2. B

3. C

4. D

원고들 소송대리인 법무법인(유한) 한별

담당변호사 박준현, 이형섭

소송대리인 법무법인 강산 담당변호사 김태원, 임승택

소송복대리인 변호사 우병운

2. 경기도

소송대리인 변호사 최강호

2. 원고들의 피고 E 주택재개발정비사업조합에 대한 나머지 손실보상금 청구, 지연가산금에 관한 주위적 및 예비적 청구, 피고 경기도에 대한 청구를 각 기각한다.

3. 감정비용은 피고 E 주택재개발정비사업조합이 부담하고, 나머지 소송비용 중 원고들과 위 피고 사이에 생긴 부분의 90%는 원고들이, 10%는 위 피고가 각 부담하며, 원고들과 피고 경기도 사이에 생긴 부분은 원고들이 부담한다.

4. 제1항은 가집행할 수 있다.

○ 손실보상금 청구

피고 E 주택재개발정비사업조합은 원고 A에게 20,471,930원, 원고 B, C, D에게 각 2,997,430원 및 위 각 돈에 대하여 2018. 2. 10.부터 이 사건 청구취지 및 청구원인변경신청서 송달일까지는 연 5%의, 그 다음날부터 다 갚는 날까지는 연 15%의 각 비율로 계산한 돈을 지급하라.

○ 지연가산금에 관한 청구

- 주위적으로, 피고 E 주택재개발정비사업조합은 원고 A에게 429,670,210원, 원고 B, C, D에게 각 146,962,388원 및 위 각 돈에 대하여 2018. 2. 10.부터 이 사건 소장부본 송달일까지는 연 5%의, 그 다음날부터 다 갚는 날까지는 연 15%의 각 비율로 계산한 돈을 지급하라.

- 예비적으로, 피고 E 주택재개발정비사업조합은 피고 경기도와 공동하여 원고 A에게 429,670,210원, 원고 B, C, D에게 각 146,962,388원 및 위 각 돈에 대하여 2018. 2. 10.부터 이 사건 청구취지 및 청구원인변경신청서 송달일까지는 연 5%의, 그 다음날부터 다 갚는 날까지는 연 12%의 각 비율로 계산한 돈을 지급하라.

2. 피고 경기도에 대하여 :

피고 경기도는 피고 E 주택재개발정비사업조합과 공동하여 원고 A에게 429,670,210원, 원고 B, C, D에게 각 146,962,388원 및 위 각 돈에 대하여 2018. 2. 10.부터 2018. 10. 1.까지는 연 5%의, 2018. 10. 2.부터 2019. 5. 31.까지는 연 15%의, 그 다음날부터 다 갚는 날까지는 연 12%의 각 비율로 계산한 돈을 지급하라.

가. 사업인정 및 고시

1) 사업명: 안양시 주택재개발사업[F](이하 '이 사건 사업'이라 한다)

2) 사업시행자: 피고 E 주택재개발정비사업조합(이하 '피고 조합'이라 한다)

3) 사업인정고시: 2015. 5. 27. 안양시 고시 G

나. 경기도지방토지수용위원회의 2017. 12. 26.자 수용재결

1) 수용대상 : 원고별로 별지 1 원고별 부동산의 표시 해당 부분 기재와 같음(이하 원고들의 수용대상 토지를 '이 사건 각 토지', 수용대상 지장물을 '이 사건 각 지장물'이라 한다)

2) 손실보상금

- 원고 A : 합계 2,280,813,540원

- 원고 B, C, D : 각 합계 778,799,540원

2) 수용개시일: 2018. 2. 9.

3) 감정평가법인: 주식회사 H, 주식회사 I

다. 중앙토지수용위원회의 2018. 8. 23.자 이의재결

1) 손실보상금

- 원고 A : 합계 2,316,417,250원

- 원고 B, C, D : 각 합계 795,848,350원

2) 감정평가법인 : 주식회사 J, 주식회사 K

라. 이 법원 감정인 L의 감정 결과

원고별로 아래 표 기재와 같음

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마. 원고들의 지위와 피고 조합에 대한 재결신청 청구 등

1) 원고들은 구 도시 및 주거환경정비법(2013. 12. 24. 법률 제12116호로 개정되기 전의 것, 이하 같고 '도시 및 주거환경정비법'은 이하 '도시정비법'이라 한다) 제47조 제1항 제1호에 따라 분양신청기간이 종료된 다음 날인 2015. 8. 12.부터 현금청산대상자가 되었고, 2016. 4. 7. 재결신청 청구서를 발송하여 피고 조합에 2016. 4. 8. 도달하였다.

2) 피고 조합은 2016. 6. 7. 경기도지방토지수용위원회(이하 '경기도지토위'라 한다)에 재결을 신청하였고(이 신청을 이하 '2016. 6. 7.자 재결신청'이라 한다), 경기도지토위는 성실한 협의를 위하여 토지보상법에 따른 협의절차를 진행하고 보완서류를 제출할 것을 요구하였는데, 이는 위 피고가 2016년 1, 2월경 거친 원고들과의 협의절차가 부적법하다고 본 것이다.

4) 위 피고는 토지소유자 추천 감정평가업자를 포함한 2인 이상의 감정평가업자에 대한 평가 의뢰(토지보상법 제68조) 등 토지보상법이 정하는 바에 따른 협의절차를 진행한 후 2017. 9. 8. 경기도지토위에 보완서류를 제출하였다.

바. 관련 법령

별지 2 관련 법령 기재와 같다.

[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 10호증, 을가 제1 내지 14호증, 을나 제1호증의 각 기재(가지번호 포함), 변론 전체의 취지

2. 피고 조합에 대한 손실보상금 청구에 관한 판단

토지수용보상금의 증감에 관한 소송에서, 이의재결의 기초가 된 각 감정평가와 법원 감정인의 감정평가가 모두 그 평가방법에 있어 위법사유가 없고 품등비교를 제외한 나머지 가격사정요인의 참작에 있어서는 서로 견해가 일치하나 품등비교에만 그 평가를 다소 달리한 관계로 감정결과에 차이가 생기게 된 경우에는, 그 중 어느 감정평가의 품등비교 내용에 오류가 있음을 인정할 자료가 없는 이상, 그 각 감정평가 중 어느 것을 더 신뢰하는가 하는 것은 사실심 법원의 재량에 속한다(대법원 1993. 6. 29. 선고 92누14779 판결, 대법원 2014. 9. 25. 선고 2012두24092 판결 등).

이 사건에서 보면, 법원 감정인 L가 한 감정평가가 이 사건 각 토지 및 지장물의 특성 및 가격 형성의 여러 요인을 보다 적절하게 반영하고 있다고 보이므로, 그 감정결과에 따라 위 각 토지 및 지장물의 보상액을 산정하기로 한다. 이에 의하면 피고는 원고들에게 각각 법원 감정인의 감정 결과에 따른 감정평가액과 이의재결에서 정한 손실보상금의 차액을 지급하여야 한다.

따라서 피고 조합은 이 사건 각 토지 및 지장물에 관한 손실보상금으로 원고 A에게 20,471,930원(2,336,889,180원 - 2,316,417,250원), 원고 B, C, D에게 각 2,997,430원(798,845,780원 - 795,848,350원) 및 위 각 돈에 대하여 수용개시일 다음 날인 2018. 2. 10.부터 2019. 5. 13.자 청구취지 및 청구원인변경신청서 송달일인 2019. 5. 14.까지는 연 5%의, 그 다음 날부터 2019. 5. 31.까지는 소송촉진 등에 관한 특례법이 정한 연 15%의, 그 다음 날부터 다 갚는 날까지는 같은 법이 정한 연 12%의 각 비율로 계산한 지연손해금을 지급할 의무가 있다(지연손해금에 관하여 이를 넘는 금액은 인정되지 않는다).

3. 피고 조합에 대한 지연가산금에 관한 청구 및 피고 경기도에 대한 청구에 관한 판단

가. 원고들의 주장

1) 주위적 주장

피고 조합은 2016. 4. 8. 원고들의 재결신청 청구서를 수령하였으므로, 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(이하 '토지보상법'이라 한다) 제30조에 따라 그날부터 60일 이내에 관할 지방토지수용위원회에 재결을 신청하여야 하고, 위 기간을 넘겨서 재결을 신청한 경우 그 지연된 기간에 대하여 소송촉진 등에 관한 특례법 제3조의 이율로 계산한 금액을 보상금에 가산하여 지급하여야 한다.

피고 조합은 2016. 6. 7. 경기도지토위에 재결을 신청하였지만 이는 도시 및 주거환경정비법에 따른 성실한 협의절차를 거치지 않은 것으로서 부적법하고, 이후 경기도지 토위의 보완요청에 따라 2017. 9. 8.에 이르러서야 적법하게 재결을 신청한 것이므로, 그와 같이 지연된 458일에 대한 지연가산금(원고 A 429,670,210원, 원고 B, C, D 각 146,962,388원)과 이에 대한 수용개시일 다음날(2018. 2. 10.)부터의 지연손해금을 지급하여야 한다.

2) 예비적 주장

피고 조합의 수용재결신청은 도시정비법상 성실한 협의절차를 거치지 않은 것으로서 이는 반려 또는 각하하여야 할 중대한 하자인데도 경기도지토위는 신청을 반려하지 않고 위법하게 보완요청을 함으로써, 원고들에게 1)항에서 본 수용재결이 지연된 458일 동안의 지연가산금 상당의 손해를 입혔다.

그리고 피고 조합은 위와 같이 적법한 도시정비법상 협의절차를 거치지 않은 채로 위법하게 수용재결 신청을 함으로써 원고들에게 위 지연가산금 상당의 손해를 입혔다.

위와 같은 피고들의 책임은 위법한 수용재결신청, 보완요구 및 보완사항 이행이라는 일련의 과정에서 발생한 것이므로 이는 공동불법행위로 인한 부진정연대책임에 해당한다. 따라서 피고들은 위와 같은 손해배상으로 공동하여 원고들에게 위 1)항에서 본 지연가산금 및 그에 대한 지연손해금을 지급하여야 한다.

나. 피고 조합에 대한 주위적 청구에 관한 판단

1) 토지보상법 제14조, 제15조, 제16조, 제68조 등은 공익사업을 위한 수용에 선행하는 협의 및 그 사전절차를 정하고 있는데, 구 도시정비법령의 체계와 내용, 일반적인 공익사업과 구별되는 구 도시정비법상 정비사업의 절차진행의 특수성 등에 비추어 보면, 토지보상법상 협의 및 그 사전절차를 정한 위 규정들은 구 도시정비법 제40조 제1항 본문에서 말하는 '이 법에 특별한 규정이 있는 경우'에 해당하므로 도시정비법상 현금청산대상자인 토지등소유자에 대하여는 준용될 여지가 없다고 보아야 한다(대법원 2015. 11. 27. 선고 2015두48877 판결 참조). 따라서 구 도시정비법상 주택재개발사업에 있어서 분양신청을 하지 아니하여 현금청산대상자가 된 토지등소유자는 구 도시정비법 제47조 제1항이 정한 기간(이하 '현금청산기간'이라고 한다) 내에 현금청산에 관한 협의가 성립되지 않은 경우 토지보상법상의 손실보상에 관한 협의를 별도로 거칠 필요 없이 사업시행자에게 수용재결신청을 청구할 수 있다고 보아야 한다.

한편 토지보상법 제30조는 사업인정고시가 된 후 협의가 성립되지 아니하였을 때에는 토지소유자와 관계인은 대통령령으로 정하는 바에 따라 서면으로 사업시행자에게 재결을 신청할 것을 청구할 수 있고(제1항), 사업시행자는 제1항에 따른 청구를 받았을 때에는 그 청구를 받은 날부터 60일 이내에 대통령령으로 정하는 바에 따라 관할 토지수용위원회에 재결을 신청하여야 하며(제2항 전문), 사업시행자가 제2항에 따른 기간을 넘겨서 재결을 신청하였을 때에는 그 지연된 기간에 대하여 소송촉진 등에 관한 특례법 제3조에 따른 법정이율을 적용하여 산정한 금액을 관할 토지수용위원회에서 재결한 보상금에 가산하여 지급하여야 한다(제3항)고 규정하고 있다. 이에 의하면 구 도시정비법 제47조에 따라 현금청산대상인 토지등소유자는 원칙적으로 현금청산기간 내에 협의가 성립되지 않은 경우 사업시행자에게 수용재결신청을 청구할 수 있고, 사업시행자는 이러한 수용재결신청의 청구를 받은 날로부터 60일 이내에 수용재결을 신청하지 아니하면 토지보상법 제30조 제3항에 따라 그 지연된 기간에 대하여 가산금을 지급하여야 한다(대법원 2015. 12. 23. 선고 2015두50535 판결 참조).

2) 피고 조합의 2016. 6. 7.자 재결신청이 부적법하여 효력이 없는지 본다. 이에 관한 원고들의 구체적인 주장은, 피고 조합이 위 재결신청 전에 원고들과 거친 협의는 부적절한 감정평가에 의한 청산금을 제시한 것이어서 성실한 협의로 볼 수 없어 부적법하다는 것이다.

앞서 는 증거들에 의하면, 피고 조합은 현금청산에 관한 협의를 위하여 2015년 12월경 원고들에게 감정평가업자 2인이 평가한 금액을 산술평균하여 산정한 금액을 제시한 바 있는데, 위 각 감정평가는 피고 조합의 관리처분계획 수립을 위하여 조합원별 조합출자 자산의 상대적 가치비율 산정을 주된 목적으로 구 도시정비법 제48조 제5항 에 따라 종전자산을 평가한 것이다(위 각 감정평가를 '협의 당시 감정평가'라 한다). 그에 따라 감정평가의 가격시점도 토지보상법 제67조 제1항에 의한 보상액 산정의 기준인 협의 성립 당시의 가격, 즉 협의 당시에 가까운 시점이 아니라 사업시행인가 고시 일인 2015. 5. 27.이고 지적공부 및 건축물대장상 면적에 한하여 지장물을 평가한 관계로 기타 지장물의 일부가 평가 대상에서 제외된 것으로 보이기도 한다.

그러나 위와 같이 구 도시정비법 제48조 제5항에 따라 종전자산을 평가하기 위한 감정평가라고 하더라도, 그러한 평가액을 제시하여 진행한 협의가 부적법하여 효력이 없다고는 할 수 없다. 그 이유는 다음과 같다.

① 앞서 보았듯이 도시정비법상 현금청산대상자인 토지등소유자에게는 토지보상법상협의 및 그 사전절차에 관한 규정들은 적용되지 않는데, 구 도시정비법령은 토지보상법 제68조와 같은 협의절차에서 감정평가의 절차나 방법 등에 관한 규정을 두고 있지 않다. 다만 구 도시정비법 시행령(2016. 7. 28. 대통령령 제27409호로 개정되기 전의 것) 제48조에서 현금청산금액은 사업시행자와 토지등소유자가 협의하여 산정하도록 하되, 시장·군수가 추천하는 부동산가격공시 및 감정평가에 관한 법률에 의한 감정평가업자 2인 이상이 평가한 금액을 산술평균하여 산정한 금액을 기준으로 협의할 수 있다고 협의의 기준이 될 수 있는 감정평가를 예시하고 있을 뿐이다. 이에 비추어 보면 도시정비법상 현금청산금액에 관한 협의에서 구 도시정비법 제48조 제5항에 따른 종전자산 감정평가를 기준으로 삼는 것이 법령상 허용되지 않는다고 단정하기 어렵다. 더구나 위 종전자산 평가는 위 시행령 제48조의 예시와 거의 유사하게 시장 · 군수가 계약한 감정평가업자 2인 이상에 의하여 이루어진다(구 도시정비법 제48조 제5항 제1호).

② 또한 협의절차에서 사업시행자가 제시한 감정평가액은 청산금의 액수를 협의하는 일응의 기준이 되는 것일 뿐으로, 협의에 의하여 금액을 달리 정할 수 있음을 예정하고 있는 것이다.

③ 토지보상법이 토지소유자 등에게 재결신청의 청구권을 부여한 것은 수용을 둘러싼 법률관계의 조속한 확정을 바라는 토지소유자 등의 이익을 보호함과 동시에 수용 당사자 간의 공평을 기하기 위함에 그 취지가 있고, 토지보상법 제30조 제3항의 지연가산금제도는 위 청구권의 실효를 확보하기 위한 것이다(대법원 1993. 8. 27. 선고 93누9064 판결, 대법원 1997. 11. 14. 선고 97다13016 판결 참조). 위와 같은 종전자산 감정평가액을 그 자체로는 정당한 청산금액으로 보기 어렵다고 하더라도 이는 앞서도 말했듯이 협의에서 청산금액을 정하는 일응의 기준이 될 뿐이고, 일단 그러한 협의가 성립되지 않아 토지소유자 등이 재결신청을 청구하였다면, 감정평가를 문제삼아 협의 단계의 효력을 부정하는 것보다 사업시행자의 재결신청에 따라 이후의 단계인 수용재결을 통하여 보상에 관한 법률관계를 조속히 확정하도록 하는 것이 재결신청 청구권의 취지에 부합한다.

④ 지연가산금제도는 토지소유자 등의 재결신청 청구권의 실효를 확보하기 위한 것이지 협의절차의 적정성을 확보하기 위한 것이 아니라는 점에서, 사업시행자가 나름의 기준을 가지고 협의절차를 진행한 후 토지소유자 등의 재결신청 청구에 따라 재결을 신청하였는데도 그러한 신청의 효력을 부정하여 지연가산금을 부담하게 하는 것은 제도의 취지에 맞지 않는다.

3) 결국 피고 조합이 2016. 6. 7. 경기도지토위에 재결을 신청한 것은 적법하다고 할 것이므로, 원고들의 재결신청 청구서를 수령한 2016. 4. 8.부터 토지보상법 제30조 제2항에서 정한 60일 이내에 재결을 신청한 이상 같은 조 제3항에 규정된 지연가산금은 발생하지 않는다. 따라서 원고들이 피고 조합에 대하여 토지보상법 제30조 제3항의 지연가산금을 구하는 주위적 주장은 받아들이지 않는다.

다. 피고 조합에 대한 예비적 청구에 관한 판단

위 나.항에서 본 바와 같은 이유로, 피고 조합이 구 도시정비법 제48조 제5항에 따라 종전자산 평가인 협의 당시 감정평가에 기초하여 협의절차를 진행한 것이 법령에 위반하는 등으로 위법하다고는 할 수 없다. 따라서 그러한 위법을 전제로 피고 조합에 지연가산금 상당의 손해배상을 구하는 예비적 주장도 받아들이지 않는다.

라. 피고 경기도에 대한 청구에 관한 판단

1) 본안전항변에 관한 판단

원고들의 피고 경기도에 대한 소에 관하여 위 피고는, 그러한 국가배상청구는 민사소송이므로 행정소송과는 관할이 달라 부적법하다고 주장한다.

그러나 행정소송법 제10조 제2항, 제1항 제1호, 제44조 제2항은 당사자소송에 그와 관련되는 손해배상 청구소송을 병합하여 제기할 수 있도록 하고 있다. 이 사건에서 당사자소송인 피고 조합에 대한 지연가산금 청구와 피고 경기도에 대한 국가배상청구는 그 청구의 내용과 발생 원인이 법률상 또는 사실상 공통된다고 할 것이므로, 위와 같은 관련청구의 병합요건을 갖추었다. 피고 경기도의 본안전항변은 받아들이지 않는다.

2) 본안에 관한 판단

가) 행정처분과 관련하여 국가나 지방자치단체의 손해배상책임이 성립하려면 그 행정처분을 담당한 공무원에게 직무집행상의 고의 또는 과실이 있어야 하고, 이때 공무원의 과실 유무는 보통 일반의 공무원에게 요구되는 객관적 주의의무를 기준으로 판단하여야 한다. 또한, 어떠한 행정처분이 잘못된 법령해석에 근거한 것이라고 하더라도 그 행정처분이 곧바로 공무원의 고의 또는 과실로 인한 것으로서 불법행위를 구성한다고 단정할 수는 없고, 객관적 주의의무를 위반함으로써 그 행정처분이 객관적 정당성을 상실하였다고 인정될 수 있는 정도에 이르러야 국가배상법 제2조가 정한 국가배상 책임의 요건을 충족하였다고 보는 것이 타당하다. 이때 객관적 정당성을 상실하였는지 여부는 침해행위가 되는 행정처분의 태양과 목적, 피해자의 관여 여부 및 관여의 정도, 침해된 이익의 종류와 손해의 정도 등 여러 사정을 종합하여 손해의 전보책임을 국가 또는 지방자치단체에게 부담시킬 만한 실질적인 이유가 있는지 여부에 의하여 판단하여야 한다(대법원 2016. 6. 23. 선고 2015다205864 판결 등 참조).

나) 앞서 나.항에서 보았듯이 피고 조합이 2016. 6. 7. 경기도지토위에 재결을 신청한 것은 적법하므로, 이에 대하여 경기도지토위가 성실한 협의를 위하여 도시정비법이 정하는 협의절차가 아닌 토지보상법에 따른 협의절차를 진행하는 등의 보완을 요구한 것은 잘못된 법령해석에 근거한 것이다(이 점에서 위 신청에 중대한 하자가 있어 반려하여야 하는데도 위법하게 보완요구만을 하였다는 원고들의 주장 부분은 받아들일 수 없다).

그러나 당시 구 도시정비법과 토지보상법의 해석상 토지보상법상의 협의절차 등에 관한 규정이 도시정비법상 현금청산대상인 토지등소유자에게 준용되는지가 분명하지는 않았다고 보이는 점, 구 도시정비법 제48조 제5항에 따른 종전자산 평가액은 그 자체로는 정당한 청산금액으로 보기 어려워 그에 기초한 협의를 도시정비법령의 취지에 맞는 성실한 협의로 볼 수 있는지 쉽게 판단하기 어려운 면도 있으므로 피고 경기도가 성실한 협의절차를 거치도록 보완을 요구한 것은 그 나름의 타당성은 있는 점, 원고들에 대한 관계에서는 위 보완요구가 원고들의 정당한 이익을 보호하고자 한 것으로 보이고, 수용재결 절차가 지연된다고 하더라도 원고들은 청산금에 대하여 수용개시일 이후로 발생하는 일반적인 지연손해금을 지급받을 수 있는 점 등에 비추어 보면, 위 보완요구가 잘못된 법령해석에 근거한 것이기는 하나 원고들에 대하여 국가배상책임의 요건을 충족할 만큼 객관적 정당성을 상실하였다고는 할 수 없다.

다) 피고 경기도가 피고 조합에 대하여 협의절차의 보완을 요구한 것이 객관적 정당성을 상실하였다고 할 수 없으므로, 위 보완요구 행위로 인한 손해배상 등을 구하는 원고들의 주장은 받아들이지 않는다.

4. 결론

원고들의 피고 조합에 대한 손실보상금청구는 앞서 본 범위에서 이유 있으므로 인용하고 나머지 청구는 이유 없어 기각한다. 원고들의 피고 조합에 대한 지연가산금에 관한 주위적 및 예비적 청구, 피고 경기도에 대한 청구는 각 이유 없으므로 기각한다.

판사 설정은

판사 강성진

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