원고들 소송대리인 변호사 임영심

소송수행자 임대훈, 표강선

서울 중구 저동2가 24-1

공동대표이사 홍사승, 김용식, 히와타시도시유키

소송대리인 법무법인(유한) 태평양

담당변호사 주한길, 조무연

2. 소송비용은 보조참가로 인한 부분을 포함하여 모두 원고들이 부담한다.

가. 제1차 반려처분

(1) 피고보조참가인(이하 '보조참가인'이라고만 한다)은 2004. 1. 26. 피고에게 경기연와가 운영하던 구 벽돌공장(이하 '구 벽돌공장'이라 한다)의 부지가 일부 포함된 남양주시 삼패동 263-20 외 6필지(이후 같은 동 274-1 외 3필지로 변경됨, 이하 '이 사건 신청지'라 한다) 지상에 레미콘제조업을 목적으로 공장부지 면적 16,300m, 제조시설면적 112m, 부대시설면적 3,125.81㎡ 규모의 공장을 신설하기 위하여 승인신청을 하였다.

(2) 이에 대해 피고는 2004. 3. 12. '① 남양주시고시 제2003-101호 제5조 제4호에 근거하여 이 사건 신청지를 중심으로 반경 500m 내 주택이 20호 이상 존재하고, ② 사전 환경성검토사항이 반영되지 아니하였으며, ③ 개발제한구역 내 선행절차인 관리계획승인 절차가 선행되어야 한다'는 등의 이유로 위 승인신청을 반려하였다.

나. 제2차 반려 처분(1) 2004. 9. 24. 개정된 산업자원부고시 제2004-98호가 시행됨에 따라 남양주시 고시 제2003-101호가 실효되자, 보조참가인은 2004. 12. 29. 피고에게 재차 같은 내용으로 공장설립승인신청을 하였다(이하 '이 사건 승인신청'이라 한다).

(2) 이에 대해 피고는 2005. 3. 10. '① 한강유역환경청장과 사전환경성검토협의 결과 부정적 의견(이 사건 신청지가 조수보호구역 인근 및 상수원보호구역 상류지역에 위치하고 있어 공장신설에 따른 대기오염, 소음에 따른 조수보호에 악영향이 우려되고, 시설의 고장·사고 등으로 오·폐수 유출시 인근 잠실상수원보호구역에 악영향이 우려되므로 하수처리구역 편입 등의 대책마련이 필요하다는 견해)이 제시되었고, ② 이 사건 신청지 인근의 교통혼잡이 심화될 것이 우려되므로 이에 대한 대책마련이 필요하며, 3구 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법상 관리계획승인이 선행되어야 한다'는 이유로 이 사건 승인신청을 반려하였다.

다. 제3차 반려처분

(1) 이에 보조참가인은 2005. 6. 13. 제2차 반려처분에 대해 감사원에 심사청구를 하였고, 감사원은 2006. 6. 8. '제2차 반려처분을 취소하고, 한강유역환경청장과 사전환경 성검토에 관하여 다시 협의하여 처리하여야 한다'는 취지의 심사결정을 하였다. 그 후 보조참가인은 2006. 11. 9. 한강유역환경청장으로부터 조건을 붙여 사전환경성검토 협의의견을 통보받았다.

(2) 그러나 피고는 2007. 2. 2. 재차 '구 벽돌공장의 폐업으로 용도변경의 대상 자체가 부존재한다'는 이유로 이 사건 승인신청을 반려하였다.

라. 이 사건 처분(1) 이에 대하여 보조참가인은 2007. 4. 26. 감사원에 다시 심사청구를 하였고, 감사원은 2009. 4. 9. '구 벽돌공장이 폐업되어 공장등록이 말소되었다고 할지라도 개발제한구역 건축물관리대장에 공장으로 등재되어 있고 해당 공장건축물이 존속하는 한 구 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(2008. 3. 21. 법률 제8975호로 전부개정되기 전의 것) 제11조 제1항 제8호 등의 규정에 따라 도시형 레미콘공장으로 용도변경이 가능함에도, 용도변경 대상 자체가 부존재한다는 사유를 들어 이 사건 승인신청을 거부한 것은 위법하다'는 이유로 '제3차 반려처분이 취소되어야 한다'는 취지의 심사결정을 하였다.

(2) 이에 피고는 2009. 7. 13. 보조참가인에게 이 사건 신청지 지상에 레미콘제조업을 목적으로 공장부지 면적 12,675㎡, 제조시설면적 112㎡, 부대시설면적 2,845.75㎡ 규모의 공장(이하 '이 사건 공장'이라 한다) 신설을 승인하는 이 사건 처분을 하였다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증의 1, 2, 갑 제2, 3호증, 갑 제7호증의 1 내지 3, 9, 갑 제8호증, 갑 제9호증의 1, 2, 갑 제10호증의 1 내지 3, 갑 제11호증의 1, 4, 7, 갑 제18호증의 1 내지 3, 을가 제2호증의 1, 2, 을가 제9, 10호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 피고 및 보조참가인(이하 총칭하여 '피고들'이라 한다)의 본안전 항변에 대한 판단

가. 원고적격에 관하여

(1) 피고들의 주장

원고들이 이 사건 처분으로 인하여 침해받는다고 주장하는 이익은 이 사건 처분에 대한 제3자로서 가지는 추상적이고 간접적인 이익에 불과한 것이어서 이 사건 처분의 취소를 구할 원고적격이 없다.

(2) 관계 법령

■ 환경정책기본법 제25조 (사전환경성검토) 관계 행정기관의 장은 환경기준의 적정성 유지 및 자연환경의 보전을 위하여 환경에 영향을 미치는 행정계획 및 개발사업이 환경적으로 지속가능하게 수립·시행될 수 있도록 사전환경성검토를 실시하여야 한다.

제25조의2 (사전환경성검토대상)

① 사전환경성검토는 「환경영향평가법」 제4조제1항의 규정에 의한 환경영향평가대상사업을 내용으로

하는 행정계획과 보전이 필요한 지역 안에서 시행되는 개발사업을 대상으로 실시하여야 한다.

② 제1항의 규정에 의한 사전환경성검토의 대상이 되는 행정계획 개발사업의 종류 규모 및 보전이 필요한 지역의 범위 등 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

제25조의4(사전환경성검토서)

① 관계 행정기관의 장은 사전환경성검토협의를 하고자 하는 때에는 사전환경성검토서(이하 "검토서"라 한다)를 작성하여 협의기관의 장에게 제출하여야 한다. 다만, 개발사업에 대한 사전환경성검토협의를 하고자 하는 때에는 개발사업의 시행자가 작성한 검토서를 제출할 수 있다.

② 제1항의 규정에 의한 검토서의 작성내용 방법 등 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

■ 구 환경정책기본법 시행령(2009. 11. 20. 대통령령 제21835호로 개정되기 전의 것, 이하 같다)

제7조 (사전환경성검토대상 및 협의요청시기 등)

① 법 제25조의2제2항에 따른 사전환경성검토의 대상(이하 "사전환경성검토대상"이라 한다)이 되는 행정계획·개발사업의 종류·규모 및 보전이 필요한 지역의 범위와 법 제25조의3제2항에 따른 사전환경 성검토협의의 구체적인 요청시기(이하 "협의요청시기"라 한다)는 별표 2와 같다.

[별표 2] 사전환경성검토대상 및 협의요청시기(제7조제1항관련)

2. 보전이 필요한 지역 내의 개발사업

/>

제8조 (검토서의 작성내용 · 방법 등) ①법 제25조의4제1항에 따라 관계행정기관의 장 또는 개발사업의 시행자가 작성하는 검토서에는 다음 각 호의 내용이 포함되어야 한다.

1. 행정계획 또는 개발사업의 목적 · 필요성 · 추진배경 · 추진절차 등 사업계획에 관한 내용(관계법령의 규정에 의하여 당해 계획에 포함하여야 하는 내용을 포함하여야 한다)

2. 대상지역의 용도지역 구분 등 토지이용현황(대상지역을 정할 수 없거나 대상지역이 광범위하여 토지이용현황을 작성하기 곤란한 경우를 제외한다)

3. 대상지역 안의 생태·경관보전지역 등 별표 2 제2호의 규정에 해당하는 지역·지구·구역 등의 분포현황(대상지역을 정할 수 없는 경우를 제외한다)

4. 다음 각 목의 기본현황 및 세부도면중 당해 행정계획 및 개발사업의 유형, 규모, 특성 및 「환경영 향평가법」에 의한 환경영향평가 대상여부 등을 고려하여 환경부장관이 관계중앙행정기관의 장과 협의하여 고시하는 사항. 다만, 대상지역 또는 주변지역을 정할 수 없거나 광범위한 경우에는 다목 외의 항목은 작성하지 아니할 수 있다.

가. 대상지역의 식생(식생), 주변지역의 개발현황 등 생태적 특성에 관한 자료

나. 대상지역의 현재 오염도 및 오염원 현황다. 대안 및 그 환경영향검토 결과와 영향저감방향(개발사업의 경우에는 사업계획에 대한 환경영향검토 결과와 영향저감방향)

라. 대상지역의 축척 1 : 25,000인 위치도

마. 대상지역의 축척 1 : 3,000 내지 1 : 25,000인 토지이용계획도

바. 그 밖에 사전환경성검토에 필요한 당해 지역의 특성

5. 법 제25조의5제1항에 따라 실시한 의견수렴 결과 및 반영 내용(행정계획의 경우에 한한다)

환경영향평가법 제9조(환경영향평가 대상지역) 환경영향평가는 환경영향평가대상사업의 시행으로 영향을 받게 되는 지역으로서 환경영향을 과학적으로 예측·분석한 자료에 따라 그 범위가 설정된 지역에 대하여 실시하여야 한다.

(3) 판단

행정처분의 직접 상대방이 아닌 자로서 그 처분에 의하여 자신의 환경상 이익이 침해받거나 침해받을 우려가 있다는 이유로 취소소송을 제기하는 제3자의 원고적격의 인정 여부는, 그 행정처분의 근거법규 또는 관련법규에 그 처분으로써 이루어지는 행위 등 사업으로 인하여 환경상 침해를 받으리라고 예상되는 영향권의 범위가 구체적으로 규정되어 있는 경우에는, 그 영향권 내의 주민들에 대하여는 당해 처분으로 인하여 직접적이고 중대한 환경피해를 입으리라고 예상할 수 있고, 이와 같은 환경상의 이익은 주민 개개인에 대하여 개별적으로 보호되는 직접적·구체적 이익으로서 그들에 대하여는 특단의 사정이 없는 한 환경상 이익에 대한 침해 또는 침해 우려가 있는 것으로 사실상 추정되어 법률상 보호되는 이익으로 인정됨으로써 원고적격이 인정 되고, 환경정책기본법령상 사전환경성검토협의 대상지역 내에 포함될 개연성이 충분하다고 보이는 주민들에 대해서도 환경상 이익에 대한 침해 또는 침해의 우려가 사실상 추정되어 그 협의 대상에 해당하는 처분의 취소를 구할 원고적격이 인정된다(대법원 2006. 12. 22. 선고 2006두14001 판결 참조).

환경영향평가법 제9조가 '환경영향평가는 대상사업의 시행으로 인하여 환경 영향을 받게 되는 지역으로서 환경영향을 과학적으로 예측·분석한 자료에 따라 범위가 설정된 지역에 대하여 실시하여야 한다.'고 규정하고 있음에 반하여, 환경정책기본 법은 그와 같은 내용의 사전환경성검토 대상지역의 범위를 설정하는 규정을 두고 있지는 않으나, 구 환경정책기본법 시행령 제8조가 사전환경성검토 협의 시의 구비서류로 대상지역에 대한 조사내용을 요구하고 있고, 전문기관에 의하여 실시되는 사전환경성검토 역시 대상사업의 시행으로 인하여 환경영향을 받게 되는 지역을 조사 대상지역으로 선정하게 될 것이므로, 결국 사전환경성검토협의시 제출될 구비서류의 대상지역에 포함된 지역의 주민은 환경상 이익에 대한 침해 또는 침해의 우려가 사실상 추정된다고 할 것이다.

앞서 본 바와 같이 보조참가인이 레미콘제조업을 목적으로 개발제한구역 내인 이 사건 신청지 지상에 공장부지 면적 12,675㎡의 공장을 설치하는 내용의 이 사건 승인신청을 하였으며, 피고는 한강유역환경청장과의 사전환경성검토협의를 거친 다음이 사건 처분을 하였고, 갑 제12호증, 갑 제13호증의 2 내지 5, 갑 제16호증의 2 내지 52, 갑 제17호증의 1, 2의 각 기재에 의하면, 보조참가인은 피고에게 제출한 사전환경 성검토서에 대상지역으로 역촌마을, 남미농원, 삼패3동, 석포마을 등을 선정한 사실, 원고들은 이 사건 처분 당시 위 대상지역에 거주한 사실이 인정되는바, 원고들은 사전환 경성검토협의 대상지역에 거주하는 주민으로서 법률상 보호되는 직접적·구체적인 환경상 이익을 가지고 있으므로 이 사건 처분의 취소를 구할 원고적격이 있다 할 것이다. 따라서 피고들의 위 주장은 이유 없다.

나. 제소기간 도과에 관하여

(1) 피고들의 주장

원고들은 이 사건 처분이 있었던 2009. 7. 13.경 이 사건 처분이 있음을 알았으므로 그로부터 90일이 도과한 2009. 10. 21.에서야 비로소 제기된 이 사건 소는 제소기간을 도과하여 부적법하다.

(2) 관게 법령

행정소송법

제20조(제소기간)

① 취소소송은 처분등이 있음을 안 날부터 90일 이내에 제기하여야 한다. 다만, 제18조제1항 단서에 규정한 경우와 그 밖에 행정심판청구를 할 수 있는 경우 또는 행정청이 행정심판청구를 할 수 있다고 잘못 알린 경우에 행정심판청구가 있은 때의 기간은 재결서의 정본을 송달받은 날부터 기산한다. ② 취소소송은 처분등이 있은 날부터 1년(제1항 단서의 경우는 재결이 있은 날부터 1년)을 경과하면 이를 제기하지 못한다. 다만, 정당한 사유가 있는 때에는 그러하지 아니하다.

(3) 판단

행정처분의 상대방이 아닌 제3자는 일반적으로 처분이 있는 것을 바로 알 수 없는 처지에 있으므로 처분이 있는 날로부터 1년이 경과하더라도 특별한 사유가 없는 한 행정소송법 제20조 제2항 단서 소정의 정당한 사유가 있는 것으로 보아 취소소송의 제기가 가능하나, 그 제3자가 어떤 경위로든 행정처분이 있음을 알았거나 쉽게 알 수 있는 등 행정소송법 제20조 제1항 소정의 기간 내에 제소가 가능하였다는 특별한 사정이 있는 경우에는 그 때로부터 90일 이내에 취소소송을 제기하여야 하여야 할 것이다 (대법원 2002. 5. 24. 선고 2000두3641 판결 참고).

그런데 그와 같은 특별한 사정이 있었다는 점을 인정할 아무런 증거가 없으므로, 피고들의 위 주장도 이유 없다.

3. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 과밀억제지역 내 행위제한 위반 여부

(1) 원고들의 주장

이 사건 신청지는 구 산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률(2009. 1. 30. 법률 제9401호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 공장설립법'이라 한다) 제2조 제2호, 같은 법 시행령(2009. 8. 5. 대통령령 제21665호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제3조 제3호 소정의 과밀억제지역에 해당한다. 과밀억제지역에서는, 원칙적으로 공장건축면적이 500㎡ 이상인 공장을 신설·증설 또는 업종을 변경하는 행위가 금지되고(구 공장설립법 제20조 제1항 본문, 제13조 제1항）, 예외적으로 대통령령으로 정하는 바에 따라 시장 • 군수 또는 구청장의 승인을 받는 경우에 한하여 위 규모의 공장의 신설 • 증설 또는 업종변경이 허용되는데（구 공장설립법 제20조 제1항 단서）, 이와 같이 예외적으로 공장건축면적이 500m2 이상인 공장의 신설 • 증설 또는 이전이 허용되는 경우에 관하여는 구 공장설립법 시행령 제26조가, 업종변경이 허용되는 경우에 관하여는 구 공장설 립법 시행령 제27조의3이 각 규정하고 있다. 이 사건 처분이 적법하려면 이 사건 승인신청이 예외요건으로서 구 공장설립법 시행령 제26조 제1호, 제6호, 제27조의3 제4호 의 경우에 해당한다는 것을 전제로 하여야 한다.

그런데 이 사건 공장의 건축면적은 1,000m2를 초과하므로 구 공장설립법 시행령 제26조 제1호 [별표 1] 제3호 나목의 요건에 해당하지 아니하고, 개발제한구역 내 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법에 의하여 신설 • 증설 또는 업종변경이 허용되는 공장으로 볼 수도 없으므로 구 공장설립법 시행령 제26조 제6호, 제27조의3 제4호에도 해당하지 아니한다.

（2） 관계 법령

■ 구 공장설립법 제2조 （정의） 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.

1. ''공장',이라 함은 건축물 또는 공작물, 물품제조공정을 형성하는 기계•장치 등 제조시설과 그 부대시 설（이하 "제조시설등"이라 한다）을 갖추고 대통령령이 정하는 제조업을 영위하기 위한 사업장으로서 대통령령이 정하는 것을 말한다.

2. 과밀억제지역이라 함은 산업의 밀집도와 인구증가율이 현저히 높아 공장의 이전촉진 및 신설 또는 증설의 제한이 필요한 대도시와 그 주변지역으로서 대통령령이 정하는 지역을 말한다.

제13조 (공장설립등의 승인)

① 공장건축면적이 500제곱미터이상인 공장의 신설·증설 또는 업종변경(이하 "공장설립등"이라 한다)을 하고자 하는 자는 대통령령이 정하는 바에 의하여 시장·군수 또는 구청장의 승인을 얻어야 하고, 승인을 얻은 사항을 변경하고자 하는 때에도 또한 같다. 다만, 승인을 얻은 사항중 산업자원부령이 정하는 경미한 사항을 변경하고자 하는 때에는 시장·군수 또는 구청장에게 신고하여야 한다.

③ 공장건축면적이 500제곱미터미만인 경우에도 제13조의2의 규정에 의한 허가·신고·면허승인 해제 또는 용도폐지의 의제를 받고자 하는 자는 제1항의 규정에 의한 공장설립등의 승인을 얻을 수 있다.

제20조 (공장의 신설등의 제한)

① 과밀억제지역·성장관리지역 및 자연보전지역안에서는 공장건축면적 500제곱미터이상의 공장(아파트형공장을 포함한다)을 신설·증설 또는 이전하거나 업종을 변경하는 행위를 하여서는 아니된다. 다만, 국민경제의 발전과 지역주민의 생활환경 조성등을 위하여 부득이하다고 인정하여 대통령령이 정하는 경우에는 그러하지 아니하다.

② 제1항 단서의 규정에 의하여 공장을 신설·증설 또는 이전하거나 업종을 변경하고자 하는 자는 산업자원부령이 정하는 바에 따라 시장·군수 또는 구청장의 승인을 얻어야 하고, 승인을 얻은 사항을 변경하고자 하는 때에도 또한 같다. 다만, 승인을 얻은 사항중 산업자원부령이 정하는 경미한 사항을 변경하고자 하는 때에는 시장·군수 또는 구청장에게 신고하여야 한다.

구 공장설립법 시행령 제2조 (공장의 범위)

② 법 제2조제1호의 규정에 의한 공장의 범위에 포함되는 것은 다음 각호와 같다.

1. 제조업을 영위함에 필요한 제조시설(물품의 가공·조립·수리시설을 포함한다. 이하 같다) 및 시험생산시설

2. 제조업을 영위함에 있어서 그 제조시설의 관리·지원, 종업원의 복지후생을 위하여 당해 공장부지안에 설치하는 부대시설로서 지식경제부령이 정하는 것

3. 제조업을 영위함에 있어서 관계 법령에 의하여 설치가 의무화된 시설

4. 제1호 내지 제3호의 시설이 설치된 공장부지제3조(과밀억제지역)법 제2조제2호에서 "대통령령이 정하는 지역"이라 함은 다음 각호의 지역을 말한다.

3. 경기도 의정부시, 구리시, 남양주시(호평동 · 평내동 · 금곡동·일패동 · 이패동 · 삼패동 · 가운동 · 수석동 · 지금동 · 도농동에 한한다), 하남시, 고양시, 수원시, 성남시, 안양시, 부천시, 광명시, 과천 시, 의왕시, 군포시, 시흥시(반월특수지역을 제외한다)

제18조의2 (공장의 설립등) ①법 제13조제1항에서 "공장건축면적"이라 함은 제조시설로 사용되는 기계 또는 장치를 설치하기 위한 건축물 각층의 바닥면적과 제조시설로 사용되는 옥외공작물의 수평투영면적을 합산한 면적을 말한다. ④법 제13조제1항에서 "업종변경"이라 함은 법 제13조의 규정에 의하여 공장설립승인을 얻은 공장 또는 법 제16조의 규정에 의하여 등록된 공장의 업종을 다른 업종(법 제8조의 규정에 의한 공장입지의 기준에 따른 업종을 말한다. 이하 같다)으로 변경하거나 당해 공장에 다른 업종을 추가하는 것을 말한다. 제25조 (공장건축면적 등)

① 법 제20조제1항에서 "공장건축면적"이란 제18조의2제1항에 따른 공장건축면적을 말한다.

제26조 (과밀억제지역 안에서의 행위제한의 완화)법 제20조제1항 단서의 규정에 의하여 과밀억제지역안에서 허용될 수 있는 행위는 다음과 같다. 1. 별표 1에 해당하는 공장의 신설·증설 또는 이전

6. 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제3조의 규정에 의한 개발제한구역안에 있는 공장으로서 동법의 규정에 의하여 허용이 되는 공장의 신설·증설 또는 이전 [별표 1] 과밀억제지역 안에서의 공장의 신설·증설 또는 이전이 허용되는 경우(제26조 관련)

/>

제27조의3 (업종변경)법 제20조제1항 단서의 규정에 의하여 과밀억제지역·성장관리지역 또는 자연보전지역안에서 업종변경을 할 수 있는 경우는 다음과 같다.

4. 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제3조의 규정에 의한 개발제한구역안에 있는 공장으로서 동법의 규정에 의하여 허용이 되는 업종으로 변경하는 경우

구 공장설립법 시행규칙(2009. 8. 7. 지식경제부령 제91호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제2조 (부대시설의 범위) 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 시행령」(이하 "영"이라 한다) 제2조제2항제2호의 규정에 의한 부대시설은 다음 각호와 같다.

1. 사무실 ·창고·경비실 · 전망대 · 주차장 · 화장실 및 자전거보관시설

2. 수조·저유조·싸이로 및 저장조등 저장용 옥외구축물(지하 저장용 시설을 포함한다)

3. 송유관, 옥외주유시설, 급·배수시설, 변전실, 기계실 및 펌프실

4. 폐기물처리시설 및 환경오염방지시설 5. 시험연구시설 및 에너지이용효율 증대를 위한 시설

6. 공동산업안전시설 및 보건관리시설 7. 식당· 휴게실 · 목욕실 · 세탁장 · 의료실 · 옥외체육시설 및 기숙사등 종업원의 복지후생증진에 필요한 시설

8. 제품전시·판매장(당해 공장의 생산제품을 전시·판매하는 시설에 한한다), 원자재 및 완제품등의 적하차를 위한 호이스트 9. 기타 당해제조시설의 관리·지원, 종업원의 복지후생을 위하여 필요하다고 지식경제부장관이 인정하는 시설

제14조 (건축자재업종)영 별표 1 제3호 나목에서 "지식경제부령이 정하는 건축자재업종"이라 함은 별표 4에 규정된 업종을 말한다.

[별표 4] 건축자재업종(제14조 관련)

/>

(3) 인정사실

(가) 이 사건 신청지는 구 공장설립법 제2조 제2호, 같은 법 시행령 제3조 제3호 소정의 '과밀억제지역'에 속해 있다.

(나) 레미콘은 콘크리트 믹서 내에서 골재, 시멘트, 혼화재, 물을 혼합하여 제조되는데, 대략적인 제조공정은 다음과 같다.

① 골재, 시멘트, 혼화재, 물(이하 '각 원재료'라 한다)을 싸이로 또는 탱크에 저장

② 각 원재료를 콘크리트 믹서로 이송

③ 각 원재료를 콘크리트 믹서 내부의 저장빈에 저장

④ 콘크리트 믹서에서 각 원자재를 계량 혼합하여 콘크리트를 제조

⑤ 제조된 콘크리트를 적재 반출

(다) 이 사건 공장의 레미콘 제조시설과 부대시설 및 그 내역은 다음과 같다.

/>

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제11호증의 4, 갑 제12호증, 갑 제18호증의 2, 15, 35 내지 37, 을나 제6호증의 3, 4의 각 기재, 변론 전체의 취지

(4) 판단

먼저, 이 사건 공장의 건축면적 규모에 관하여 살펴본다.

구 공장설립법상 '공장건축면적'은 '제조시설로 사용되는' 기계 또는 장치를 설치하기 위한 건축물 각층의 바닥면적과 '제조시설로 사용되는' 옥외 공작물의 수평투 영면적을 합산한 면적이므로(제18조의2 제1항), 이 사건 공장의 건축면적을 확인하려면 그 전제로 이 사건 공장의 시설 중 '제조시설'을 '부대시설'과 구분하여야 한다.

구 공장설립법 시행령에 의하면, 제조시설은 제조업을 영위함에 필요한 제조시설(물품의 가공·조립· 수리시설을 포함한다) 및 시험생산시설로(제2조 제2항 제1 호), 부대시설은 제조업을 영위함에 있어서 그 제조시설의 관리·지원, 종업원의 복리후생을 위하여 당해 공장부지 안에 설치하는 부대시설로서 지식경제부령이 정하는 것으로 규정하고 있고, 같은 법 시행규칙에 의하면, 부대시설에는 사무실 · 창고 · 경비실·전망대 · 주차장 · 화장실 및 자전거보관시설(제2조 제1호), 수조 · 저유조·싸이로 및 저장조등 저장용 옥외 구축물(지하 저장용 시설을 포함한다, 제2조 제2호), 송유관, 옥외주유시설, 급·배수시설, 변전실, 기계실 및 펌프실(제2조 제3호), 폐기물처리시설 및 환경오염방지시설(제2조 제4호), 시험연구시설 및 에너지이용효율 증대를 위한 시설(제2조 제5호), 공동산업안전시설 및 보건관리시설(제2조 제6호), 식당 · 휴게실 · 목욕실·세탁장 · 의료실 · 옥외체육시설 및 기숙사등 종업원의 복지후생증진에 필요한 시설(제2조 제7호), 제품전시 · 판매장(당해 공장의 생산제품을 전시·판매하는 시설에 한한다), 원자재 및 완제품등의 적하차를 위한 호이스트(제2조 제8호), 기타 당해제조시설의 관리·지원, 종업원의 복지후생을 위하여 필요하다고 지식경제부장관이 인정하는 시설(제2조 제9호)이 포함된다.

구 공장설립법 시행령에서 제조시설과 달리 부대시설의 구체적인 범위를 지식경제부령에 위임한 점, 위 위임에 따라 같은 법 시행규칙에서는 부대시설을 구체적으로 나열하고 있는데 그치지 아니하고 그 범위에 대한 포괄적인 규정(제2조 제9호)까지 두고 있는 점 등 구 공장설립법령의 규정의 체계를 감안하면, 제조시설은 물품을 제조하거나 가공 · 조립 · 수리하는 등 제조업을 영위함에 가장 필수적인 과정에 사용되는 시설에 국한된다고 보고, 그 외에 제조시설의 관리·지원 등을 위한 일체의 시설은 부대시설로 봄이 상당하다.

레미콘은 각 원재료의 배합비율에 따라 다양한 성질의 제품이 제조될 수 있으므로 그 제조과정에서 가장 중요한 부분은 각 원재료의 양을 계량하여 그 배합비율에 따라 혼합하는 과정이라고 할 것인데, 위 인정사실에 의하면, 이 사건 공장에서 그와 같은 필수적인 과정은 앞서 본 콘크리트 믹서(연번 1)과 중간 저장 Bin(연번 11)에서 이루어지는 것으로 보인다. 따라서 위 두 시설과 이를 연결한 컨베이어벨트（연번 8)만을 제조시설로 봄이 상당하고 그 합산면적인 479.44m2（= 콘크리트 믹서 112m2 + 중

간 저장 Bin 181.44m2 + 컨베이어벨트 186m2）가 이 사건 공장의 건축면적에 해당한다. 결국 이 사건 공장의 건축면적은 1,000m2 이내로서 구 공장설립법 시행령 제26조 제1호 [별표 1] 제3호 나목에 해당하므로 이와 다른 전제 있는 원고들의 위 주장은 더 나아가 살펴볼 필요 없이 이유 없다.

나. 관리계획승인절차 위반 여부

（1） 원고들의 주장

구 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(2010. 4. 15. 법률 제10265호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 개발제한법'이라 한다) 제11조 제1항, 같은 법 시행령(2010. 10. 14. 대통령령 제22450호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제10조 제1 항 제2호에 의하면 개발제한구역을 관할하는 시·도지사는 5년 단위로 개발제한구역관 리계획을 수립하여 국토해양부장관의 승인을 받아야 하며, 개발제한구역 내에서 10,000m² 이상의 토지형질변경을 하고자 하는 경우에는 반드시 개발제한구역관리계획에 포함시키도록 하고 있으나, 피고는 보조참가인이 이 사건 공장 부지를 조성하는 과정에서 12,675㎡ 규모의 토지형질변경이 이루어지게 됨에도 그 사전절차로서 국토해양부장관으로부터 그와 같은 내용이 포함된 개발제한구역관리계획을 승인받지 아니하였다.

(2) 관계 법령

개발제한법

제11조 (개발제한구역관리계획의 수립 등)

① 개발제한구역을 관할하는 시·도지사는 개발제한구역을 종합적으로 관리하기 위하여 5년 단위로 다음 각 호의 사항이 포함된 개발제한구역관리계획(이하 “관리계획”이라 한다)을 수립하여 국토해양부장관의 승인을 받아야 한다.

5. 개발제한구역에서 대통령령으로 정하는 규모 이상인 건축물의 건축 및 토지의 형질변경

구 개발제한법 시행령 제10조(개발제한구역관리계획의 내용 등)

① 법 제11조제1항제5호에서 "대통령령으로 정하는 규모 이상인 건축물의 건축 또는 토지의 형질변경"이란 다음 각 호의 건축물의 건축 또는 토지의 형질변경(토석의 채취를 포함한다. 이하 같다)을 말한다. 2. 1만 제곱미터 이상(같은 목적으로 여러 번에 걸쳐 부분적으로 형질변경을 하거나 연접하여 형질변경을 하는 경우에는 그 전체면적을 말한다)의 토지의 형질변경

(3) 판단

구 개발제한법 제11조는 개발제한구역의 관할 시·도지사로 하여금 개발제한구역 관리의 기본 목표와 방향을 제시하고, 대통령령으로 정하는 규모 이상의 토지의 형질변경 여부를 검토하여 개발제한구역의 종합적인 관리에 지장이 없도록 5년 단위로 관리계획을 수립하도록 하는 규정이라 할 것인데, 위 법 규정만을 근거로 개발제한구역 내에 공장설립승인을 하기 위하여 반드시 사전에 구 개발제한법 제11조 소정의 개발제한구역관리계획을 수립하여야 한다고 볼 수는 없고, 나아가 구 개발제한법 혹은 구 공장설립법에서 공장설립승인과 개발제한구역관리계획 사이에 그 선행 여부에 관하여 특별히 규정한 바도 없으므로, 이 사건 처분의 내용이 개발제한구역관리계획에 포함되어 있지 아니하였다 하여 위법하다 할 수 없다. 따라서 이와 다른 전제의 원고들의 위 주장도 이유 없다.

다. 용도지역 내 행위제한 위반 여부

(1) 원고들의 주장

이 사건 신청지는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 '국토계획법'이라 한다) 제2조 제15호 소정의 용도지역이 국토계획법 제36조 제1항 제1호 라목, 같은 법 시행령(2009. 8. 5. 대통령령 제21665호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제30조 제4호 다목 소정의 '자연녹지지역'에 해당한다. 그런데 국토계획법 제58조 제1항, 같은 법 시행령 제55조 제1항 제1호는 자연녹지지역의 경우 토지의 형질변경 허용 면적을 10,000 m² 미만으로 규정하고 있으나 이 사건 공장의 토지형질변경 면적은 그 이상인 12,675 ㎡이고, 국토계획법 제76조 제1항, 같은 법 시행령 제71조 제1항 제16호 [별표 17] 제2호 차목은 이 사건 공장과 같은 레미콘공장은 자연녹지지역에서 허용되지 않는 것으로 규정하고 있으며, 국토계획법 제77조 제1항 제1호 라목, 같은 법 시행령 제84조 제1항 제16호는 자연녹지지역의 경우 건폐율을 20퍼센트 이하로 규정하고 있으나 이 사건 공장의 건폐율은 그 이상인 23%(건축면적 2,957.76㎡/공장부지 12,675m²)이다. 한편, 이 사건 신청지는 국토계획법 제2조 제17호 소정의 용도구역이 국토계획법 제38조, 구 개발제한법 제3조 소정의 개발제한구역에도 해당하지만, 국토계획법 제84조에서 하나의 대지가 녹지지역과 그 밖의 용도지역·용도지구 또는 용도구역에 걸쳐 있는 경우 각각의 용도지역 · 용도지구 또는 용도구역의 건축물 및 토지에 관한 규정을 적용한다고 규정한 취지상 국토계획법이나 개발제한법상의 용도지역·용도지구 또는 용도구역은 각 지정 목적이나 입법취지가 다르기에 각 법령에서 명시적으로 다른 법령상의 제한을 배제하는 규정이 없는 이상 중첩적으로 적용되어야 할 것인바, 결국 이 사건 공장의 설립은 국토계획법상의 자연녹지지역에 대한 위 제한 규정에 위반하고 있으므로 이 사건 처분은 위법하다.

(2) 관계 법령

■ 국토계획법

제2조 （정의） 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.

15. "용도지역,1이란 토지의 이용 및 건축물의 용도, 건폐율（「건축법」 제55조의 건폐율을 말한다. 이하 같다）, 용적률（「건축법」 제56조의 용적률을 말한다. 이하 같다）, 높이 등을 제한함으로써 토지를 경제적 • 효율적으로 이용하고 공공복리의 증진을 도모하기 위하여 서로 중복되지 아니하게 도시관리계획으로 결정하는 지역을 말한다.

17. “용도구역"이란 토지의 이용 및 건축물의 용도 • 건폐율 • 용적률 • 높이 등에 대한 용도지역 및 용도지구의 제한을 강화하거나 완화하여 따로 정함으로써 시가지의 무질서한 확산방지, 계획적이고 단계적인 토지이용의 도모, 토지이용의 종합적 조정 • 관리 등을 위하여 도시관리계획으로 결정하는 지역을 말한다.

제6조 （국토의 용도 구분） 국토는 토지의 이용실태 및 특성, 장래의 토지 이용 방향 등을 고려하여 다음과 같은 용도지역으로 구분한다.

1. 도시지역: 인구와 산업이 밀집되어 있거나 밀집이 예상되어 그 지역에 대하여 체계적인 개발 • 정비 • 관리 • 보전 등이 필요한 지역

2. 관리지역: 도시지역의 인구와 산업을 수용하기 위하여 도시지역에 준하여 체계적으로 관리하거나 농림업의 진흥, 자연환경 또는 산림의 보전을 위하여 농림지역 또는 자연환경보전지역에 준하여 관리할 필요가 있는 지역

3. 농림지역: 도시지역에 속하지 아니하는 「농지법」에 따른 농업진흥지역 또는 「산지관리법」에 따른 보전산지 등으로서 농림업을 진흥시키고 산림을 보전하기 위하여 필요한 지역

4. 자연환경보전지역: 자연환경·수자원·해안·생태계 · 상수원 및 문화재의 보전과 수산자원의 보호육성 등을 위하여 필요한 지역 제36조 (용도지역의 지정)

① 국토해양부장관, 시·도지사 또는 대도시 시장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 용도지역의 지정 또는 변경을 도시관리계획으로 결정한다.

1. 도시지역: 다음 각 목의 어느 하나로 구분하여 지정한다.

가. 주거지역: 거주의 안녕과 건전한 생활환경의 보호를 위하여 필요한 지역다. 상업지역: 상업이나 그 밖의 업무의 편익을 증진하기 위하여 필요한 지역다. 공업지역: 공업의 편익을 증진하기 위하여 필요한 지역

라. 녹지지역: 자연환경·농지 및 산림의 보호, 보건위생, 보안과 도시의 무질서한 확산을 방지하기 위하여 녹지의 보전이 필요한 지역

② 국토해양부장관, 시·도지사 또는 대도시 시장은 대통령령으로 정하는 바에 따라 제1항 각 호 및 같은 항 각 호 각 목의 용도지역을 도시관리계획 결정으로 다시 세분하여 지정하거나 변경할 수 있다.

제38조 (개발제한구역의 지정)

① 국토해양부장관은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하기 위하여 도시의 개발을 제한할 필요가 있거나 국방부장관의 요청이 있어 보안상 도시의 개발을 제한할 필요가 있다고 인정되면 개발제한구역의 지정 또는 변경을 도시관리계획으로 결정할 수 있다.

② 개발제한구역의 지정 또는 변경에 필요한 사항은 따로 법률로 정한다.

제55조 (개발행위허가의 규모) ①법 제58조제1항제1호에서 "대통령령이 정하는 개발행위의 규모"라 함은 다음 각호에 해당하는 토지의 형질변경면적을 말한다. 다만, 관리지역 및 농림지역에 대하여는 제2호 및 제3호의 규정에 의한 면적의 범위안에서 당해 특별시·광역시·시 또는 군의 도시계획조례로 따로 정할 수 있다.

1. 도시지역

가. 주거지역·상업지역 · 자연녹지지역 · 생산녹지지역 : 1만제곱미터 미만

나. 공업지역 : 3만제곱미터 미만

다. 보전녹지지역 : 5천제곱미터 미만 제58조 (개발행위허가의 기준)

① 특별시장 · 광역시장 · 시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가를 하여야 한다.

1. 용도지역별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 개발행위의 규모에 적합할 것

2. 도시관리계획의 내용에 어긋나지 아니할 것

③ 개발행위허가의 기준 등에 관하여 필요한 세부 사항은 대통령령으로 정한다.

제76조 (용도지역 및 용도지구에서의 건축물의 건축 제한 등)

① 제36조에 따라 지정된 용도지역에서의 건축물이나 그 밖의 시설의 용도·종류 및 규모 등의 제한에 관한 사항은 대통령령으로 정한다.

② 제37조에 따라 지정된 용도지구에서의 건축물이나 그 밖의 시설의 용도·종류 및 규모 등의 제한에 관한 사항은 이 법 또는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 대통령령으로 정하는 기준에 따라 특별시·광역시·시 또는 군의 조례로 정할 수 있다.

③ 제1항과 제2항에 따른 건축물이나 그 밖의 시설의 용도 · 종류 및 규모 등의 제한은 해당 용도지역과 용도지구의 지정목적에 적합하여야 한다.

④ 건축물이나 그 밖의 시설의 용도·종류 및 규모 등을 변경하는 경우 변경 후의 건축물이나 그 밖의 시설의 용도·종류 및 규모 등은 제1항과 제2항에 맞아야 한다.

제77조 (용도지역의 건폐율)

① 제36조에 따라 지정된 용도지역에서 건폐율의 최대한도는 관할 구역의 면적과 인구 규모, 용도지역의 특성 등을 고려하여 다음 각 호의 범위에서 대통령령으로 정하는 기준에 따라 특별시·광역시 · 시 또는 군의 조례로 정한다.

1. 도시지역

라. 녹지지역: 20퍼센트 이하

② 제36조제2항에 따라 세분된 용도지역에서의 건폐율에 관한 기준은 제1항 각 호의 범위에서 대통령령으로 따로 정한다.

제80조(개발제한구역에서의 행위 제한 등) 개발제한구역에서의 행위 제한이나 그 밖에 개발제한구역의 관리에 필요한 사항은 따로 법률로 정한다. 제84조(둘 이상의 용도지역 · 용도지구 · 용도구역에 걸치는 대지에 대한 적용 기준)

① 하나의 대지가 둘 이상의 용도지역·용도지구 또는 용도구역에 걸치는 경우 그 대지 중 용도지역 · 용도지구 또는 용도구역에 있는 부분의 규모가 대통령령으로 정하는 규모 이하인 토지 부분에 대하여는 그 대지 중 가장 넓은 면적이 속하는 용도지역·용도지구 또는 용도구역에 관한 규정을 적용한다. 다만, 건축물이 미관지구나 고도지구에 걸쳐 있는 경우에는 그 건축물 및 대지의 전부에 대하여 미관지구나 고도지구의 건축물 및 대지에 관한 규정을 적용한다.

③ 하나의 대지가 녹지지역과 그 밖의 용도지역·용도지구 또는 용도구역에 걸쳐 있는 경우에는 제1항 에도 불구하고 각각의 용도지역 · 용도지구 또는 용도구역의 건축물 및 토지에 관한 규정을 적용한다. 다만, 녹지지역의 건축물이 미관지구 · 고도지구 또는 방화지구에 걸쳐 있는 경우에는 제1항 단서나 제2항에 따른다.

구 국토계획법 시행령 제30조 (용도지역의 세분) 국토해양부장관 또는 시·도지사는 법 제36조제2항의 규정에 의하여 도시관리계획결정으로 주거지역 상업지역 공업지역 및 녹지지역을 다음 각호와 같이 세분하여 지정할 수 있다.

4. 녹지지역

다. 자연녹지지역 : 도시의 녹지공간의 확보, 도시 확산의 방지, 장래 도시용지의 공급 등을 위하여 보전할 필요가 있는 지역으로서 불가피한 경우에 한하여 제한적인 개발이 허용되는 지역 제71조 (용도지역안에서의 건축제한)

① 법 제76조제1항의 규정에 의한 용도지역안에서의 건축물의 용도 종류 및 규모 등의 제한(이하 "건축 제한"이라 한다)은 다음 각호와 같다.

16. 자연녹지지역안에서 건축할 수 있는 건축물 : 별표 17에 규정된 건축물 [별표 17] 자연녹지지역 안에서 건축할 수 있는 건축물(제71조제1항제16호관련)

2. 도시계획조례가 정하는 바에 의하여 건축할 수 있는 건축물(4층 이하의 건축물에 한한다. 다만, 4층 이하의 범위안에서 도시계획조례로 따로 층수를 정하는 경우에는 그 층수 이하의 건축물에 한한다) 차. 「건축법 시행령」 별표 1 제17호의 공장 중 다음의 어느 하나에 해당하는 것 (1) 첨단업종의 공장, 아파트형 공장, 도정공장 및 식품공장과 읍·면 지역에 건축하는 제재업의 공장으로서 별표 16 제2호 아목(1) 내지 (5)의 어느 하나에 해당하지 아니하는 것 (2) 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에 따른 공익사업 및 「도시개발법」에 따른 도시개발사업으로 해당 특별시·광역시시 및 군 지역으로 이전하는 레미콘 또는 아스콘공장 제84조 (용도지역안에서의 건폐율)

① 법 제77조제1항 및 제2항의 규정에 의한 건폐율은 다음 각호의 범위안에서 특별시·광역시·시 또는 군의 도시계획조례가 정하는 비율을 초과하여서는 아니된다.

16. 자연녹지지역 : 20퍼센트 이하

■ 구 개발제한법 제3조 (개발제한구역의 지정 등)

① 국토해양부장관은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하기 위하여 도시의 개발을 제한할 필요가 있거나 국방부장관의 요청으로 보안상 도시의 개발을 제한할 필요가 있다고 인정되면 개발제한구역의 지정 및 해제를 도시관리계획으로 결정할 수 있다.

구 개발제한법 시행령 제22조 (허가의 기준)

법 제12조제7항에 따른 허가의 세부 기준은 별표 2와 같다.

[별표 2] 허가의 세부기준(제22조 관련)

2. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치

가. 건폐율 100분의 60 이하로 건축하되 높이 5층 이하, 용적률 300퍼센트 이하로 한다.

(3) 인정사실

(가) 이 사건 신청지는 국토계획법 제36조 제1항 제1호 라목, 같은 법 시행령 제30조 제4호 다목 소정의 '자연녹지지역'(용도지역)과 국토계획법 제38조, 구 개발제한법 제3조 소정의 '개발제한구역'(용도구역)에 속해 있다.

(나) 이 사건 공장의 건축면적은 2,537.76㎝이고 건폐율은 20.02%(= 2,537.76 m² ÷ 12,675m² × 100)이다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증 1, 2, 갑 제7호증의 1, 갑 제11호증의 53, 61, 66, 갑 제18호증의 15, 16, 을가 제5호증의 1, 2, 을나 제6호증의 4, 변론 전체의 취지 (4) 판단

국토계획법에 의하면 '용도지역'은 토지의 이용 및 건축물의 용도, 건폐율, 용적률, 높이 등을 제한함으로써 토지를 경제적 · 효율적으로 이용하고 공공복리의 증진을 도모하기 위하여 서로 중복되지 아니하게 도시관리계획으로 결정하는 지역(제2조 제15호)으로, '용도구역'은 토지의 이용 및 건축물의 용도·건폐율·용적률·높이 등에 대한 용도지역 및 용도지구의 제한을 강화하거나 완화하여 따로 정함으로써 시가지의 무질서한 확산방지, 계획적이고 단계적인 토지이용의 도모, 토지이용의 종합적 조정 · 관리 등을 위하여 도시관리계획으로 결정하는 지역(제2조 제17호)으로 각 규정하고 있고, 용도지역은 도시지역, 관리지역, 농림지역, 자연환경보전지역으로(제6조), 도시지역은 주거지역, 상업지역, 공업지역, 녹지지역(제36조)으로 세분하고 있으며, 같은 법 시행령에서는 녹지지역을 보전녹지지역, 생산녹지지역, 자연녹지지역으로 다시 세분하여 규정하고 있다. 한편, 용도구역은 개발제한구역(제38조), 도시자연공원구역(제39조), 시가화조정구역(제39조), 수산자원보호구역(제40조)으로 세분되어 있다.

앞서 본 제반 규정에 비추어 보면, 어떠한 대지를 용도구역으로 결정하는 이유는 토지의 이용 및 건축물의 용도 등에 대한 용도지역 및 용도지구의 제한을 강화하 개발제한법은 일반법과 특별법의 관계에 있다고 보아야 할 것이다. 따라서 앞서 본 바와 같이 자연녹지지역이면서 개발제한구역인 이 사건 신청지의 경우 특별법인 개발제한법상의 개발제한구역（용도구역）의 건축물 및 토지에 관한 규정만이 적용되어야 하고, 자연녹지지역（용도지역）에 대한 건축물 및 토지에 관한 규정은 적용되어서는 아니 된다 할 것이다｛이에 대하여 원고들은 국토계획법 제84조 제3항에서 하나의 대지가 녹지지역과 그 밖의 용도지역·용도지구 또는 용도구역에 걸쳐 있는 경우 각각의 용도지 역·용도지구 또는 용도구역의 건축물 및 토지에 관한 규정을 적용한다고 규정한 취지상 자연녹지지역(용도지역)이면서 개발제한구역(용도구역)인 이 사건 신청지에도 개발제한구역의 규정 뿐만 아니라 자연녹지지역의 규정도 중첩적으로 적용되어야 한다고 주장하나 위 규정은 하나의 대지 중 일부가 녹지지역이고 나머지 부분이 그 밖의 용도지역 · 용도지구 또는 용도구역에 해당하는 경우를 특별히 규율하고자 하는 규정일 뿐이지 전 지역이 녹지지역이면서 용도구역인 이 사건 신청지에 적용될 규정은 아니며, 원고들의 주장과 같이 이를 이 사건 신청지에 유추적용 한다면 국토계획법상의 용도지역 규정을 강화 또는 완화하기 위하여 따로 개발제한법에서 용도구역을 규정하는 취지를 몰각하게 되므로 부당하다 할 것이다. 따라서 이 사건 공장의 설립이 국토계획법상의 자연녹지지역에 대한 제한 규정들을 위반한다는 전제의 원고들의 위 주장도 더 나아가 살펴볼 필요 없이 이유 없다(일례로 건폐율에 관하여는 구 개발제한법 시행령 제22조 [별표2] 2. 나목 소정의 건폐율 60%의 제한 규정이 적용되고, 앞서 본 바와 같이 이 사건 공장의 건폐율은 20.02%이므로 이를 충족하는 것으로 판단된다).

라. 소결론

결국 피고가 보조참가인에 대하여 이 사건 신청지 지상에 이 사건 공장 신설을 승인한 이 사건 처분에 원고들이 주장하는 바와 같은 관계 법령의 위반은 보이지 아니한다.

4. 결론

그렇다면, 원고들의 청구는 모두 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

판사 나청

판사전경훈