2. 원고의 항소와 당심에서 확장된 원고의 청구를 모두 기각한다.

3. 소송총비용은 원고가 부담한다.

피고가 2011. 1. 19. 원고에 대하여 한 광역교통시설부담금 15,516,910,000원의 부과처분 중 9,961,356,000원을 초과하는 부분을 취소한다(원고는 당심에서 청구취지를 확장하였다).

2. 항소취지

가. 원고

제1심 판결 중 원고 패소 부분을 취소한다. 피고가 2011. 1. 19. 원고에 대하여 한 광역교통시설부담금 15,516,910,000원의 부과처분 중 10,054,171,690원을 초과하는 부분을 취소한다.

나. 피고

주문 제1항과 같다.

가. 원고는 평택시 용이동 234 일원에 대한 도시개발사업 시행자로서 2010. 9. 24. 피고로부터 도시개발법 제17조에 의하여 도시개발사업(이하 '이 사건 사업'이라 한다) 실시계획인가를 받았다.

나. 이 사건 사업 개발구역의 면적은 574,963m로서, 평택대학교 부지가 그 가운데 포함되어 있는데, 그 포함된 경위는 다음과 같다.

1) 원고의 전신인 평택현촌도시개발사업 추진위원회(이하 '이 사건 추진위원회 '라고 한다)는 2006. 2. 18. 평택시장에게 평택시 용이동 234 일원 464,250m에 대하여 환지방식의 도시개발계획을 수립하여 줄 것을 제안하였으나, 평택시장은 2006. 5. 8. 이 사건 사업 개발구역에 평택대학교 부지를 포함하여 남쪽 38번 국도를 경계로 구역 재설정을 하여 구역경계의 정형화를 검토해보라는 취지에서 제안내용 재검토를 통보하였다.

2) 이 사건 추진위원회는 재검토를 거쳐 2008. 1. 23. 평택시장에게 이 사건 사업개발구역에 평택대학교 부지를 포함하는 내용의 도시개발사업 제안서를 제출하였고, 피고는 위 제안에 따라 2009. 7. 3. 경기도 고시 제2009-267호로 평택시 용이동 234 일원 575,606m(이후 574,963m²로 변경되었다)를 개발구역으로 하는 이 사건 사업의 개발계획을 수립 고시하였다.

다. 환지방식으로 이루어지는 이 사건 사업의 실시계획에 따라 평택대학교는 그 경계가 변경되었는데, 경계변경에 의하여 기존 부지에서 19,894.8㎡의 토지가 제외되는 한편, 21,973m의 토지(이하 '이 사건 증가부분'이라 한다)가 신규 부지로 편입되어 면적이 131,031.2m(128,953m2 - 19,894.8m2 + 21,973m2)로 변경되면서 평택대학교의 부지 형태가 정형화되었다. 또한, 이 사건 사업 개발구역에 평택대학교 부지를 포함하여 남쪽 38번 국도를 경계로 구역 재설정이 됨으로써 구역 경계가 정형화되었다. 한편 기존 부지 중 경계변경에 의하여 제외되지 않고 평택대학교 부지로 남은 면적은 109,058.2 ㎡(128,953㎡ - 19,894.8㎡, 이하 '이 사건 존치부분'이라 한다)이다(별지 면적 변경도 및 시설배치계획 참조).

라. 피고는 2011. 1. 19. 원고에 대하여 대도시권 광역교통 관리에 관한 특별법(이하 '특별법'이라 한다) 제11조 제2호, 제11조의3, 대도시권 광역교통 관리에 관한 특별법 시행령(이하 '특별법 시행령'이라 한다) 제16조의2에 근거하여, 아래 표와 같이 산출한 광역교통시설부담금(이하 '교통부담금'이라 한다) 15,516,910,000원을 부과하였다(이하 '이 사건 처분'이라 한다).

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【인정근거】 다툼 없는 사실, 갑 제2 내지 9호증, 을 제2, 20호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

1) 근거 법령 해석의 위법특별법 시행령 제16조의2 제1항은 교통부담금의 산정기준이 되는 개발면적을, "사업지역의 전체면적에서 다음 각 호의 용지의 면적을 제외한 면적으로 한다."고 정의하고 있다. 여기서 '전체면적'이라 함은 실제 개발사업이 이루어지는 면적의 합계로, 비록

형식적으로는 사업지역에 포함되어 있으나 실제 개발사업이 이루어지지 않아 새로운 교통수요를 유발할 요인이 전혀 없는 부분은 여기에 포함되지 않는다고 해석해야 한다.

그런데 피고는 개발면적을 산정함에 있어, 전체면적에 평택대학교 부지 면적을 전부 포함시켰는바, ① 이 사건 존치부분 109,952M은 형식적으로는 사업지역에 포함되어 있으나 실제 개발사업이 이루어지지 않아 새로운 교통수요의 증가를 유발하지 않고, ② 이 사건 증가부분 21,192m'은 환지에 의해 평택대학교 부지로 편입되어 공공의 이익을 위하여 정책적으로 개발되었을 뿐, 원고가 개발한 것이 아니므로, (1)과 ②의 합계 131,144㎡는 위 전체면적, 나아가 개발면적에서 제외되어야 한다.

따라서 그에 따라 재산정한 교통부담금 9,961,356,000원을 초과한 부분은 취소되어야 한다.

2) 근거 법령의 무효(예비적 주장) 부담금관리기본법 제5조 제1항은, 부담금은 설치목적을 달성하기 위하여 필요한 최소한의 범위에서 공정성 및 투명성이 확보되도록 부과되어야 한다고 규정하고 있는바, 교통부담금 제도의 입법취지에 비추어 교통부담금은 실질적인 교통수요 발생에 상응하는 범위 내에서 필요 최소한도로 부과되어야 한다.

따라서 특별법 시행령 제16조의2 제1항이, 개발사업이 실제 시행되지 않아 새로운 교통수요를 유발할 요인이 전혀 없는 부분까지 전체면적, 나아가 개발면적에 포함하도록 규정한 것이라면, 이는 상위법률인 부담금관리기본법에 위배되는 규정으로서 무효이고, 무효인 근거 법령에 따라 이루어진 이 사건 처분은 위법하다.

나. 관계 법령

별지 관계 법령 기재와 같다.

다. 판단

1) 판단순서

원고는 이 사건 존치부분은 실제 개발사업이 이루어지지 않았고, 이 사건 증가부분은 원고가 개발한 것이 아님을 전제로, 원고가 개발사업을 시행하지 않은 위 각 부분은 개발면적에서 제외되어야 한다고 주장하는바, 먼저 이 사건 존치부분과 이 사건 증가부분에서 원고에 의한 개발사업이 시행되지 않은 것인지 여부를 판단하기로 한다.

2) 이 사건 존치부분과 이 사건 증가부분에서 개발사업이 이루어졌는지 여부 가) 관계 법령상 '개발'의 의미

도시개발에 필요한 사항을 규정하여 계획적이고 체계적인 도시개발을 도모하고 쾌적한 도시환경의 조성과 공공복리의 증진에 이바지하는 것을 목적으로 하는 도시개발법은 제2조 제1항 제2호에서 "도시개발사업"에 대하여 '도시개발구역에서 주거, 상업, 산업, 유통, 정보통신, 생태, 문화, 보건 및 복지 등의 기능이 있는 단지 또는 시가지를 조성하기 위하여 시행하는 사업을 말한다.'고 규정하고 있고, 같은 항 제1호에서 "도시 개발구역"에 대하여 '도시개발사업을 시행하기 위하여 도시개발법 제3조 및 제9조에서 정한 절차에 따라 지정·고시된 구역을 말한다.'고 규정하고 있는데, 여기서 도시개발구역의 지정은 도시개발사업의 시행을 위하여 구획한 범위를 지정절차에 따라 고시하는 행위, 즉 대상지역을 확정하는 행위이고(헌법재판소 2011. 4. 28. 선고 2010헌바114 전원재판부 결정 참조), 이와 같은 도시개발구역의 지정은 시·도지사 또는 대도시 시장이 '계획적인 도시개발이 필요하다고 인정되는 때에' 할 수 있다(제3조 제1항). 이렇게 계획적인 도시개발을 위하여 도시개발구역을 지정하려면, 지정권자는 해당 도시개발구역에 대한 개발계획을 수립하여야 하는데(제4조 제1항), 그 개발계획의 내용에는 도시개발구역에서의 인구수용계획, 토지이용계획, 교통처리계획, 환경보전계획, 보건의료시설 및 복지시설의 설치계획, 도로, 상하수도 등 주요 기반시설의 설치계획 등이 포함되어야 한다(제5조). 또한, 도시개발구역이 지정·고시된 경우 해당 도시개발구역은 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 '국토법'이라 한다)에 따른 도시지역과 대통령령으로 정하는 지구단위계획구역으로 결정되어 고시된 것으로 보고(제9조), 도시개발법 시행령 제15조 제5항에 의하면, 도시개발법 제9조 제2항 본문에서 대통령령으로 정하는 지구단위계획구역이란 국토법 제49조 제1호에 따른 제1종 지구단위계획구역을 말하며, 국토법 제2조 제4호에 의하면 이때 도시개발법상 도시개발사업에 관한 계획은 국토법상 도시관리계획이 된다.

한편 특별법 제11조는 제1호부터 제6호까지 교통부담금의 부과대상사업을 열거하고 있고, 그 중 특별법 같은 조 제2호는 도시개발법에 의한 도시개발사업을 규정하고 있으며, 한편 같은 조 제4호는 주택건설사업을 광역교통시설부담금 부과대상사업으로 규정하면서도 도시개발사업지역 안에서 시행되는 주택건설사업을 광역교통시설부담금 부과대상사업에서 제외하고 있는데, 그 이유는 주택건설사업이 도시개발사업지역 안에서 시행되는 경우에는 주택건설사업 시행자의 이중부담을 방지하기 위한 것으로 해석되고 있다. 또한, 특별법 제11조의3 제1항은 위 각 호의 사업에 대한 부담금의 계산방식을 정하고 있는데, 그 중 같은 항 제1호의 계산식을 따르고 있는 택지개발사업(제11조 제1호), 도시개발사업(제11조 제2호), 대지조성사업 및 아파트지구 개발사업(제11조 제3호)은 모두 '토지'를 개발하는 사업으로, 그 '개발면적'이 부담금 산정기준의 하나가 되고, 여기서 '개발면적'의 의미는 이러한 사업을 통하여 유용하게 만들고자 하는 '토 지'의 넓이를 뜻한다(헌법재판소 2013. 10. 24. 선고 2012헌바368 전원재판부 결정 참조). 반면, 특별법 제11조의3 제1항 제2호의 계산식을 따르고 있는 주택건설사업(제11조 제4호), 주택재개발사업 및 주택재건축사업 등(제11조 제5호)은 모두 주택 등을 건축하는 사업으로, 그 '건축연면적'이 부담금 산정기준의 하나가 된다.

위와 같이 계획적이고 체계적인 도시개발이라는 도시개발법의 목적, 도시개발법상 개발계획의 내용 및 국토법상 도시관리계획으로의 의제규정, 특별법의 교통부담금 관련 규정의 문언 및 체제에 비추어, 특별법에서 말하는 '개발'이란 주택 등의 건축행위만을 의미하는 것이 아니라 대지조성사업 등을 모두 포함하는 개념이며, 도시개발구역으로 지정하여 도시개발사업을 통하여 유용하게 만들고자 하는 토지는 모두 개발면적에 포함되는 토지라 할 수 있다.

나) 이 사건 사업의 개발계획 및 실시계획과 평택대학교 조성계획 갑 제5, 7호증, 을 제2, 20, 23호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 더하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.

(1) 피고가 수립 고시한 후 평택시장이 변경 고시한 이 사건 사업의 개발계획 중 도시개발구역 지정목적과 토지이용계획 및 기반시설계획의 내용은 다음과 같다.

○ 도시개발구역 지정목적 체계적이고 계획적인 주거단지 개발대학과 연계된 교육·문화 커뮤니티 조성자연친화적인 생활공간 창출

○ 토지이용계획 및 기반시설계획

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(2) 원고가 작성하여 피고로부터 인가를 받은 이 사건 사업의 실시계획은 다음과 같이 평택대학교 부지를 도시관리계획에 포함시켜, 그 지상 건축물의 허용범위에 관하여도 계획내용을 정하고 있다.

(3) 평택대학교 부지의 소유자인 학교법인 피어선기념학원(이하 '학교법인'이라 한다)은 2011. 11. 15. 이 사건 사업의 개발계획 및 실시계획에 부합하는 세부 조성계획을 수립하여 평택시장이 이를 고시하였는데, 위 조성계획에 따르면 학교법인은 이 사건 증가부분에 문무관, 체육관을 신축하게 될 뿐만 아니라, 이 사건 존치부분에도 100주년 기념관, 사회복지관을 신축하고 종합도서관을 증축하게 된다.

(4) 평택대학교 총장은 위 세부 조성계획에 따라 2013. 9. 4. 평택대학교 부지 전체를 사업 면적으로 하는 세부시설 부지조성사업에 관하여, 준공예정일을 2014. 2. 28.로 정하여 평택시장으로부터 국토법 제88조에 의한 인가를 받았다.

다) 판단

위 인정사실에 의하면, 이 사건 사업에 따른 도시개발구역의 지정목적은 체계적이고 계획적인 주거단지 개발과 더불어, 대학과 연계된 교육·문화 커뮤니티 조성이라 할 것이고, 평택대학교 부지는 원고의 전신인 이 사건 추진위원회가 이를 이 사건 사업개발구역에 포함시켜 도시개발사업 제안을 하였을 뿐 아니라. 이 사건 사업의 개발계획 및 실시계획에서도 전체 도시개발의 중요한 구성부분을 이루고 있고, 나아가 위 실시계획에 따라 평택대학교 부지와 이 사건 사업 개발구역도 정형화되었으며, 평택대학교 부지에 대하여 세부 조성계획에 따른 개발이 예정되어 있는 등 향후 개발이 가능하므로, 이는 원고가 이 사건 사업을 통하여 유용하게 만들고자 하는 토지에 해당한다. 할 것이어서 그 전체면적이 개발되는 토지라 할 것이다.

한편 원고는 이 사건 증가부분의 경우 원고가 아닌 평택대학교 부지의 소유자인 학교법인이 개발한 것이라는 취지로 주장하나, 도시개발법 제14조 제1항에 의하면, 조합의 조합원은 도시개발구역의 토지 소유자로 하므로, 학교법인은 이 사건 사업 개발구역 내에 있는 평택대학교 부지의 소유자로서 조합원에 해당하고, 앞서 본 바와 같이 이 사건 사업 개발구역에 포함된 조합원의 토지가 이 사건 사업의 개발계획과 시행계획에 따라 개발된 이상 이를 사업시행자인 원고가 개발하지 않았다고 할 수는 없다.

3) 소결

따라서 이 사건 존치부분 및 증가부분이 개발되지 아니하였음을 전제로 한 원고의 주장은 이유 없고, 이 사건 처분은 특별법 및 특별법 시행령의 관련 규정에 따라 이루어진 적법한 처분이라 할 것이다.

설령 원고의 주장과 같이 이 사건 존치부분과 이 사건 증가부분에서 개발행위가 이루어지지 않았다고 보더라도, 광역교통시설부담금은 대도시 권역 내의 택지개발사업 등으로 인해 급증하는 교통수요에 대비하여 원인 제공자 내지 수익자에게 교통시설 설치비의 일부를 부담시켜 대도시권의 교통난을 완화하기 위한 광역 교통시설의 건설 및 개량에 소요되는 재원을 확보하고자 함에 있는 것이므로(대법원 2004. 9. 3. 선고 2004두4673 판결 등 참조), 광역교통시설이 설치됨으로 인하여 그 혜택을 받게 되는 평택대학교 역시 그 부담금의 부과대상에서 제외된다고 할 수 없다. 또한, 법해석의 목표는 어디까지나 법적 안정성을 저해하지 않는 범위 내에서 구체적 타당성을 찾는 데에 두어야 하고, 그 과정에서 가능한 한 법률에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하고, 나아가 법률의 입법 취지와 목적, 그 제·개정 연혁, 법질서 전체와의 조화, 다른 법령과의 관계 등을 고려하는 체계적·논리적 해석방법을 추가적으로 동원함으로써, 법해석의 요청에 부응하는 타당한 해석이 되도록 하여야 할 것인데(대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결 참조), 특별법 제11조의3, 특별법 시행령 제16조의2에 의하면, 수도권에서 시행되는 택지개발사업, 도시개발사업, 대지조성 사업의 경우 모두 1m당 표준개발비 X 부과율(30%, 당해 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 의하여 위 부과율을 조정할 수 있다) X 개발면적 × (용적률 / 200)} - 공제액의 산식에 의하여 광역교통시설부담금을 산정하도록 되어 있고, 여기서 '개발면 적'의 개념에 대하여 특별법은 명시적이고 적극적인 정의규정을 두지 않는 대신 사업 시행 전체면적에서 특별법 시행령 제16조의2 제1항 각 호가 규정하는 부분을 제외하도록 하는 소극적인 방법을 택하고 있다. 이와 같은 '개발면적'에서 제외되는 용지에 관한 특별법의 문언 및 규정 형식에다가 그 입법취지, 연혁 등을 고려하면, 위 규정은 제한적 열거 규정으로 해석함이 타당하다. 이와 달리 원고의 주장과 같이 위 규정을 예시적인 규정으로 해석함으로써 개발사업지구 내에서 실질적으로 개발행위가 이루어졌는지 여부를 일일이 조사하여 해당 면적 부분을 제외시킨다는 것은 특별법 규정의 입법취지를 몰각시키는 것일 뿐만 아니라 행정청으로 하여금 지나치게 과다한 업무부담을 지게 함으로써 행정력을 낭비하는 결과를 초래하게 될 것임이 분명하다. 따라서 특별법 시행령 제16조의2 제1항 각 호가 규정하는 제외사유에 해당하지 않더라도 실질적으로 개발이 이루어지지 않아 새로운 교통수요를 유발할 요인이 없는 부분은 개발면적에서 제외되어야 한다는 전제에 선 원고의 주장은 받아들일 수 없다.

3. 결론

그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 없어 기각할 것인바, 제1심 판결은 이와 일부 결론을 달리하여 부당하므로 피고의 항소를 받아들여 제1심 판결 중 피고 패소 부분을 취소하고 그 취소 부분에 해당하는 원고의 청구를 기각하며 원고의 항소 및 당심에서 확장된 원고의 청구를 모두 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.

판사여운국

판사권순민