울산항만공사가 한국석유공사에 한 사용승낙이 처분성을 가지는지에 관한 핵심 표지는 울산항만공사가 위 수역의 관리청으로부터 국유재산관리사무의 위임을 받거나 국유재산관리의 위탁을 받았는지 여부인데, 울산항만공사가 해양수산부장관으로부터 항만시설의 사용허가 등에 관한 권한을 위임받았다고 볼 아무런 근거가 없는 점, 구 항만법 제17조 는 사용승낙의 기초가 된 ‘항만시설관리권’이 사법(사법)상 권리임을 명백히 하고 있으므로, 결국 울산항만공사는 관리청인 울산지방해양수산청장으로부터 사법상 권리인 항만시설관리권을 무상대부(무상대부)받은 차주(차주)의 지위에 있었다고 함이 타당하고, 위 무상대부 계약에 기초하여 성립된 법률관계 역시 사법상 법률관계라고 할 것인 점, 항만시설의 사용에 관한 법률규정들이 ‘항만시설의 사용 또는 임대에 관한 법률관계는 사법상의 법률관계에 해당한다’는 전제에서 구성된 것이라고 이해되는 점 등에 비추어, ‘울산항만공사가 사용승낙 당시 사용료를 산정하여 그 지급을 구한 행위’는 울산항만공사가 한국석유공사에 사법상 임대차계약의 당사자 지위에서 사용료를 확정하여 그 지급을 최고한 것에 불과하고 공권력을 가진 우월적 지위에서 행하는 ‘처분’에 해당하지 않으므로, 결국 ‘사용료 부과처분의 무효확인청구’ 부분은 항고소송의 대상적격을 갖추지 못한 것으로서 위 무효확인의 소가 부적법하다고 한 사례이다.

2. 소송비용은 원고가 부담한다.

피고는 원고에게 1,426,713,165원 및 위 돈 중 622,294,200원에 대하여는 2013. 6. 19.부터, 위 돈 중 나머지 804,418,965원에 대하여는 2014. 6. 17.부터 각 이 사건 소장 부본 송달일까지는 연 5%의, 그 다음 날부터 다 갚는 날까지는 연 15%의 각 비율로 계산한 돈을 지급하라.

가. 원고는 석유자원의 개발, 석유의 비축, 석유유통구조의 개선에 관한 사업을 효율적으로 수행함으로써 석유수급의 안정을 도모함과 아울러 국민경제 발전에 이바지함을 목적으로 한국석유공사법에 근거하여 설립된 법인이고, 피고는 국가관리무역항인 울산항을 경쟁력 있는 물류의 중심기지로 육성하고 국민경제에 이바지함을 목적으로 항만공사법에 근거하여 설립된 법인이다.

나. 해양수산부장관의 위임을 받은 울산지방해양수산청장(이후 2008. 2. 29. ‘울산지방해양항만청장’으로 변경되었다가 2015. 1. 6. 다시 ‘울산지방해양수산청장’으로 복원되었다)은 2008. 1. 2. 피고와 사이에, 울산항 수역시설의 공사 및 관리·운영업무와 관련된 사용료 징수업무의 효율성을 높이기 위하여 구 항만공사법(2016. 12. 20. 법률 제14451호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제27조 에 의해 피고에게 2008. 1. 1.부터 2010. 12. 31.까지 울산항 수역시설에 대한 구 항만법(2016. 12. 20. 법률 제14452호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제16조 소정의 ‘항만시설관리권’(항만시설을 유지·관리하고 그 항만시설의 사용자로부터 사용료를 받을 수 있는 권리)을 무상으로 대부하는 내용의 항만시설관리권 무상대부 계약을 체결하였다. 이후 울산지방해양수산청장은 피고와 사이에 2010. 12. 말경 대부기간을 2011. 1. 1.부터 2013. 12. 31.까지로, 2013. 6. 말경 대부기간을 2014. 1. 1.부터 2016. 12. 31.까지로 각 정하여 항만시설관리권 무상대부 계약을 체결하였다(이하 울산항 수역시설에 대한 위 항만시설관리권 무상대부 계약을 통틀어 ‘이 사건 무상대부 계약’이라고 한다).

다. 원고는 원유 부이 주1) (Buoy) 및 해저 송유관 설치 사용을 목적으로, 울산항 수역시설에 포함된 울산 울주군 (주소 생략) 지선 수역 251,432.61㎡(이하 ‘이 사건 수역’이라고 한다)에 대하여 구 항만공사법 제29조 제1항 에 의하여 다음과 같이 두 차례에 걸쳐 피고로부터 사용승낙을 받고, 정해진 사용료를 각 납부하였다.

1) 원고는 2013. 6. 4. 피고로부터 이 사건 수역에 대하여 사용기간 2013. 6. 1.부터 2014. 5. 31.까지 1년간, 사용료 1,244,588,400원으로 정하여 사용승낙을 받았다(이하 ‘이 사건 제1차 사용승낙’이라고 한다). 원고는 2013. 6. 19. 피고에게 위 사용료 전액을 납부하였다.

2) 원고는 2014. 6. 2. 피고로부터 이 사건 수역에 대하여 사용기간 2014. 6. 1.부터 2015. 5. 31.까지 1년간, 사용료 1,608,837,930원으로 정하여 사용승낙을 받았다(이하 ‘이 사건 제2차 사용승낙’이라고 한다). 원고는 2014. 6. 17. 피고에게 위 사용료 전액을 납부하였다.

[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 7호증, 을 제1 내지 3호증, 제9 내지 11호증(가지번호 있는 것은 각 가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 피고의 본안전항변에 관한 판단

가. 피고 주장의 요지

1) 원고는, ‘피고가 이 사건 제1차, 제2차 사용승낙 당시 사용료를 산정하여 그 지급을 구한 행위’에 대하여 이것이 항고소송의 대상인 ‘사용료 부과처분’에 해당함을 전제로, 위 ‘사용료 부과처분’에는 잘못된 사용료 산정 요율을 적용한 중대·명백한 위법이 있다고 주장하며 그 무효확인을 구하고, 원고가 정당하게 산정된 사용료를 초과하여 납부한 사용료 부분에 대한 부당이득의 반환을 구하는 청구를 병합하였다.

2) 이에 대하여 피고는 다음과 같이 본안전항변을 한다. 항만공사법 등 어떤 관련 법령도 국가 또는 지방자치단체가 피고에게 국유재산인 울산항 수역시설의 관리사무를 위임하거나 국유재산 관리권한을 위탁하는 규정을 두고 있지 않은바, 피고가 이 사건 무상대부 계약에 기초하여 원고에게 이 사건 수역에 대한 사용승낙을 하고 그 사용료의 지급을 구한 행위는 피고가 행정청의 지위에서 공권력을 행사하여 처분을 한 것이 아니라 사법상 임대차계약의 당사자 지위에서 사용료의 지급을 최고한 것에 불과하여 항고소송의 대상이 되는 ‘처분’에 해당하지 않는다. 따라서 이 사건 소 중 ‘사용료 부과처분의 무효확인청구’ 부분은 항고소송의 대상적격을 갖추지 못한 것으로 부적법하고, 위 청구에 병합된 관련청구인 부당이득반환청구 부분 역시 소송요건을 흠결한 것으로 부적법하게 되므로, 이 사건 소는 그 전부가 부적법하여 각하되어야 한다.

나. 관련 법령

별지 관련 법령 기재와 같다.

다. 판단

1) 관련 법리

한국공항공단이 정부로부터 무상사용허가를 받은 행정재산을 구 한국공항공단법(2002. 1. 4. 법률 제6607호 한국공항공사법 부칙 제2조로 폐지, 이하 같다) 제17조 에서 정한 바에 따라 전대하는 경우에 미리 그 계획을 작성하여 건설교통부장관에게 제출하고 승인을 얻어야 하는 등 일부 공법적 규율을 받고 있다고 하더라도, 한국공항공단이 그 행정재산의 관리청으로부터 국유재산관리사무의 위임을 받거나 국유재산관리의 위탁을 받지 않은 이상, 한국공항공단이 무상사용허가를 받은 행정재산에 대하여 하는 전대행위는 통상의 사인 간의 임대차와 다를 바가 없고, 그 임대차계약이 임차인의 사용승인신청과 임대인의 사용승인의 형식으로 이루어졌다고 하여 달리 볼 것은 아니다( 대법원 2003. 10. 24. 선고 2001다82514, 82521 판결 등 참조).

행정소송법 제38조 , 제10조 에 의한 관련청구 소송의 병합은 본래의 항고소송이 적법할 것을 요건으로 하는 것이어서 본래의 항고소송이 부적법하여 각하되면 그에 병합된 관련청구도 소송요건을 흠결한 부적합한 것으로 각하되어야 한다( 대법원 2001. 11. 27. 선고 2000두697 판결 등 참조).

2) 판단

위와 같은 법리를 앞서 든 증거들과 을 제13, 14호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 아래와 같은 사정들에 비추어 보면, ‘피고가 이 사건 제1차, 제2차 사용승낙 당시 사용료를 산정하여 그 지급을 구한 행위’는 피고가 원고에게 사법상 임대차계약의 당사자 지위에서 사용료를 확정하여 그 지급을 최고한 것에 불과하고 공권력을 가진 우월적 지위에서 행하는 ‘처분’에 해당하지 않는다고 함이 타당하다. 결국 이 사건 소 중 ‘사용료 부과처분의 무효확인청구’ 부분은 항고소송의 대상적격을 갖추지 못한 것으로 부적법하고, 위 청구에 병합된 관련청구인 부당이득반환청구 부분 역시 소송요건을 흠결한 것으로 부적법하게 되므로, 이 사건 소는 그 전부가 부적법하다. 따라서 피고의 위 본안전항변은 이유 있다.

가) 피고가 원고에게 한 이 사건 제1차, 제2차 사용승낙이 처분성을 가지는지 여부에 관한 핵심 표지는 피고가 이 사건 수역의 관리청으로부터 국유재산관리사무의 위임을 받거나 국유재산관리의 위탁을 받았는지 여부이다. 그러나 국가관리무역항인 울산항의 수역시설의 원칙적인 관리 권한은 해양수산부장관에게 귀속하는바( 구 항만법 제20조 ), 권한의 위임·위탁에 관한 구 항만법 제92조 및 그 위임을 받은 구 항만법 시행령(2017. 6. 20. 대통령령 제28138호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제91조 제1항 제10호 는 “ 법 제16조 에 따른 항만시설관리권의 설정 및 등록·변경등록”, 제17호 는 “ 법 제30조 에 따른 항만시설의 사용허가, 항만시설 운영의 위임·위탁, 항만시설 사용신고의 수리, 항만시설 사용료의 징수 및 면제, 항만시설운영자 또는 임대계약자의 사용료의 요율 및 징수방법 등에 관한 신고의 수리, 사용료 대납업무에 드는 경비의 지급”에 관한 권한을 지방해양수산청장(이 사건의 경우 울산지방해양수산청장)에 위임한다고만 규정하고 있을 뿐이고, 달리 피고가 해양수산부장관으로부터 항만시설의 사용허가 등에 관한 권한을 위임받았다고 볼 아무런 근거가 없다.

나) 오히려 피고는 위 가)항과 같이 해양수산부장관으로부터 구 항만법 제16조 에 따른 ‘항만시설관리권’의 설정에 관한 권한을 위임받은 울산지방해양수산청장과 사이에 이 사건 수역을 포함한 울산항 수역시설에 대한 항만시설관리권을 무상으로 대부하는 내용의 이 사건 무상대부 계약을 체결하였다. 그런데 구 항만법 제17조 는 “항만시설관리권은 물권으로 보며, 이 법에 특별한 규정이 없으면 민법 중 부동산에 관한 규정을 준용한다.”라고 규정하여, 위 항만시설관리권은 사법(사법)상 권리임을 명백히 하고 있다. 결국 피고는 ‘항만시설을 유지·관리하고 그 항만시설의 사용자로부터 사용료를 받을 수 있는 권리’로서 사법상 권리인 항만시설관리권을 관리청인 울산지방해양수산청장으로부터 무상대부(무상대부, 그 법적 성질은 민법상 전형계약인 ‘사용대차’라고 할 것이다)받은 차주(차주)의 지위에 있었다고 함이 타당하다.

다) 이 사건 제1차, 제2차 사용승낙은 원고의 항만시설 사용신청에 대하여 피고가 사용승낙을 하는 형식으로 이루어져 있다. 그리고 이 사건 수역에 대한 사용료는 피고의 내부 규정인 ‘울산항만공사의 항만시설사용 및 사용료 등에 관한 규정’에 따른 사용료 산출방식에 따라 산정된 것인데, 구 항만법 제30조 제6항 , 제8항 , 구 항만법 시행령 제28조 , 구 항만공사법 제30조 제1항 , 제3항 및 구 항만공사법 시행령(2017. 6. 20. 대통령령 제28139호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제13조 제1항 , 제2항 에 의하면 항만시설 사용료의 구분 및 요율 등의 기준은 해양수산부장관이 정하여 고시하고, 항만공사 등 ‘항만시설운영자’나 ‘임대계약자’는 사용료의 요율과 징수방법 등에 관한 사항을 미리 해양수산부장관에게 신고하여야 한다. 또한 구 항만법 제30조 제7항 , 구 항만공사법 제30조의2 에 의하면 사용료가 미납되는 경우에는 이를 국세 또는 지방세 체납처분의 예에 따라 이를 징수할 수 있다. 이처럼 항만시설의 사용에 대한 공법적 규율의 정도에 비추어 보면 피고의 이 사건 수역에 대한 사용승낙 및 그에 따른 사용료의 지급을 구하는 행위가 ‘처분 등’에 해당한다고 볼 여지가 전혀 없는 것은 아니다.

그러나 ① 이 사건 각 사용승낙의 기초가 된 항만시설관리권이 사법상 권리이고, 이 사건 무상대부 계약에 기초하여 성립된 법률관계 역시 사법상 법률관계라고 할 것인 점, ② 구 항만법 제30조 는 항만시설을 사용할 권원을 얻기 위한 행위에 대하여 ‘임대계약’이라는 용어를 사용하고 있고, 구 항만공사법 제29조 , 제30조 역시 ‘항만시설의 사용 또는 임대’라는 용어를 사용하고 있으며, 구 항만공사법 시행령 제12조 는 항만시설을 사용 또는 임차하는 방법으로 ‘항만공사로부터 사용승낙의 획득’, ‘공사와 사용계약 또는 임대차계약의 체결’을 동등하게 나열하고 있는 점 등에 비추어 보면, 항만시설의 사용에 관한 법률규정들이 ‘항만시설의 사용 또는 임대에 관한 법률관계는 사법상의 법률관계에 해당한다’는 전제에서 구성된 것이라고 이해되는 점, ③ 사용료의 강제징수에 관한 구 항만공사법 제30조의2 를 신설하는 입법안에 대한 검토의견(을 제13호증)에 의하더라도, 위 규정은 항만공사의 사용승낙 및 사용료의 징수가 고권적 행위임을 전제로 한 것이 아니라 당해 법률관계에 사법(사법)이 적용됨을 전제로 민사소송 등을 통한 채권추심절차에 의할 경우 소용되는 시간과 비용의 문제를 해결하기 위하여 도입된 것인 점 등을 종합하면, 위와 같은 형식적 특수성만으로는 이 사건 제1차, 제2차 사용승낙에 의한 사용료의 징수가 ‘처분’에 해당한다고 할 수 없다.

라) 구 한국공항공단법 제16조 는 공단의 사업을 효율적으로 수행하기 위하여 필요한 때에 공단에 국유재산을 무상으로 대부할 수 있음을 규정하고, 제17조 제1항 은 공단이 위 대부받은 재산을 제3자에게 ‘대여하거나 전대’할 수 있다고 규정한다. 또한 위와 같이 공단이 국유재산을 ‘대여 또는 전대’하고자 할 때에는 미리 그 계획을 작성하여 건설교통부장관(현재의 국토교통부장관)에게 제출하여 승인을 받아야 하고( 제17조 제2항 ), 공단이 그에 대하여 징수하는 사용료 또는 이용료의 징수대상, 징수금액 및 징수절차에 관하여는 건설교통부령(현재의 국토교통부령)으로 정한다( 제18조 제2항 ). 구 한국공항공단법의 이와 같은 규율 내용은 구 항만법, 구 항만공사법이 정한 항만시설의 사용 또는 임대에 관한 법적 규율과 질적으로 동일하다고 할 것이다. 다만 구 항만법, 구 항만공사법은 대부의 재산이 되는 국유재산인 ‘항만시설관리권’이 사법상 권리임을 명확히 하고 있다는 점에서 구 항만법, 구 항만공사법에 의한 항만시설의 사용 또는 임대의 사법(사법)적 성격이 더 분명하게 드러난다.

3. 결론

그렇다면 이 사건 소는 그 전부가 부적법하므로 이를 각하하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.

[[별 지] 관련 법령: 생략]

판사 강경숙(재판장) 이필복 목명균

주1) 부이(Buoy)는 우리 말로 ‘계선부표(계선부표)’라고 한다. 계선부표는 항만 내에서 부두 이외의 지점에 선박을 계류시키기 위한 설비로서, 고정된 부표의 윗부분에 있는 고리에 선박의 로프를 매어 계선(계선)한다. 이 사건의 ‘원유 부이’는 부두에 접안하기 어려운 대형 원유수송선이 부두가 아닌 해상에서 선박을 계류하여 원유를 하역할 수 있도록 하기 위해 설치되는 계선부표를 말한다.

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