원고는 이 사건 고시부분에서 정하고 있는 품질표준을 충족시키지 못함으로 인하여 향후 우수재활용제품 인증을 받지 못하게 될 것을 우려하여 이 사건 고시부분의 위법성을 주장하며 그 취소를 구하는 이 사건 소를 제기하였다가, 피고가 이후 실제로 이 사건 고시 부분을 근거로 원고의 우수재활용제품 인증을 취소하자 이 사건 고시부분의 위법성 및 그에 근거한 이 사건 처분의 위법성을 주장하며 이 사건 처분의 취소를 구하는 것으로 청구취지를 변경하였는바, 이는 동일한 청구원인 사실을 기초로 청구취지를 변경한 경우라고 할 것이어서 청구의 기초에 변경이 있다고 보기 어려울 뿐만 아니라, 이 사건 처분은 이 사건 고시부분을 근거로 한 것으로 변경 전후의 소송물간에 서로 밀접한 관계가 있고, 원고가 당초 제기한 이 사건 소의 청구취지에는 궁극적으로는 향후 예상되는 이 사건 처분에 대하여 불복하려는 취지가 포함되어 있었다고 할 것이므로, 위와 같은 청구취지 변경은 적법하다.

따라서 피고의 위 본안전 항변은 이유 없다.

4. 이 사건 처분의 적법여부

가. 원고의 주장

이 사건 고시는 품질향상이나 환경친화성과는 관계없는 '당해 공장 내 탈묵설비 보유'를 우수재활용제품의 요건으로 규정하고 있는바, 이는 상위법령인 '자원의 절약과 재활용 촉진에 관한 법률(이하 '재활용촉진법'이라 한다) 및 동법 시행규칙, 산업기술 혁신촉진법 및 동법 시행령의 위임범위를 일탈한 것일 뿐만 아니라 비례의 원칙에 위배되는 것으로서 무효이다. 따라서 이 사건 고시 부분을 근거로 한 이 사건 처분은 위법하다. 또한 피고는 이 사건 처분에 앞서 원고에게 의견제출의 기회를 주지 않았으므로 이 사건 처분은 행정절차법 제21조 제1항을 위반한 것으로 위법하고, 원고의 신탄진 공장은 그로부터 180m 떨어진 원고의 계열사인 한솔제지 대전공장이 보유하고 있는 탈묵 설비를 이용하고 있는데 이는 '당해 공장 내 탈묵설비를 보유한 경우'와 실질적으로 차이가 없는 점, 탈묵설비 설치에 소요되는 비용 및 시간, 이 사건 처분으로 인한 원고의 손해 등 구체적인 사정을 고려하면, 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용한 것으로서 역시 위법하다.

나. 관계법령

별지 기재와 같다.

다. 인정사실

1) 피고로부터 재활용 인쇄용지(75g/㎥)에 관하여 우수재활용제품 인증을 받은 제지업체는 원고, 한솔제지주), ㈜한국제지, ㈜무림페이퍼, ㈜홍원제지, ㈜전주페이퍼, 대한제지㈜로, 2011년도 및 2012년도를 기준으로 한 위 업체들의 검정교과서 용지 및 EBS 교재 용지 시장점유율은 아래와 같고, 그 중 ㈜전주페이퍼와 대한제지 ㈜만이 자체 공장 내에 탈묵설비를 보유하고 있다.

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2) 원고는 2009. 6.경 피고로부터 재활용 인쇄용지(75g/㎥)에 관한 우수재활용제품 인증을 취득하였다. 피고는 이후 이 사건 인증요령 제24조에 따라 원고에 대하여 정기사후관리, 특별 사후관리 등 사후관리를 실시하였는데, 그 결과 중 이 사건과 관련된 부분은 아래와 같다.

3) 피고는 2012. 11. 5.부터 2012. 11. 8.까지 원고를 포함한 2013학년도용 교과용도서 용지공급업체[대한제지 주), 무림P&P(주), ㈜전주페이퍼, 원고, 한솔제지㈜]에 대한 특별사후관리를 실시하였고, 2012, 11. 19. 아래와 같은 사후관리 결과를 보고하였다.

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4) 피고의 이 사건 고시 개정에 참여하였던 증인 A은 이 법정에서 "당해 공장에 탈묵설비를 설치할 경우 실제로 그 공장에서 생산되는 재생용지에 탈묵펄프가 얼마나 사용되었는지, 즉 탈묵펄프비율은 펄프와 고지에 대한 구매서류를 확인하여 알 수 있다"고 증언하였다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 을가 제22 내지 25, 27호증의 각 기재(가지번호 있는 것은 각 가지번호 포함), 증인 B의 각 증언, 변론 전체의 취지

라. 판단

1) 이 사건 고시가 상위법령의 위임범위를 일탈하였는지 여부

가) 이 사건 고시부분의 법적 근거에 관하여 본다. 재활용촉진법 제1조는 "이 법은 폐기물의 발생을 억제하고 재활용을 촉진하는 등 자원을 순환적으로 이용하도록 함으로써 환경의 보전과 국민경제의 건전한 발전에 이바지함을 목적으로 한다", 제33조 는 "산업통상자원부장관은 환경부장관과 협의하여 재활용제품의 품목별 규격, 품질기준을 정할 수 있다”고 규정하고 있고, 산업기술혁신촉진법 제15조 제2항 제6호, 동법 시행령 제17조 제1항 제3호, 제2항은 "개발된 기술을 실용화하여 생산되는 재활용제품 및 품질에 대한 인증의 실시에 필요한 세부사항은 산업통상자원부장관이 정하여 고시 한다", 동법 시행령 제57조 제1항 제10호는 "재활용제품에 대한 인증 및 지원에 관한 권한을 기술표준원장(이하 '피고'라 한다)에게 위임한다"고 규정하고 있다. 이에 따른 이 사건 인증요령 제1조는 "이 요령은 재활용제품의 수요기반을 확충하고 기술개발을 촉진하기 위하여 품질이 향상되고 환경친화적인 우수재활용제품에 대한 품질표준을 제공하고 인증을 하는데 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다", 제20조는 "기술표준원장은 품목별 품질표준 및 인증심사기준을 제정·개정, 폐지할 수 있다"고 규정하고 있다.

나) 이러한 규정 내용들을 종합하면, 산업통상자원부장관에게는 폐기물 발생 억제 및 재활용 촉진 등 자원의 순환적 이용이라는 목적에 부합하도록 재활용제품을 인증할 권한이 부여되어 있고, 피고에게는 재활용제품 중 품질이 향상되고 환경친화적인 우수재활용제품을 분류하는 기준이 되는 품질표준을 제·개정하고, 위 품질표준에 부합하는 우수재활용제품에 대한 인증을 실시할 권한이 위임되어 있다. 우수재활용제품에 해당하기 위한 구체적인 품질요건, 제조방법 등은 해당 품목의 특성 등에 따라 개별적·구체적 항목마다 달라질 수 있는 유동적이고 전문적인 사항이므로, 피고의 위 권한에는 어떠한 재료와 설비를 이용하여 어떠한 공정을 거쳐 제조되고, 어떠한 조직,색, 강도 등의 품질을 갖춘 제품을 우수재활용제품이라고 볼 것인지에 관한 구체적이고 세부적인 내용을 결정할 권한 역시 포함되어 있다고 봄이 타당하고, 다만 인쇄용지 품목의 경우, '폐지를 사용하여 제조한 것으로서 폐지를 중량기준으로 원료의 30% 이상 사용한 중질지 또는 백상지'를 재활용제품으로 규정하고 있는 재활용촉진법 제2조 제9호, 동법 시행규칙 제2조, [별표 1] 2. 가. 2)의 규정에 따라 당해 인쇄용지가 '폐지를 중량기준으로 원료의 30% 이상 사용한 재생종이'에 해당하여야 한다는 제약이 있을 뿐이다.

다) 이 사건 고시부분은 재활용제품 중 인쇄용지 품목의 품질표준에 관하여 '섬 유조성비율에 있어서 당해공장 내에 보유한 적정용량의 탈묵설비를 이용하여 국내폐지를 탈묵처리 가공한 펄프를 30% 이상 보유할 것'이라고 규정하고 있는바, 이는 재활용 촉진법, 산업기술혁신촉진법, 이 사건 인증요령의 위임에 따라 우수재활용제품의 인증심사기준을 제정할 권한이 있는 피고가 인증요건의 하나로 섬유조성비율을 정하고 그 구체적인 내용을 특정하는 것이므로, 그 내용의 정당성은 별론으로 하고 그와 같은 내용의 존재만으로는 이 사건 고시부분이 위 각 규정의 취지에 반한다거나 위임한계를 벗어났다고 볼 수 없다.

라) 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

2) 이 사건 고시부분의 비례의 원칙 위반여부

가) 이 사건 고시는 앞서 본 바와 같이 관계법령의 위임에 따라 우수재활용제품 중 인쇄용지에 관한 품질표준을 구체화한 것으로, 폐지를 중량기준으로 원료의 30% 이상 사용할 것을 전제로 하여 보다 환경친화적이고 품질이 향상된 우수재활용제품을 인증하여 지원함으로써 궁극적으로는 자원의 순환적 이용이라는 목적을 달성하려는 것이고, 이 사건 고시부분은 우수재활용제품 인증요건인 섬유조성비율 준수를 강제하기 위한 목적으로 당해 공장 내 탈묵설비를 갖출 것을 규정한 것이므로 그 목적은 정당하다고 보인다(원고가 제출한 증거만으로는 이 사건 고시부분이 원고의 주장대로 탈묵설비를 이미 보유하고 있는 제지업체에게 일방적인 편의를 준다거나 탈묵설비를 보유하지 못한 제지업체들을 부당하게 퇴출시키는 것을 목적으로 한다고 인정하기에 부족하고 달리 이를 인정할 만한 자료가 없다).

나) 그러나 앞서 인정한 사실 및 변론 전체의 취지를 통하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 ① 당해 공장 내에 탈묵설비를 보유한다고 하더라도 재활용 인쇄용지의 탈묵펄프의 배합비율은 결국 외부에서 구입한 탈묵펄프를 이용한 인쇄용지 생산의 경우와 마찬가지로, 투입된 탈묵펄프와 생산된 인쇄용지의 양을 비교하는 방법을 통해서만 확인 가능한 것으로 보이는 점, ② 이 사건 고시부분은 단지 당해 공장 내에 보유한 탈묵설비를 이용하여 국내폐지를 탈묵처리할 것을 요구할 뿐 어떠한 탈묵 설비를 사용하는지, 어떠한 탈묵처리 과정을 거치는지 등에 관하여는 별도로 규정하고 있지 아니한바, 당해 공장 내에 보유한 탈묵설비를 이용해 탈묵처리를 한다고 하여 반드시 외부에서 구입한 탈묵펄프에 비하여 높은 품질의 탈묵펄프가 생산된다거나 그를 재료로 한 인쇄용지의 품질이 향상된다고 보기는 어려운 점을 고려하면 제지업체로 하여금 반드시 당해 공장 내에 탈묵설비를 구비하도록 하는 것이 위와 같은 목적 달성을 위하여 적합한 수단에 해당하는지에 관한 의문이 든다.

다) 뿐만 아니라 역시 앞서 본 사실 및 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음과 같은 사정 즉, ① 피고로부터 재활용 인쇄용지(75g/m²)에 관하여 우수재활용 제품 인증을 받은 제지업체 중 대한제지(주), ㈜전주페이퍼를 제외한 나머지 제지업체들은 탈묵설비를 자체적으로 구비하지 아니한 채 외부에서 구매한 탈묵펄프를 사용하여 인쇄용지를 생산하여 왔음에도, 사후관리 결과 피고로부터 수차례에 걸쳐 탈묵펄프의 사용량, 인쇄용지의 품질 등의 항목에서 우수재활용제품으로서 적합하다는 판정을 받은 바 있는 점을 고려하면, 반드시 당해 공장에 탈묵설비를 갖추어야만 탈묵펄프의 배합비율 준수가 가능하다거나 고품질의 재활용 인쇄용지를 생산할 수 있게 된다고는 보이지 아니하는 점, ② 피고로서는 제지업체로 하여금 탈묵펄프 매입계약서, 거래명세표, 세금계산서, 탈묵펄프 운송계약서 및 세금계산서 등 탈묵펄프의 구입, 운송과 관련된 증빙서류를 구비하여 제출하도록 하여 탈묵펄프 배합비율 준수여부 판단의 기초자료를 확보하고, 이를 제출하지 아니하거나 조작한 것으로 밝혀진 경우 우수재활용제품 인증을 취소하거나 검정교과용 도서용지 구매에 대한 입찰참가를 제한하는 등 적절한 제재를 가할 수 있는 점, ③ 외부에서 탈묵펄프를 구입하여 사용하는 경우에도 탈묵펄프 판매업체로부터 판매여부를 확인하는 등의 방법으로 탈묵펄프의 출처를 명확히 하고, 탈묵처리시 국내폐지의 사용여부를 확인할 수 있는 점, ④ 제지업체로 하여금 인쇄용지 생산일의 탈묵펄프 배합비율에 대한 전산증명자료를 보관하도록 요구하고, 사후 관리 결과 제지업체가 배합비율 판단의 기초자료를 조작한 것이 밝혀지는 경우 자료를 구비하지 않은 경우와 마찬가지로 강력한 제재를 가하는 등의 방법을 이용하면 피고가 우려하는 바와 같은 자료의 조작가능성도 최소화할 수 있을 것으로 보이는 점 등을 종합하여 보면, 피고로서는 우수재활용제품 인증심사 또는 연장심사 등에 앞서 제지업체들로부터 인쇄용지 생산에 필요한 탈북펼프 확보방안을 제출받고, 이후 앞서 본 방법을 통하여 탈묵펄프 배합비율 준수 여부 등을 확인함으로써 우수재활용 인증제품 및 해당업체에 대한 사후관리를 할 수 있다.

그렇다면, 이 사건 고시부분으로 달성하고자 하는 목적은 제지업체로 하여금 당해 공장에 반드시 탈묵설비를 구비하도록 요구하지 아니하더라도 충분히 달성할 있다고 할 것이므로, 이 사건 고시부분은 피해의 최소성에 반한다.

라) 또한 앞서 본 사실에 증인 C의 증언 및 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음과 같은 사정 즉, ① 피고는 이 사건 인쇄용지 및 전자복사용지를 제외한 다른 재활용 용지의 경우에는 제지업체로 하여금 당해 공장 내에 탈묵설비를 갖출 것을 요구하고 있지 않은 것으로 보이는 점, ② 우수재활용제품 인증을 받기 위해서 당해 공장내에 반드시 탈묵설비를 구비하여야 한다고 하는 것은 원고를 비롯하여 당해 공장 내에 탈묵설비를 갖추지 못한 제지업체들[재활용 인쇄용지(75g/m²)에 관하여 우수재활용제품 인증을 받은 제지업체 중 대다수가 이에 해당하고, 그들의 검정교과서 및 EBS 교재 용지 시장점유율이 합계 70%에 달한다]에게 지나친 부담(원고를 기준으로 할 때 당해 공장 내에 탈묵설비를 설치하기 위해서는 15월 이상의 기간 및 300억 원 이상의 비용이 소요된다)을 안겨주는 것으로 보이는 점 등을 고려하면, 이 사건 고시부분을 통해 달성하려는 공익에 비하여 그로 인해 침해되는 원고 등 제지업체의 사익이 지나치게 크다고 할 것이어서 법익 균형성에도 반한다.

마) 그렇다면 이 사건 고시 부분은 비례의 원칙에 위반하여 위법하다.

(3) 소결론

따라서 위법한 이 사건 고시부분에 근거한 이 사건 처분은 원고의 나머지 주장에 더 나아가 살필 필요 없이 위법하다.

5. 결 론

결국 원고의 이 사건 청구는 이유 있어 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

판사지창구

판사이화연

식경제부장관의 사무를 산업통상자원부장관이 승계하였다.

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