[2] 구 대도시권 광역교통관리에 관한 특별법 제11조 제4호 단서가 위 법 시행일 이후 택지개발사업 등의 승인을 받은 경우에만 적용되는지 여부(소극)

[3] 행정청이 구 대도시권 광역교통관리에 관한 특별법 제11조 제4호 단서의 적용 범위를 잘못 해석하여 위 법 시행일 전에 택지개발사업 승인을 받은 사업자에게 광역교통시설부담금 부과처분을 하였다 하더라도, 행정처분의 당연무효 사유가 아니라고 본 사례

1. 원심판결의 요지

원심판결 이유에 의하면 원심은, 원고가 광주광역시 남구청장이 택지개발촉진법 규정에 따른 택지개발사업의 승인을 받은 광주봉선2지구(이하 ‘이 사건 택지개발사업지구’라 한다) 안에서 아파트를 신축하기 위하여 2002. 4. 17. 구 주택건설촉진법(2003. 5. 29. 법률 제6916호 주택법으로 전문 개정되기 전의 것)에 의한 주택건설사업계획 승인을 받은 사실, 광주광역시장은 2002. 5. 23. 원고에게 구 대도시권 광역교통관리에 관한 특별법(2001. 1. 29. 법률 제6402호로 개정되고 2002. 12. 30. 법률 제6852호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘법’이라 한다) 제11조 제4호 를 적용하여 광역교통시설부담금(이하 ‘부담금’이라 한다) 529,730,900원의 부과처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하여 원고가 이를 피고에게 납부한 사실을 인정한 다음, 법 제11조 제4호 단서에 의하면, 주택건설촉진법에 의한 주택건설사업의 시행자라고 하더라도 같은 조 제1호 내지 제3호 의 사업(이하 ‘택지개발사업 등’이라 한다)이 시행되는 지구, 구역 또는 사업지역(이하 ‘택지개발사업지구 등’이라 한다) 안에서 주택건설사업을 시행하는 경우에는 부담금 납부대상에서 제외되는바, 부담금 부과처분 등 침익적 행정처분에 있어서 국민의 재산권 보호라는 헌법적 요청 및 법치행정의 원리에 비추어 근거 규정의 엄격한 해석을 요한다고 할 것이어서, 법 부칙 제2조가 “ 제11조 의 개정 규정에 의한 부담금은 이 법 시행일 이후 제11조의4 제1항 의 개정규정에 의한 사업의 승인 또는 인가 등을 받는 사업부터 적용한다.”고 규정하고 있다고 하더라도, 이는 부담금 부과대상 사업으로 법 제11조 각 호 에서 정한 사업이 법 시행일 이후 사업의 승인 또는 인가 등을 받는 경우에 부담금 부과대상이 된다는 것을 규정한 것에 불과하고, 위 부칙 조항이 있다 하여 택지개발사업 등을 법 시행일 이후 승인받은 경우에 한하여 법 제11조 제4호 단서가 적용되어 주택건설사업이 부담금 부과제외대상으로 되는 것은 아니라고 할 것이므로, 택지개발사업지구 등의 안에서 주택건설사업을 시행하는 원고는 이 사건 택지개발사업에 대한 승인이 법 시행일 이후에 이루어졌는지 여부에 관계없이 법 제11조 제4호 단서에 의하여 부담금 부과제외대상에 해당하는 자라 할 것인데, 이 사건 처분은 이에 반하여 이루어진 것으로서 그 하자가 중대하고 외형상 객관적으로 명백하여 당연무효이고, 따라서 피고는 이 사건 처분에 기하여 원고가 납부한 이 사건 부담금 상당의 부당이득을 반환할 의무가 있다고 판단하였다.

2. 대법원의 판단

그러나 원심의 위와 같은 판단은 다음과 같은 이유로 수긍하기 어렵다.

하자 있는 행정처분이 당연무효가 되기 위하여는 그 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백한 것이어야 하며, 하자가 중대하고 명백한지 여부를 판별함에 있어서는 그 법규의 목적, 의미, 기능 등을 목적론적으로 고찰함과 동시에 구체적 사안 자체의 특수성에 관하여도 합리적으로 고찰함을 요하는바, 행정청이 어느 법률관계나 사실관계에 대하여 어느 법률의 규정을 적용하여 행정처분을 한 경우에 그 법률관계나 사실관계에 대하여는 그 법률의 규정을 적용할 수 없다는 법리가 명백히 밝혀져 그 해석에 다툼의 여지가 없음에도 불구하고 행정청이 위 규정을 적용하여 처분을 한 때에는 그 하자가 중대하고도 명백하다고 할 것이나, 그 법률관계나 사실관계에 대하여 그 법률의 규정을 적용할 수 없다는 법리가 명백히 밝혀지지 아니하여 그 해석에 다툼의 여지가 있는 때에는 행정관청이 이를 잘못 해석하여 행정처분을 하였더라도 이는 그 처분 요건사실을 오인한 것에 불과하여 그 하자가 명백하다고 할 수 없는 것이다 ( 대법원 2004. 10. 15. 선고 2002다68485 판결 참조).

법 부칙 제2조는 부담금 부과대상 사업으로 법 제11조 각 호 에서 정한 사업이 법 시행일 이후 사업의 승인 또는 인가 등을 받는 경우에 부담금 부과대상이 된다는 것을 규정한 것에 불과하고 위 부칙 조항이 있다 하여 택지개발사업 등을 법 시행일 이후 승인받은 경우에 한하여 법 제11조 제4호 단서가 적용되어 주택건설사업이 부담금 부과제외대상으로 되는 것은 아니라 할 것이므로 ( 대법원 2004. 4. 27. 선고 2003두9145 판결 참조), 이 사건 택지개발사업지구 안에서 주택건설사업을 시행하는 원고는 부담금 부과대상이 아니라 할 것인데, 이 사건 처분은 그 근거 법령을 잘못 해석하여 부담금 부과대상이 아닌 원고에 대하여 부담금을 부과한 것으로서 그 하자가 중대하다고 할 것임은 원심이 판시한 바와 같다.

그러나 위와 같은 법리는 이 사건 처분이 있은 후에 비로소 대법원판결에 의하여 선언되었다는 점, 법 부칙 제2조는 부담금 부과에 관한 적용례에 관하여, 부담금은 법 시행일 이후 사업의 승인 또는 인가를 받은 사업부터 적용한다고만 규정하고 있을 뿐이어서 법 시행일 이후 사업의 승인 또는 인가를 받아야 한다는 요건이 부담금 부과의 요건뿐만 아니라 부과제외의 요건에도 해당한다고 볼 여지가 있고, 법 제11조 제4호 단서의 입법 취지가 분명하지 않지만 이를 택지개발사업 등의 대상인 토지가 주택건설사업의 대상인 토지로 되는 경우 그 토지에 대하여 부담금이 이중으로 부과되지 않게 하려는 것으로 본다면, 이러한 입법 취지를 달성하기 위하여는 법 시행일 이후에 사업의 승인 또는 인가 등을 받아 부담금 부과대상이 되는 택지개발사업지구 등의 안에서 시행하는 주택건설사업을 부과제외대상으로 하면 충분하고 법 시행일 전에 사업의 승인 또는 인가 등을 받아 부담금이 부과되지 아니한 택지개발사업지구 등의 안에서 법 시행일 이후 승인 또는 인가 등을 받아 시행하는 주택건설사업의 경우까지 반드시 부과제외대상으로 할 필요는 없으며, 부담금이 사용될 대도시권 광역교통계획의 수립·추진 등 업무의 주무부처인 건설교통부는 “법 시행일 전에 승인을 받은 택지개발사업지구 등의 안에서 법 시행일 이후 승인을 받은 주택건설사업에 대하여는 법 부칙 제2조 규정에 따라 부담금을 부과하여야 한다.”는 내용의 업무편람을 작성하여 부담금 부과·징수권자인 각 시·도지사에게 배포하였고, 피고의 담당공무원이 이 사건 처분에 앞서 한 부담금 부과 여부의 질의에 대하여 “당해 택지개발지구가 법 제11조 규정에 의한 부담금이 부과되지 않은 지구라면 그 지구 안에서 시행되는 주택건설사업은 부담금 부과대상이다.”라고 회신하였던 탓에, 이 사건 처분 당시에는 법 시행일 이후에 택지개발사업 등의 승인 또는 인가 등을 받은 경우에 한하여 그 택지개발사업지구 등의 안에서 시행하는 주택건설사업이 부과제외대상으로 된다고 법 제11조 제4호 단서의 적용 범위를 잘못 해석할 소지가 있었던 점, 이 사건 택지개발사업에 대한 개발계획변경 및 실시계획변경 승인서에 의하면 그 사업기간이 2000. 5. 8.부터 2002. 12. 31.로 기재되어 있으므로 이 사건 택지개발사업은 법 시행일인 2001. 4. 30. 전에 사업승인이 이루어졌음을 알 수 있고, 이 사건 주택건설사업은 원심이 인정한 바와 같이 법 시행 이후 사업승인을 받았는바, 법 제11조 제4호 단서의 적용 범위를 위와 같이 해석하는 경우에는 이 사건 주택건설사업이 부담금 부과대상사업으로 되는 점 등에 비추어 보면, 설령 광주광역시장이 법의 해석을 잘못한 나머지 원고의 주택건설사업을 부담금 부과대상으로 보고 이 사건 처분을 하였다고 하더라도, 이는 그 처분 요건사실을 오인한 것에 불과하여 그 하자가 외형상 객관적으로 명백하다고는 할 수 없으므로, 결국 행정처분의 당연무효 사유는 아니라고 봄이 상당하다 할 것이다.

따라서 이 사건 처분에 존재하는 위와 같은 하자만으로는 이 사건 처분이 당연무효라고 볼 수 없음에도, 이와 달리 이 사건 처분이 당연무효임을 전제로 하여 원고의 이 사건 청구를 인용한 원심판결에는 행정처분의 무효에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 위법이 있다고 할 것이고, 이 점을 지적하는 상고이유의 주장은 이유 있다.

3. 결 론

그러므로 나머지 상고이유에 대한 판단을 생략한 채 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리·판단하게 하기 위하여 원심법원으로 환송하기로 하여 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.