2018. 7. 12.

2. 소송비용은 피고가 부담한다.

주문과 같다.

가. 사업의 진행 과정

1) 서귀포시장은 1997. 11. 5. 구 도시계획법(2002. 2. 4. 법률 제6655호로 폐지되기 전의 것)에 기하여 서귀포시 (주소 1 생략) 일원에 면적 403,000㎡의 도시계획시설인 유원지를 신설하는 것을 내용으로 하는 도시계획시설결정(이하 ‘위 도시계획시설결정’이라 한다)을 하고, 이를 제주특별자치도 고시 제1997-76호로 고시하였다.

2) 그 후 위 도시계획시설결정에 기한 유원지개발사업이 장기간 시행되지 않고 있던 중, 국무총리 국무조정실 산하 제주국제자유도시추진기획단은 2001. 11.경 제주개발 7대 선도 프로젝트의 하나로 서귀포시 (주소 1 생략) 일대에 226,800㎡ 규모의 주거(콘도미니엄, 전원주택 등)ㆍ레저(골프장, 스포츠센터 등)ㆍ의료기능이 통합된 휴양형 주거단지를 개발하기로 계획하였고, 위 개발방안의 연구를 수주한 한국토지공사는 2003. 1.경 개발대상후보지로는 서귀포시 (주소 1 생략), ○○동, 남제주군 △△리가 있는데 비교ㆍ검토결과 서귀포시 (주소 1 생략) 일원이 가장 적합한 것으로 판단되나, 기존에 제시된 면적이 협소하여 사업시행면적을 778,800㎡로 조정하되, 구체적인 면적은 향후 시행계획의 타당성 조사의 결과에 따라 수정, 보완 가능하다는 내용의 보고서를 제출하였다.

3) 이에 서귀포시장은 위 도시계획시설결정에 따른 사업시행지에 위 휴양형 주거단지 개발사업(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다)을 시행하기로 결정하였고, 제주특별자치도지사는 2003. 10. 14. 구 제주국제자유도시특별법(2006. 2. 21. 법률 제7849호로 폐지되어 ‘제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법’으로 제정되기 전의 것, 이하 ‘구 폐지된 제주특별법’이라 한다) 제62조 에 기하여 서귀포시장의 요청으로 피고를 이 사건 사업의 사업시행예정자로 지정하였다.

나. 관련 처분

1) 피고는 2005. 3.경 서귀포시장에게 위 개발방안을 토대로 하여 위 도시계획시설결정에 따른 사업시행지의 범위를 인근 토지까지 대폭확장한 총면적 743,700㎡로 변경하는 것을 내용으로 하는 ‘□□휴양형 주거단지 조성사업 도시관리계획(변경)도서‘를 제출하였다.

2) 서귀포시장은 2005. 10. 5. 구 폐지된 제주특별법 제59조 에 따라 피고에게 확장된 위 개발사업 시행을 승인(이하 ‘제12처분’이라 한다)하고, 2005. 10. 14. 서귀포시 공고 제2005-336호로 개발사업 시행승인이 공고된 □□유원지 확장에 대하여 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2005. 12. 7. 법률 제7707호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 국토계획법’이라 한다) 제30조 및 제32조 에 기하여 도시관리계획결정(변경) 및 지형도면을 승인고시하였다(서귀포시고시 제2005-42호).

3) 이후 서귀포시장은 2005. 11. 14. 구 국토계획법 제86조 및 제88조 에 기하여 아래와 같은 내용으로 위 개발사업에 관한 도시계획시설사업 실시계획을 인가(이하 ‘제1처분’이라 한다)하고, 이를 서귀포시 고시 제2005-49호로 고시하였다.

4) 서귀포시장은 2009. 1. 29. 구 제주특별자치도 설치 및 국제자유도시조성을 위한 특별법(2015. 7. 24. 법률 제13426호로 전부개정되기 전의 것, 이하 ‘구 제주특별법’이라 한다) 제229조 , 구 제주특별자치도 개발사업시행승인 등에 관한 조례 제20조에 기하여 위 개발사업의 사업시행자를 버자야제주리조트 주식회사로 변경하고, 사업면적을 일부 확장하는 내용의 ‘□□휴양형주거단지 개발사업 시행(변경)’을 승인(이하, ‘제5처분’이라 한다)하고, 이를 서귀포시 고시 제2009-28호로 고시하였다.

다. 원고와 피고의 협의매매

1) 피고는 2006. 3. 16.부터 제1처분 등에 근거하여 사업시행지 내 토지소유자들과 사업부지의 협의매수를 진행하였다. 피고는 2006. 5. 18. 원고와 사이에 원고로부터 서귀포시 (주소 2 생략) 답 1901㎡(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)를 120,396,660원, 위 토지 지장물을 170,000원 합계 120,566,160원에 매수하는 계약(이하 ‘이 사건 계약’이라 한다)을 체결하고 같은 달 19일 피고 앞으로 위 토지의 소유권이전등기를 경료하였으며 같은 달 25일 위 대금을 원고에게 지급하였다. 한편 피고는 2006. 5. 25. 원고에게 영농손실보상금 4,896,970원(이하 원고가 지급받은 위 돈 모두를 합하여 ‘이 사건 보상금’이라 한다)을 지급하였다.

2) 이 사건 토지의 소유권은 2009. 10. 8. 버자야제주리조트 주식회사에게 이전되었다.

3) 이 사건 토지는 2013. 4. 19. 서귀포시 (주소 3 생략)에 합병되어 그 등기가 말소되었다.

4) 서귀포시 (주소 3 생략) 토지는 2013. 11. 15.에 같은 동 1096 5346㎡, 같은 동1096-2 790㎡로 분할되었다.

5) 말소되기 전의 이 사건 토지의 위치와 지적은 서귀포시 (주소 3 생략) 답 5346㎡ 중 별지 도면 표시 1 내지 15, 1의 각 점을 차례로 연결한 선내 ‘가’ 부분 1637㎡(이하 “선내 ‘가’ 부분”이라 한다) 및 (주소 4 생략) 답 790㎡ 중 별지 도면 표시 10, 39 내지 42, 15, 14, 13, 12, 11, 10의 각 점을 차례로 연결한 선내 ‘다’ 부분 264㎡(이하 “선내 ‘다’ 부분”이라 한다)을 합한 부분과 일치한다.

라. 관련 처분의 무효

제12, 1, 5 처분을 포함하여 별지 제2목록(서귀포시장의 처분) 및 별지 제3목록(제주도지사의 처분) 기재 각 처분은 관련 행정소송에 의하여 모두 무효가 되었다 주1) . 주된 처분인 제1, 12, 5 처분이 무효인 이유를 살펴 보면 아래와 같았다.

1) 제1처분의 무효 여부

피고가 하고자 하는 위 휴양형 주거단지는 구 국토계획법상 기반시설인 유원지에 해당하지 아니한다 할 것인바, 기존의 위 도시계획시설결정이 존재함을 기화로 위 휴양형 주거단지를 유원지의 형식으로 개발하는 것을 내용으로 하는 위 인가처분은 강행규정인 구 국토계획법상의 법률요건을 위반한 내용상 하자가 있다.

여러 사정을 종합하여 보면, □□휴양형 주거단지는 국내외 고급 휴양관광객 등 특정 계층의 이용을 염두에 두고 분양 등을 통한 영리 추구가 그 시설 설치의 주요한 목적이라고 할 수 있고, 그 주된 시설도 주거 내지 장기 체재를 위한 시설로서 일반 주민의 이용가능성이 제한될 수밖에 없을 뿐만 아니라 전체적인 시설의 구성에 비추어 보더라도 일반 주민의 이용은 부수적으로만 가능하다고 보이므로, 도시계획시설규칙 제56조 에 정한 ‘주로 주민의 복지향상에 기여하기 위하여 설치하는 오락과 휴양을 위한 시설’로서 공공적 성격이 요구되는 도시계획시설인 유원지와는 거리가 먼 시설임이 분명하다고 할 것이다.

따라서 서귀포시장은 국토계획법령 규정의 문언상 유원지의 의미가 분명함에도 합리적 근거 없이 처분 요건이 충족되지 아니한 상태에서 위 처분을 하였다고 볼 수 있고, 이러한 하자는 객관적으로 명백하다고 할 것이다.

2) 제12처분의 무효 여부

제12처분은 유원지로 지정된 사업부지에 휴양형 주거단지를 조성하려는 목적 하에 내려진 것이고, 구 국토계획법에 따른 사업시행자 지정 및 실시계획인가처분에 임박하여 구 국토계획법 및 관련 법령에서 정한 절차를 회피하려는 측면도 있었던 점, 제12처분을 통해 구 폐지된 제주특별법 제60조 제1항 제17호 에 따라 도시관리계획결정이 의제되는바, 처분청은 위와 같이 의제되는 도시관리계획결정이 구 국토계획법 및 관련 법령의 요건을 충족하는 경우에 이를 허가하여야 할 것인데 위 의제된 도시관리계획변경결정은 유원지 조성에 관한 구 국토계획법이나 도시계획시설규칙에 저촉되는 사업을 위한 것인 점 등에 비추어 보면, 제12처분에는 앞서 본 제1처분에 존재하는 당연무효 사유가 그대로 존재한다고 봄이 상당하다. 따라서 제12처분 역시 당연무효이다

3) 제5처분의 무효

서귀포시장이 2005. 10. 5. 구 폐지된 제주특별법 제59조 에 따라 개발사업시행승인처분(제12처분)을 한 사실은 앞서 본 바와 같다. 제5처분의 목적 및 내용에 비추어 볼 때, 제5처분은 개발사업의 사업시행자와 그 면적의 일부 변경을 내용으로 하는 제12처분의 변경처분으로 선행처분인 제12처분이 유효함을 전제로 이루어진 후행처분이므로, 위와 같이 제12처분이 무효인 이상 제5처분 역시 무효라 할 것이다.

마. 원고의 공탁 및 환매권 행사

원고는 2016. 4. 20. 제주지방법원에, 제1처분은 당연무효이므로 이 사건 토지가 이 사건 사업에 필요가 없게 되었고, 원고는 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(이하 ‘토지보상법’이라 한다) 제91조 제1항 에 근거하여 이 사건 토지에 대한 환매권을 행사할 것이며, 이를 위하여 이 사건 보상금 125,463,630원을 공탁한다는 것을 공탁원인으로, 피고를 피공탁자로 하여 위 125,463,630원을 공탁하였다. 원고는 같은 날 위 환매권행사를 원인으로 한 선내 ‘가’ 부분 및 선내 ‘다’ 부분의 소유권이전등기절차의 이행을 구하는 이 사건 소를 제기하였으며, 위 소장이 같은 달 29일 피고에게 송달되었다.

[인정 근거] 다툼 없는 사실, 이 법원에 명백한 사실, 갑 제1 내지 23호증, 을 제1 내지 6호증(가지번호 포함)의 각 기재, 이 법원의 한국국토정보공사 서귀포지사장에 대한 감정촉탁결과, 변론 전체의 취지

2. 판 단

가. 당사자의 주장

1) 원고

이 사건 사업이 폐지, 변경되었거나 또는 그 밖의 사유로 인하여 이 사건 토지는 이 사건 사업에 필요 없게 되었다. 따라서 원고는 토지보상법 제91조 제1항 에 따른 환매권(이하 ‘이 사건 환매권’이라 한다)을 행사하고자 이 사건 토지의 소유권이 피고에게 이전된 날부터 10년이 경과하지 않은 2016. 4. 20.에 피고에게 이 사건 보상금을 공탁하고 환매의 의사표시가 담긴 이 사건 소장을 법원에 제출한다. 위 소장이 같은 달 29일에 피고에게 송달되었다. 그렇다면 피고는 원고의 환매권 행사에 따라 주문 기재 소유권이전등기를 이행할 의무가 있다.

2) 피고

가) 본안전 항변

이 사건 환매권의 행사는 토지 소유권이 이전된 날부터 10년의 제척 기간 내에 사업시행자에게 이 사건 보상금을 지급하였을 것을 전제로 한다. 이 사건 사업의 사업시행자는 버자야제주리조트 주식회사이다. 원고는 사업시행자가 아닌 피고에게만 이 사건 보상금을 공탁하고 사업시행자인 버자야제주리조트 주식회사에게는 이 사건 보상금을 지급 또는 공탁하지 아니 하였으며 그동안 환매권 행사 기간인 10년이 경과하여 버렸다.

이렇게 행사 기간이 이미 도과하여 버린 환매권을 행사하는 이 사건 소는 부적법하다.

나) 이 사건 환매권의 행사 요건을 충족시키지 못하였다

이 사건 사업은 제주도의 발전을 위한 공익목적을 위하여 추진되었다. 피고는 이 사건 사업을 계속 추진하기를 원하고 이를 위하여 이 사건 토지를 포함하여 사업 부지의 확보가 절실하다. 따라서 이 사건 토지가 사업에 필요 없다 할 수 없다.

나. 본안전 항변에 관한 판단

토지의 협의취득일 또는 수용의 개시일(이하 ‘취득일’이라 한다)부터 10년 이내에 해당 사업의 폐지ㆍ변경 또는 그 밖의 사유로 취득한 토지의 전부 또는 일부가 필요 없게 된 경우 취득일 당시의 토지소유자 또는 그 포괄승계인(이하 ‘환매권자’라 한다)은 그 토지의 전부 또는 일부가 필요 없게 된 때부터 1년 또는 그 취득일부터 10년 이내에 그 토지에 대하여 받은 보상금에 상당하는 금액을 사업시행자에게 지급하고 그 토지를 환매할 수 있다( 토지보상법 제91조 제1항 ).

살피건대, 사업시행자를 피고에서 버자야제주리조트 주식회사로 변경하는 제5처분이 무효인 사실은 앞서 살펴 보았고, 따라서 사업시행자는 여전히 피고라 할 것이다. 원고는 이 사건 토지 소유권이 피고에게 이전된 날부터 10년이 경과하지 않은 날에 피고를 피공탁자로 하여 이 사건 보상금을 공탁하고 환매권을 행사하는 이 사건 소를 제기하였던 사실은 앞서 본 바와 같다. 결국 원고는 10년의 제척 기간 내에 이 사건 보상금을 사업시행자인 피고에게 공탁하고 환매권을 행사하였다 판단된다. 본안전 항변은 받아 들일 수 없다.

다. 본안에 관한 판단

이 사건 사업의 근거가 된 제1, 12, 5처분과 이에 부수되었던 나머지 처분들이 모두 무효임은 앞서 보았다.

따라서 변론종결일 현재, 이 사건 사업을 시행할 수 있는 법적 근거는 남아 있지 않다. 또한, 이 사건 사업이 다시 법적 근거를 취득하리라는 개연성을 인정할 수 있는 아무런 증거가 없다.

이 사건 사업이 위와 같이 법적 근거를 상실하였고 다시 법적 근거를 취득할 개연성이 인정되지 않은 이상, 그 사업을 위하여 협의취득되었던 이 사건 토지 또한 협의취득된 상태가 유지되어야 할 근거가 사라졌다 할 것이다. 결국 이 사건 토지는 이사건 사업을 위하여 필요 없게 되었다.

따라서, 이 부분 원고 주장은 이유 있다.

라. 소결

따라서, 피고는 원고에게 선내 ‘가’ 부분 및 선내 ‘다’ 부분에 관하여 원고의 2016. 4. 29.자 환매권 행사를 원인으로 한 소유권이전등기절차를 이행할 의무가 있다.

3. 결 론

그렇다면, 원고의 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.

(별지 생략)

판사 김태우

주1) 제주지방법원 2017. 9. 13. 선고 2015구합459 판결, 광주고등법원(제주) 2018. 9. 5. 선고 2017누1775 판결, 대법원 2019. 1. 31. 선고 2018두59977 판결

심급 사건

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