상고비용은 피고가 부담한다 .

1. 상고이유 제1점에 관하여 일반적으로 행정처분이 주체 · 내용 · 절차 및 형식이라는 내부적 성립요건과 외부에의 표시라는 외부적 성립요건을 모두 갖춘 경우에는 행정처분이 존재한다고 할 수 있으며 ( 대법원 1999. 8. 20. 선고 97누6889 판결 등 참조 ), 행정청이 문서에 의하여 처분을 한 경우 원칙적으로 그 처분서의 문언에 따라 어떤 처분을 하였는지 확정하여야 하나, 그 처분서의 문언만으로는 행정청이 어떤 처분을 하였는지 불분명하다는 등 특별

한 사정이 있는 때에는 처분 경위나 처분 이후의 상대방의 태도 등 다른 사정을 고려하여 그 처분의 내용을 해석할 수 있고 ( 대법원 2010. 2. 11. 선고 2009두18035 판결 등 참조 ), 처분 상대방이 행정청에 제출한 문서에 담긴 의사표시의 해석도 당사자가 그 표시행위에 부여한 객관적인 의미를 명백하게 확정하는 것이므로, 당사자가 표시한 문언에 의하여 그 객관적인 의미가 명확하게 드러나지 않는 경우에는 그 문언의 내용과 그 의사표시가 이루어진 동기 및 경위, 당사자가 그 의사표시에 의하여 달성하려고 하는 목적과 진정한 의사 등을 종합적으로 고찰하여 사회정의와 형평의 이념에 맞도록 논리와 경험의 법칙, 그리고 사회일반의 상식에 따라 합리적으로 해석하여야 한다 ( 대법원 1993. 6. 8. 선고 92누18009 판결 등 참조 ) .

원심판결 이유와 원심이 인용한 제1심판결 이유에 의하면, 원심은 그 채택 증거를 종합하여 그 판시와 같은 사실을 인정한 다음, 원고가 2011. 10. 25. 피고에게 제출한 신청서의 문언과 그 취지, 피고가 2011. 11. 22. 원고에게 ' 사업장 이전을 허가한다 ' 는 내용을 기재하여 한 통지 ( 이하 ' 이 사건 허가통지 ' 라고 한다 ) 의 형식과 문언, 이 사건 허가통지 이후의 정황 등을 종합하여 이 사건 허가통지는 구 건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률 ( 2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것, 이하 ' 구 건설폐기물법 ' 이라고 한다 ) 제22조에 따른 변경허가에 해당한다고 판단하고, 이 사건 허가통지가 단순한 질의회신에 불과하다는 피고의 주장을 배척하였다 .

앞서 본 법리와 기록에 비추어 보면, 원심의 위와 같은 판단은 정당하고, 거기에 상고이유 주장과 같이 이 사건 허가통지의 법적 성질 및 구 건설폐기물법에 따른 변경허가의 요건 등에 관한 법리를 오해한 위법이 없다 .

2. 상고이유 제2점에 관하여 행정행위를 한 처분청은 비록 그 처분 당시에 별다른 하자가 없었고, 또 그 처분 후에 이를 철회할 별도의 법적 근거가 없다 하더라도 원래의 처분을 존속시킬 필요가 없게 된 사정변경이 생겼거나 또는 중대한 공익상의 필요가 발생한 경우에는 그 효력을 상실케 하는 별개의 행정행위로 이를 철회할 수 있다고 할 것이나, 수익적 행정처분을 취소 또는 철회하는 경우에는 이미 부여된 그 국민의 기득권을 침해하는 것이 되므로 , 비록 취소 등의 사유가 있다고 하더라도 그 취소권 등의 행사는 기득권의 침해를 정당화할 만한 중대한 공익상의 필요 또는 제3자의 이익보호의 필요가 있는 때에 한하여 상대방이 받는 불이익과 비교 · 교량하여 결정하여야 하고, 그 처분으로 인하여 공익상의 필요보다 상대방이 받게 되는 불이익 등이 막대한 경우에는 재량권의 한계를 일탈한 것으로서 그 자체가 위법하다 ( 대법원 2004. 11. 26. 선고 2003두10251, 10268 판결 등 참조 ) .

원심판결 이유와 원심이 인용한 제1심판결 이유에 의하면, 원심은 그 채택 증거를 종합하여 그 판시와 같은 사실을 인정한 다음, ① 피고가 이 사건 처분사유로 내세운 건설폐기물 처리시설 및 야적장의 옥내화 요구는 객관적으로 합리성이 있다고 보기 어려운 점, ② 원고가 사업장 진입도로 교통 문제를 해결하기 위하여 사업장 부지 일부를 제공하기로 하는 내용의 진입도로 확보 방안을 제시한 이후로 피고가 교통 문제에 관하여 추가 보완을 요구하지는 않았던 점, ③ 원고가 사업장을 이전하고자 하는 예정부지가 주변 주거지역 등과 지형적으로 단절되어 있고, 원고가 오염 방지대책으로 제시한 방지시설 등을 제대로 설치 · 가동할 경우 소음, 진동, 비산먼지 등에 따른 피해를 상당 부분 줄일 수 있을 것으로 예상되므로, 원고의 사업장 이전으로 인하여 인근 주민들에게 사회통념상 수인한도를 넘어서는 피해가 발생한다고 보기 어려운 점, ④ 피고는 이 사건 변경허가의 하자나 이를 취소하여야 할 필요성에 대한 증명책임을 부담함에도, 구체적인 근거를 제시하지 않은 채 막연하게 환경오염과 재산상 · 건강상 위해가 발생할 수 있다고만 주장하는 점, ⑤ 원고가 이 사건 허가통지 등을 신뢰하여 이 사건 예정지를 매입하는 등 사업장 이전을 위하여 이미 많은 자금과 노력을 투자한 것으로 보이는 반면, 피고로서는 원고가 사업장을 이전한 이후에도 관련 법령에 따라 적절한 행정 조치를 취함으로써 주변 환경과 인근 주민에 대한 피해를 최소화할 수 있는 점 등의 제반 사정을 종합해 볼 때, 이 사건 변경허가가 취소됨으로 인하여 원고가 입을 막대한 불이익을 정당화할 만한 중대한 공익상의 필요가 있다고 보기 어렵다고 판단하였다 .

앞서 본 법리와 기록에 비추어 보면, 원심의 위와 같은 판단은 정당하고, 거기에 상고이유 주장과 같이 수익적 행정행위의 취소 또는 철회에 있어서 재량권의 일탈 · 남용에 관한 법리를 오해한 위법이 없다 .

3. 그러므로 상고를 기각하고 상고비용은 패소자가 부담하도록 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다 .

대법관이상훈

주 심 대법관 김창석