원고들 소송대리인 변호사 김기수, 장재원

소송대리인 법무법인(유한) 영진

담당변호사 이광민, 곽상기

2. 소송비용은 모두 원고들이 부담한다.

피고는 2017. 12. 29. 구 전기사업법(2019. 4. 23. 법률 제16364호로 개정되기 전의 것) 제25조에 따라 제8차 전력수급기본계획(2017~2031)을 공고하였다(산업통상자원부 공고 제2017-611호, 이하 '이 사건 기본계획'이라 한다). 이 사건 기본계획의 주요 내용 및 그중 원고들이 사익을 침해당하였다고 주장하는 부분은 아래와 같다.

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[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2호증의 각 기재, 변론 전체의 취지.

2. 피고의 본안 전 항변에 관한 판단

가. 당사자들의 주장

원고들은 이 사건 기본계획에 각종 절차적 · 실체적 하자가 있다고 주장하면서 주위적으로는 이 사건 기본계획 전부의 취소를, 예비적으로는 이 사건 기본계획 중 '월성1호기 조기폐쇄, 신규원전 6기(신한울 3·4호기, 천지 1·2호기, 신규원전 1·2호기) 백지화' 부분의 취소를 각 구한다. 이에 대하여 피고는 이 사건 기본계획이 비구속적 행정계획에 불과하여 항고소송의 대상인 행정처분에 해당하지 않는다고 주장한다.

나, 관계 법령

별지 2 관계 법령 기재와 같다.

다. 판단

1) 법리

행정청의 어떤 행위가 항고소송의 대상이 될 수 있는지의 문제는 추상적 · 일반적으로 결정할 수 없고, 구체적인 경우 행정처분은 행정청이 공권력의 주체로서 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서 국민의 권리의무에 직접적으로 영향을 미치는 행위라는 점을 염두에 두고, 관련 법령의 내용과 취지, 그 행위의 주체 · 내용 · 형식 · 절차, 그 행위와 상대방 등 이해관계인이 입는 불이익과의 실질적 견련성, 그리고 법치행정의 원리와 당해 행위에 관련한 행정청 및 이해관계인의 태도 등을 참작하여 개별적으로 결정하여야 한다(대법원 2010. 11. 18. 선고 2008두167 전원합의체 판결 등 참조).

2) 구체적 판단

앞서 인정한 사실 및 갑 제2호증, 을 제1호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음과 같은 사정을 종합하면, 이 사건 기본계획은 항고소송의 대상인 행정처분에 해당하지 않는다. 따라서 이 사건 소는 모두 부적법하다고 봄이 타당하다.

가) 전력수급기본계획은 전력수급의 안정을 위하여 피고가 2년 단위로 수립·시행하는 행정계획이다(전기사업법 제25조 제1항, 전기사업법 시행령 제15조 제1항), 전력수급기본계획에는 전력수급의 기본방향에 관한 사항, 전력수급의 장기 전망에 관한 사항, 발전설비계획 및 주요 송전 · 변전설비 계획에 관한 사항, 전력수요의 관리에 관한 사항, 직전 기본계획의 평가에 관한 사항, 그 밖에 전력수급에 관하여 필요하다고 인정하는 사항 등이 포함되어야 한다(전기사업법 제25조 제6항), 위와 같은 전력수급기 본계획의 수립목적 및 내용을 고려하면, 전력수급기본계획은 전력에 대한 장래의 수요량과 공급량을 개략적으로 전망하고 이를 통하여 향후 전력공급능력을 안정적으로 확보할 수 있도록 장기적 · 종합적인 정책방향을 제시하는 행정계획으로서 이는 그 성질상 행정기관 내부에서 사업의 기본 방향을 제시하는 것일 뿐, 국민의 권리·의무에 직접 영향을 미치지 아니하는 비구속적 행정계획에 해당한다(대법원 1998. 11. 27. 선고 96누13927 판결 등 참조).

나) 전력수급기본계획에 관한 규정은 전기사업법이 2000. 12. 23. 법률 제6283호로 전부 개정되면서 도입되었다. 위 법률 개정은 기존에 한국전력공사가 독점하고 있는 전기산업을 경쟁체제로 전환하는 등 전기산업의 기본 제도를 전면적으로 개편하는 것을 골자로 한다. 그런데 위 법률 개정 당시 소관 상임위원회(산업자원위원회)의 수석전문위원이 작성한 검토보고서에 의하면, 전력수급기본계획에 관한 규정을 도입하는 이유는 "전력산업이 경쟁체제가 될 경우 발전투자가 민간기업에 의해 자율적 분산적으로 수행되기 때문에 현행과 같은 중앙집권적 · 구속적 장기전력수급계획의 수립·시행은 적절치 않으나, 전력공급의 예측성 확보와 전력수급의 균형유지를 위하여는 민간부문의 투자계획 · 공급계획 등 전력수급의 기초자료를 입수하여 전력수급을 유도하기 위한 계획을 수립할 필요가 있기 때문"이다. 이와 같은 검토의견이 있었음에도 해당 법률안 중 제25조 부분)은 별도의 수정 없이 그대로 입법되었다. 이러한 입법경과에 비추어 볼 때, 입법자는 전력수급기본계획에 대외적인 구속력을 부여하지 않음을 전제로 관련 규정을 정비하였던 것으로 보인다.

3) 결국 전력수급기본계획은 전기사업에 관한 각종 계획을 수립하기 위한 행정기관의 내부적인 지침으로서 행정기관만을 적용대상으로 할 뿐이며, 전력수급기본계획이 수립된 것만으로 곧바로 개인의 권리·의무관계에 구체적인 영향을 미친다고 볼 수 없다. 다만 비구속적 행정계획이나 행정지침이라도 국민의 권리·의무에 직접적으로 영향을 끼치고, 앞으로 법령의 뒷받침에 의하여 그대로 실시될 것이 틀림없을 것으로 예상될 수 있을 때에는 예외적으로 항고소송의 대상이 될 여지도 없지 않으나[헌법재판소 2000, 6. 1. 선고 99헌마538 · 543 · 544-545 · 546 549(병합) 전원재판부 결정 등 참조], 이 사건 기록(원고들이 이 사건 변론종결 이후에 제출한 자료 포함)을 모두 살펴보더라도, 그와 같은 사유, 특히 이 사건 기본계획이 법령의 뒷받침에 의하여 그대로 실시될 것임이 틀림없을 것으로 예상될 수 있다는 점을 확인할 수 있는 자료는 제출된 바 없다. 오히려 이 사건 기본계획 중 원고들이 사익을 침해당하였다고 주장하는 부분의 말미에는 "수급계획 이후 연료전환 등 변동사항 발생시, 수급계획 변경 검토"라는 내용이 기재되어 있으며(갑 제2호증 20쪽), 이는 전기사업을 둘러싼 여건이 급변할 수 있음을 감안하여 이 사건 기본계획을 변경할 수 있음을 전제하고 있다.

4) 월성1호기의 조기폐쇄는 별도의 집행행위를 요한다(원자력안전법 제24조). 그리고 만약 신규원전을 건설하여 발전사업을 하려는 자가 그에 관한 허가를 신청하였다면, 피고는 이 사건 기본계획 등을 이유로 거부처분을 할 수 있다(전기사업법 제7조 제1항, 제5항 제5호, 전기사업법 시행령 제4조 제2항 제3호), 또한, 피고는 건설 예정상태에 있던 발전소가 이 사건 기본계획에 따라 건설이 이루어지지 않게 되었다는 이유로 일정 지역 내에서 시행 중이던 지원사업을 중단하게 할 수 있고(발전소주변지역 지원에 관한 법률 제16조의3 제1호), 지원사업의 시행자에게 이미 지원한 지원금을 회수할 수도 있다(발전소주변지역 지원에 관한 법률 제16조의4 제1항). 그런데 그와 같은 경우에 위 각 처분의 직접 상대방 내지 위 각 처분으로 법률상 보호되는 이익을 침해당한 제3자는 위 각 처분의 당부를 직접적으로 다툴 수 있을 것이며, 그 이전 단계에서 단지 행정부 내부의 장기적 · 종합적인 정책방향이 설정되어 있다고 하여 이를 곧바로 사법적(司法的)으로 다투도록 하는 것은 허용될 수 없다.

3. 결론

그렇다면 이 사건 소는 모두 부적법하므로 각하하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

판사이디모데

판사황용남

2) 전기사업법(2000, 12. 23. 법률 제6283호로 전부 개정된 것) 제25조(전력수급기본계획의 수립)

① 산업자원부장관은 전력수급의 안정을 위하여 전력수급기본계획(이하 "기본계획'이라 한다)을 수립하고 이를 공고하여야 한다. 기본계획을 변경하는 경우에도 또한 같다.

기본계획에는 다음 각호의 사항이 포함되어야 한다.

1. 전력수급의 기본방향에 관한 사항

2. 전력수급의 장기전망에 관한 사항

3. 전기설비 시설계획에 관한 사항

4. 전력수요의 관리에 관한 사항

5. 기타 전력수급에 관하여 필요하다고 인정하는 사항

③ 산업자원부장관은 기본계획의 수립을 위하여 필요한 때에는 전기사업자 · 한국전력거래소 기타 대통령령이 정하는 관계기관 및 단체에 대하여 관련자료의 제출을 요구할 수 있다.

기본계획의 수립에 관하여 그밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

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