고속도록 휴게시설 부속토지는 수익사업에 사용되고 있어 종합부동산세 과세대상임

고속도록 휴게시설과 그 부속토지 등은 도로법상 도로의 부속물로서 도로에 해당하나 휴게시설과 부속토지의 임대행위는 그 자체로 수익성을 가지거나 수익을 목적으로 하는 것으로서 규모와 횟수 등에 비추어 부동산임대사업으로 볼 수 있을 정도의 계속성과 반복성이 있으므로 수익사업에 해당하여 종합부동산세 과세대상임

2011구합2416 종합소득세등부과처분취소

AAAA공사

성남세무서장

2013. 5. 23.

2013. 6. 20.

1. 원고의 청구를 모두 기각한다.

2. 소송비용은 원고가 부담한다.

피고가 ① 2009. 12. 16. 원고에 대하여 한 2006년 귀속 토지분 종합부동산세 000원(농어촌특별세 000원 포함)， 2007년 귀속 토지분 종합부동산세 0000원(농어촌특별세 0000원 포함)에 관한 경정청구에 대한 각 거부처분， ② 2009. 11. 25. 원고에 대하여 한 2009년 귀속 종합부동산세 000원의 부과처분 중 0000원을 초과하는 부분 및 농어촌특별세 0000원의 부과처분 중 0000원을 초과하는 부분을 모두 취소한다.

1. 처분의 경위

가. 원고의 지위

원고는 도로의 설치 ・ 관리 및 이에 부대되는 사업을 수행함으로써 도로의 정비를 추진하고 도로교통의 발전에 기여함을 목적으로 설립된 공법인으로서， 전국 각지의 고 속국도(통상 고속도로로 불리고 있으며， 아래에서는 고속국도와 고속도로를 구분하지 아니하고 사용한다)에 160개 정도의 휴게소를 설치 ・ 운영하고 있다.

나. 이 사건 각 처분

(1) 경정청구 거부처분(2006년 및 2007년 귀속 종합부동산세 등에 대하여)

(가) 원고는 2006. 12. 15. 원고 소유의 충북 영동군 0000 외 2，779 필지 면적 합계 10，436，179㎡에 대하여 2006년 귀속 종합부동산세 0000원 및 농어촌특별세 0000원을， 2007. 12. 14. 원고 소유의 안성시 원곡면 00000 외 2，870필지 면적 합계 7，334，047㎡에 대하여 2007년 귀속 종합부동산세 000원 및 농어촌특별세 000원을 각 신고하고， 그 중 일부를 납부하였다.

"(나) 그 후 원고는 2009. 12. 11. 피고에게 2006년 종합부동산세 과세대상 토지 중 면적 합계 5，060，477㎡' 및 2007년 종합부동산세 과세대상 토지 중 면적 합계 5，251，685㎡'(이하 '이 사건 제1토지'라 한다)는 휴게소 부지로 이용되는 토지로서 종합 부동산세 과세 대상이 아니라는 이유로 그에 해당하는 종합부동산세 및 농어촌특별세 (종합부동산세 기준 2006년 000원， 2007년 0000원을 각 초과하는 부분)의 환급을 구하는 내용의 경정청구를 하였으나， 피고는 2009. 12. 16. 이 사건 제 1토지는 지방세법에 따라 재산세가 과세되는 토지라는 이유로 원고의 경정청구를 거부 하였다(이하 '이 사건 제1처분'이라 한다).",(2) 2009년 귀속 종합부동산세 등 부과처분

피고는 2009. 11. 25. 원고에게 원고 소유의 통해시 0000 외 4，224필지 면적 합계 7，334，047㎡'에 대하여 2009년 귀속 종합부동산세 0000원 및 농 어촌특별세 0000원을 각 결정 ・ 고지하였다(이하 '이 사건 제2처분'이라 하고， 이 사건 제1， 2처분을 통틀어 '이 사건 각 처분'이라 한다).

다. 심판청구 및 그 결과 등

(1) 원고는 2010. 2. 22. 이 사건 제1처분에 대하여 조세심판원에 심판청구를 제기 하였고， 위 나(2)항 기재 토지 중 2，645필지 면적 합계 4，897，287㎡(이하 '이 사건 제2토지'라 하고， 이 사건 제1， 2토지를 통틀어 '이 사건 각 토지'라 한다) 역시 고속도로 휴게소 부지로 이용되는 토지로서 종합부동산세 과세대상이 아니라는 이유로 이 사건 제2처분에 대해서도 조세심판원에 심판청구를 제기하였으나，조세심판원은 2010. 12. 1. 위 각 심판청구를 기각하였다.

(2) 이 사건 각 토지는 원고가 설치 ・ 운영하고 있는 고속도로 휴게소의 휴게소건물과 주유소건물 및 주차장의 각 부지 등으로 이용되고 있다.

[인정근거] 다툼 없는 사실， 갑 제1 내지 7호증(가지변호 있는 것은 가지번호 포함， 이 하 같다)의 각 기재， 변론 전체의 취지

2. 이 사건 각 처분의 적법 여부

가. 당사자의 주장

(1) 원고의 주장

이 사건 각 처분 중 청구취지와 같이 취소를 구하는 부분은 아래와 같은 이유로 위법하여 취소되어야 한다.

(가) 이 사건 각 토지는 도로의 부속물로서 도로법상 도로에 해당하고，원고가 관리하는 전국의 고속국도는 국유로서 국토해양부장관이 관리청이고 원고는 국토해양 부장관의 권한의 일부를 대행하는 지위에 있는데 불과하여，구 종합부동산세법(2010. 3. 31. 법률 제10220호로 개정되기 전의 것，이하 '구 종합부동산세법'이라 한다) 제6조 제1항， 구 지방세법(2009. 6. 9. 법률 제9763호로 개정되기 전의 것，이하 '구 지방세법' 이라 한다) 제185조 제1항 본문에 따라 종합부동산세 비과세대상이다.

(나) 이 사건 각 토지는 도로의 부속물로서 도로법상 도로에 해당하므로 원칙적으로 지방세법상 비과세대상이고， 만약 이를 수익사업에 사용하거나 유료로 사용되는 경우에만 과세대상이 된다. 비록 원고가 이 사건 각 토지 지상의 휴게소나 주유소를 타에 임대하여 임대수익을 얻었다 하더라도， 위 시설은 관계법령에 의하여 설치가 강제되어 있고， 영리 목적이 아니라 도로이용자들의 휴식， 생리적 욕구 해소，차량점검 및 정비， 고속국도의 운행에 필요한 정보제공 등 공익 목적을 위한 시설이며，그 임대 수익은 휴게시설， 도로 등의 신 ・ 증설， 개축， 유지， 보수 등을 위한 비용으로 사용되므로，이를 수익사업에 사용하거나 유료로 사용되는 것이라고 할 수 없다. 따라서 이 사건 각 토지는 도로로서 원고가 이를 수익사업에 사용하고 있거나 이 사건 각 토지가 유료로 사용되고 있는 경우가 아니므로， 구 종합부동산세법 제6조 제1항， 구 지방세법 제186조 제4호，구 지방세법 시행령(2009. 12. 14. 대통령령 제21881호로 개정되기 전 의 것， 이하 '구 지방세법 시행령'이라 한다) 제137조 제1항 제1호에 따른 종합부동산 세 비과세대상이다.

(다) 가사 이 사건 각 토지가 수익사업에 사용되거나 유료로 사용되는 것이라고 보더라도， 주차장 부지는 단순히 휴게소를 위한 부속토지가 아니라 원활한 교통의 확보 및 이용객의 통행 안전과 같은 독자적인 기능을 가지고 있고 무료로 이용되는 것이므로，적어도 주차장 부지와 관련된 이 사건 각 처분은 위법하고， 주차장 부지에 해당하는 종합부동산세액을 확정할 수 없는 이상 이 사건 각 처분은 전부 취소되어야 한 다.

(2) 피고의 주장

(가) 구 지방세법 제186조 제4호의 '도로법에 의한 도로'에는 '도로의 부속물'이 포함되지 않을 뿐만 아니라，가사 도로의 부속물이 비과세대상에 포함된다 하더라도 이 사건 각 토지는 '도로의 부속물'에 해당하지 않으므로 종합부동산세 과세대상에 해당한다.

(나) 가사 이 사건 각 토지가 도로법상 도로라고 하더라도， 원고가 이 사건 각 토지를 수익사업에 사용하고 있거나 이 사건 각 토지는 유료로 사용되고 있는 경우에 해당하므로， 결국 이 사건 각 토지는 종합부동산세 비과세대상이라 할 수 없다.

나. 관계법령

별지 기재와 같다.

다. 인정사실

(1) 원고는 AAAA공사법에 의하여 설립된 법인으로서 공공기관의 운영에 관한 법률 제5조 제3항 제1호 나목， 같은 법 시행령 제7조에서 정한 준시장형 공기업(시장형 공기업，즉 '자산규모가 2조원 이상이고 총수입액 중 자체수입액이 100분의 85 이상인 공기업'이 아닌 공기업)에 해당하고， 주주를 모집할 수 있고 사채를 발행할 수 있으며， 매 사업연도의 결산결과 이익이 생기면 주주에 대하여 배당을 하고(AAAA공사법 제4조， 제5조， 제14조， 제15조)， AAAA공사법과 공공기관의 운영에 관한 법률의 규정 외에 상법 중 주식회사에 관한 규정이 준용된다(AAAA공사법 제19조). 또한 원고는 구 법인세법(2009. 12. 31. 법률 제9898호로 개정되기 전의 것， 이하 '구 법인세법'이라 한다) 제1조 제2호 소정의 '비영리내국법인'에는 해당하지 아니하여 소득의 출처를 불문하고 소득 전부에 대하여 법인세를 납부하고 있고， 구 지방세법 제107조 제1호， 제186조 제1호，구 지방세법 시행령 제79조 소정의 지방세가 감면되는 비영리 사업자에도 해당하지 아니하여 취득세 및 재산세를 납부하고 있으며，모든 부동산 임대료에 대하여 부가가치세를 납부하고 있다(부가가치세법 제4조 제1항， 같은 법 시행 령 제4조 제1항 제4호 마목).

(2) AAAA공사법 제12조에 따르면， 원고의 업무는 ① 유료도로의 신설， 개축， 유지 및 수선에 관한 공사의 시행과 관리，② 유료도로화 할 대상으로 결정된 고속국도의 신설， 개축， 유지 및 수션에 관한 공사의 시행과 관리，③ 유료자동차주차장의 설치와 관리，④ 유료도로에 따른 휴게소 및 주유소의 설치와 관리 ⑤ 유료도로의 효용증진을 위한 도로의 부지 및 시설이용 사업 등으로 주로 유료도로에 관한 것이다. 여기서 유료도로란 수익자인 이용자로 하여금 도로에 대한 통행요금을 부담하도록 하는 것으로서，국가와 지방자치단체가 도로의 건설과 관리의 책임을 맡아 조세 등의 재원으로 건설하고 일반 공중이 무료로 사용하도록 하는 일반도로와는 그 성질을 달리한다.

(3) 원고는 제3자인 고속도로 휴게소의 임차인들에게 고속도로 휴게소와 그 부지의 사용권을 일정한 기간을 정하여 임대하였는데， 임대차와 관련된 주요 내용은 아래와같다.

(주요내용 생략)

(4) 원고는 '고속도로 휴게소 ・ 주유소 임대료 산정요율표!에 따라 임대요율을 일률 적으로 정하고 이를 기준으로 휴게시설의 임대료를 산정하여 왔는데， 임대요율은 매출 액이 많을수록 높게 책정되었다. 이는 기획재정부의 원가계산 작성준칙과 기업회계기 준에 따라 휴게시설에서 창출하는 이윤 중 적정이윤을 초과하는 이윤을 임대료로 결정 하기 위한 것으로서， 평균임대요율은 휴게시설의 경우 매출액의 약 9.81%이고， 주유소의 경우 약 2.49%이다.

(5) 원고의 도로사업부분 2008년도 매출액은 0000원， 영업이익은 0000원이고， 기타사업부분(휴게시설 임대 및 수탁사업) 2008년도 매출액은 0000원， 영업이익은 0000원이며， 그 중 전국 고속도로에 설치한 휴게소 임대로 인한 매출액은 0000원이다. 한편， 원고의 도로사업부분 2007년도 매출액은 0000원， 영업이익은 0000원이고， 기타 사업부분 2007년도 매출액은 0000원， 영업이익은 0000원이며， 그 중 휴게소 임대로 인한 매출액은 0000원이다.

(6) 원고가 전국의 고속도로 휴게소를 임대함으로써 얻는 임대료는 휴게소와 도로의 신설 ・ 증설， 보수 ・ 유지를 위한 재원으로 사용되고 있다.

[인정근거] 다툼 없는 사실， 갑 제9， 10， 15， 18， 19， 25， 27 내지 32호증， 을 제5 내지 8， 11호증의 각 기재， 변론 전체의 취지

라. 구 지방세법상 비과세대상 주장에 대한 판단

(1) 구 지방세법 제186조 제4호， 구 지방세법 시행령 제137조 제1항 제1호는 도로 법에 의한 도로에 대하여는 원칙적으로 재산세를 부과하지 아니하지만， 예외적으로 대통령령이 정하는 수익사업에 사용하는 경우와 당해 재산이유료로 사용되는 경우에는 재산세를 부과한다고 규정하고 있다.

(2) 이 사건 각 토지가 도로법상 도로에 해당하는지 여부

(가) 도로법 제2조 제1항 제1호， 제4호 다목， 제2항， 구 도로법 시행령(2010. 9. 17. 대통령령 제22386호로 개정되기 전의 것， 이하 '구 도로법 시행령'이라 한다) 제2조 제5호에 의하면， 도로에 연접하는 자동차 주차장과 도로 관리청이 도로의 이용증진을 위하여 설치한 휴게시설 및 대기실은 도로의 부속물로서 도로에 해당한다. 또한 도로법 제37조 제1항，도로의 구조 ・ 시설 기준에 관한 규칙 제40조 제1항에 의하면， 원활한 교통의 확보， 통행의 안전 또는 공중의 편의를 위하여 필요하다고 인정되는 경우에는 도로에 주차장， 버스정류시설，비상주차대， 휴게시설과 그 밖에 이와 유사한 시설을 설치하여야 한다. 그리고 구 도로법(2008. 3. 21. 법률 제8976호로 개정되기 전의 것， 이하 같다) 제39조 및 구 도로의 구조 ・ 시설기준에 관한 규칙(2009. 2. 19. 국토해양부령 제101호로 개정되기 전의 것， 이하 같다) 제47조의 위임에 따라 건설교통부장 관이 정한 유료도로 휴게소 부지면적 산출 지침(갑 제8호증)에 의하면， 유료도로 이용객의 편의 제공을 위해 설치되는 휴게시설의 부지면적은 주차장면적， 건축물 부지면적，녹지 등 기타면적을 합산한 면적을 말하고， 휴게소가 입지하는 본선 교통량을 기준으로 일정한 산식에 따라 산출된 범위 이내로 위 주차장면적 및 건축물 부지면적 등을 정하도록 하고 있다.

(나) 그런데 이 사건 각 토지가 원활한 교통의 확보， 통행의 안전 내지 공중의 편의를 위하여 원고가 설치 ・ 운영하고 있는 고속도로 휴게소의 휴게소건물과 주유소건물 및 주차장의 각 부지 등으로 이용되고 있는 사실은 앞서 본 바와 같으므로， 이 사건 각 토지는 도로법상 도로의 부속물로서 도로에 해당한다고 봄이 상당하다. 따라서 이 사건 각 토지를 수익사업에 사용하거나 유료로 사용하지 아니하는 한 원칙적으로 구 지방세법 제186조 제4호에 따라 이 사건 각 토지는 재산세 비과세대상에 해당한다.

(3) 이 사건 각 토지가 국유인지 여부

살피건대， 앞서 본 바와 같이 이 사건 각 토지는 원고의 소유이고，달리 이 사건 각 토지를 포함한 전국의 고속국도가 국유로서 원고는 이를 관리하는 지위에 있는 데 불과하다는 사실을 인정할 아무런 증거가 없으므로， 원고의 이 부분 주장은 더 나아가 판단할 필요 없이 이유 없다.

(4) 원고가 이 사건 각 토지를 수익사업에 사용하고 있는지 여부

(가) 구 지방세법 제186조 제4호， 구 지방세법 시행령 제136조 제1항， 제78조의 2에 의하면 재산세를 비과세하는 '대통령령이 정하는 수익사업'이란 '법인세법 제3조 제2항의 규정에 의한 수익사업'을 말하고， 구 법인세법(2009. 12. 31. 제9898호로 개정되기 전의 것) 제3조 제3항 제1호1)， 구 법인세법 시행령(2010. 2. 18. 대통령령 제 22035호로 개정되기 전의 것) 제2조 제1항에 의한 '수익사업'이란 '통계청장이 고시하는 한국표준산업분류에 의한 각 사업 중 수익이 발생하는 것'을 말하며， 한국표준산업 분류(통계청 고시 제2007-53호)에 의하면 대분류 '부동산업 및 임대업(분류코드 L)' 중 중분류 항목인 '부동산업(분류코드 68)'은 '자기소유 또는 임차한 건물， 토지 및 기타 부동산의 운영 및 임대， 구매， 판매 등에 관련되는 산업활동'을 말하고， 위 중분류 중 소분류항목인 '부동산임대업(분류코드 6811)'은 '자기 소유 또는 임차한 각종 부동산을 임대하는 산업활동'， '부동산관리업(분류코드 6821)'은 '수수료 또는 계약에 의하여 타인의 부동산시설을 유지 및 관리하는 산업활동'을 말한다.

(나) 여기서 어느 사업이 수익사업에 해당하는지 여부는 그 사업이 수익성을 가지거나 수익을 목적으로 하면서 그 규모， 횟수， 태양 등에 비추어 사업활동으로 볼 수 있는 정도의 계속성과 반복성이 있는지 등을 고려하여 사회통념에 따라 합리적으로 판단하여야 한다(대법원 1997. 2. 28. 선고 96누14845 판결， 대법원 2006. 5. 12. 선고 2005두16109 판결 등 참조). 그리고 법률에 의하여 설립된 공법인의 경우 그 사업에서 얻는 수익이 종국적으로 설립 목적을 달성하기 위한 재원으로 사용된다 하여 함부로 그 수익성을 부정할 것은 아니다(대법원 1991. 5. 10. 선고 90누4327 판결 등 참조).

(다) 이 사건에 관하여 보건대， 앞서 본 인정사실 및 앞서 든 증거들에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정， 즉，① 원고는 도로의 설치 ・ 관리와 그 밖에 이에 관련된 사업을 함으로써 도로의 정비를 촉진하고 도로교통의 발달에 이바지함을 목적으로 AAAA공사법에 따라 설립된 공법인으로서의 성격과 아울러 이러한 사업을 통하여 수익을 얻는 영리법인으로서의 성격도 가지고 있는 점，② 원고가 소유하고 있는 고속도로 휴게소의 휴게시설에서 공급하는 재화나 용역은 시중의 슈퍼마켓， 편의점 등의 일반 소매점이나 음식점 등이 공급하는 것과 크게 다르지 않고， 그 공급가격도 시중의 가격과 비슷한 수준이어서 위 휴게시설에서는 상당한 이윤이 발생하고 있는 점，③ 원고는 임차인으로부터 고속도로 휴게시설에서 발생한 매출액 또는 매출이익을 기준으로 산정한 임대료를 받고 있는데， 그 수익은 고속도로 휴게소의 유지 ・ 관리에 소요되는 비용을 훨씬 초과하는 것으로 보이는 점，④ 원고는 전국의 거의 모든 고속도로 휴게 시설을 임대하면서 그 임차보증금과 임대료의 산정기준을 일률적으로 적용하는 등 휴 게시설의 임대차계약을 체계적이고 전문적으로 관리하고 있고， 그 결과 2008 사업연도에만 0000원이 넘는 임대료 수익을 얻었던 점，⑤ 원고가 얻은 휴게시설과 그 부 속토지에 관한 임대료 수익의 대부분은 새로운 휴게시설의 신 ・ 증축， 도로의 신 ・ 증설 등 비용으로 사용되고， 나머지 일부가 기존 휴게시설의 보수 ・ 유지비용으로 사용되지만， 그러고도 남는 부분은 영업이익으로 계상되어 결국 원고의 주주에게 배당되는 점 등을 고려하면， 비록 원고가 고속국도의 관리자로서 휴게시설을 설치 ・ 관리할 의무를 부담하고 있고， 휴게시설에서의 재화나 용역의 공급은 그러한 의무의 이행과정에서 당연히 수반될 수밖에 없는 성질의 것이며， 휴게시설과 그 부속토지에서 발생한 임대료 수익의 대부분이 원고의 설립목적에 부합하는 공익적 용도에 사용되었다고 하더라도， 이 사건 각 토지의 임대행위는 객관적으로 보아 그 자체로 수익성을 가지거나 수익을 목적으로 하는 것으로서， 그 규모와 횟수 등에 비추어 부동산 임대사업 활동으로 볼 수 있는 정도의 계속성과 반복성이 있으므로， 이 사건 휴게시설의 임대사업은 수익사업에 해당한다고 할 것이고， 그 휴게시설에 부속된 이 사건 토지 역시 수익사업에 사용되고 있다고 봄이 상당하다. 따라서 이 사건 각 토지는 수익사업에 사용되고 있다고 보아야 한다. 위와 같이 이 사건 각 토지가 수익사업에 사용되고 있다고 보는 이상， 수익사업에 사용되지 아니함을 전제로 이 사건 각 토지가 비과세대상에 해당한다는 취지의 원고의 이 부분 주장도 더 나아가 살필 필요 없이 이유 없다.

마. 주차장 부지 부분에 관한 주장에 대한 판단살피건대， 앞서 본 인정사실과 앞서 든 증거 및 갑 제8호증의 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음과 같은 사정， 즉 고속도로 휴게소의 주차장은 휴게소 건물에 부속된 필수적인 부대공간으로서 사회통념상 휴게소， 주유소 등 다른 영리목적의 시설과 기능적으로 일체를 이루고 있다고 볼 수 있는 점， 위와 같이 고속도로 휴게소의 이용을 위해서는 주차시설이 필수적이어서， 구 도로법 제39조 및 구 도로의 구조 ・ 시설기준에 관한 규칙 제47조의 위임에 따라 건설교통부장관이 정한 유료도로 휴게소 부지면적 산출 지침(갑 제8호증)은 휴게시설의 부지면적에 주차장면적을 포함 하여 산정하도록 규정하고 있는 것으로 보이고， 그렇다면 이 사건 각 토지 중 주차장 부지는 도로법 제2조 제1항 제4호 다목이 규정한 주차장이자， 아울러 도로법 제2조 제 1항 제4호 마목， 구 도로법 시행령 제2조 제5호의 휴게시설로서도 설치， 사용되고 있다고 볼 수 있는 점 등에 비추어 보면， 비록 주차장이용료 등을 따로 받지 않는다 하더라도 재산세 등의 부과대상 해당 여부를 판단함에 있어 주차장 부지를 수익사업에 제공되는 다른 휴게시설과 분리하여 취급할 수는 없고， 이 사건 각 토지 중 주차장 부지 역시 수익사업에 제공되는 다른 휴게시설과 마찬가지로 수익사업에 사용하는 토지에 해당한다 할 것이므로， 원고의 이 부분 주장 또한 이유 없다.

3. 결론

그렇다면 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 모두 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.