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- 행정안전부장관의 지방자치단체 자치사무에
대한 합법성 감사의 성격 및 개시요건 -
(헌재 2009. 5. 28. 2006헌라6, 판례집 21-1하, 418)
이 규 홍*1)
1. 중앙행정기관의 지방자치단체의 자치사무에 대한 감사를 법령위반사항으로 한정하는 구 지방자치법(1994. 3. 16. 법률 제4741호로 개정되고, 2007. 5. 11. 법률 제8423호로 개정되기 이전의 것, 이하 ‘구 지방자치법’이라 한다) 제158조 단서 규정(이하 ‘이 사건 관련규정’이라 한다)이 사전적ㆍ일반적인 포괄감사권인지(소극)
2. 이 사건 관련규정이 중앙행정기관의 지방자치단체의 자치사무에 대한 감사개시요건을 규정한 것인지(적극)
이 사건 심판대상은 피청구인이 2006. 9. 14.부터 같은 달 29.까지 청구인의 [별지] 목록 기재의 자치사무1)에 대하여 실시한 합동감사가 헌법 및 지
방자치법에 의하여 부여된 청구인의 자치행정권, 자치재정권 등 지방자치권을 침해하는지 여부이다.
행정자치부장관(2008. 2. 29. 시행된 정부조직법의 개정에 따라 현재는 행정안전부장관, 이하 같다)은 2006. 1. 23. 국무총리실의 국무조정실장에게 청구인에 대한 부분감사(감사시기는 2006. 9. 내지 2006. 10. 중 12일간, 감사분야는 지방세, 건설ㆍ도시계획, 환경, 보건복지, 식품 등, 감사반은 행정자치부, 건설교통부, 환경부, 보건복지부, 식품의약품안전청 등 5개 부ㆍ청 내외) 조정협의를 하였고 국무조정실장이 2006. 2. 3. 위 조정협의를 승인하자, 행정자치부장관은 같은 달 28. 청구인을 비롯한 전국의 각 광역시 및 도에 정부합동감사계획을 통보하였다.
행정자치부장관이 2006. 8. 11. 청구인에게 ‘2006. 9. 14.부터 2006. 9. 29.까지의 정부합동감사 실시계획’을 통보2)하자, 청구인은 2006. 8. 14. 감사를 내년으로 연기해줄 것을 요청하였으나 받아들여지지 않았고, 5개 부ㆍ청이 참가한 정부합동감사반은 예정대로 청구인에 대하여 이 사건 자치사무 등 해당 분야에 대한 정부합동감사(이하 ‘이 사건 합동감사’라 한다)를 실시하였다. 이에 청구인은 2006. 9. 19. ‘이 사건 자치사무는 청구인의 고유사무인데, 그에 관한 법령위반사실이 밝혀지지 아니하였고 법령위반 가능성에 대한 합리적인 의심조차 없는 상황에서 이 사건 관련규정에 위반하여 사전적ㆍ포괄적으로 이 사건 합동감사를 실시하는 것은 헌법과 지방자치법이 청구인에게
부여한 자치행정권, 자치재정권 등 지방자치권을 침해하였다’고 주장하며 이 사건 권한쟁의심판을 청구하였다.3)
(2) 구 지방자치법 제158조는 본문 전단에서 “행정자치부장관이 지방자치단체의 자치사무에 관하여 보고를 받을 수 있다.”고 하면서도 단서에서 “감사는 법령위반사실에 한하여 실시한다.”고 규정하고 있으므로, 행정자치부는 자치사무에 관하여는 특정 자치사무에 관하여 보고를 받아 검토한 결과 법령위반사항이 발견된 경우에만 감사를 실시할 수 있다.
(3)입법경위 및 입법취지에 비추어 보면, 이 사건 관련규정은 자치사무에 관하여 정부의 포괄적ㆍ일반적인 사전감사권을 부여한 것이 아니고 지방자치단체로부터 특정 자치사무에 관하여 보고를 받아 검토한 결과 법령위반이 발견된 경우 이에 대하여 사후적으로 감사를 실시할 수 있도록 한 규정이다.
(4) 구 지방자치법 제161조, ‘서울특별시 행정특례에 관한 법률’ 제4조 제2항 등에서 서울특별시에 대하여 수도로서의 특별한 지위와 감사에 있어서 다른 지방자치단체에 비하여 엄격한 절차에 의하도록 하고 있음에 비추어
보면, 이 사건 관련규정상 감사권 발동원인인 ‘법령위반사항’은 엄격하게 해석하여야 한다.
(5)결국, 청구인의 자치사무와 관련하여 법령위반사실이 밝혀지지 아니하였고 법령위반 가능성에 대한 어떤 합리적인 의혹조차도 없는 상황에서, 이 사건 관련규정이 청구인의 자치사무에 대한 피청구인의 감사권능을 부여한 것이라는 해석을 전제로 하여 행하여진 이 사건 합동감사는 청구인에게 부여된 자치행정권, 자치재정권을 침해하는 위헌ㆍ위법의 행위로서 무효이다.
(1) 헌법 제8장의 지방자치제도는 제도보장을 의미하는 것으로서 지방자치단체의 자치권의 범위나 내용은 지방자치제도의 본질을 침해하지 않는 범위 내에서 입법권자가 광범위한 입법형성권을 가진다. 또한, 지방자치단체의 권한도 국가의 통치권에서 유래하는 것이고 자치행정도 국가행정의 일부인 이상 자치권한이 국가의 통일적인 관점에서 일정한 감독과 통제를 받는 것은 불가피하다. 따라서 자치행정의 적법성을 확보하기 위하여 이 사건 관련규정에 근거하여 자치사무에 대하여 전반적인 감사를 실시한다고 하더라도, 그로 인해 청구인의 자치행정권과 자치재정권의 본질적인 부분이 말살되거나 제한되는 것은 아니므로, 이 사건 합동감사가 헌법 및 지방자치법이 부여
한 지방자치권을 침해한다고 할 수 없다.
(2) 이 사건 관련규정은 보고를 감사의 선행절차로 규정하고 있지 않으므로 보고를 받은 후 위법성에 대한 의혹이 있는 경우에 한하여 감사할 수 있다고 해석할 수는 없고, 감사란 특정 행정행위 등에 대하여 그 위법성을 확인하는 일련의 과정을 뜻하는 것으로서 그 확인을 위한 개별절차가 곧 감사의 범주에 들어가는 것이므로, 법령위반사실이 드러난 경우에 한하여 감사를 해야 한다는 것은 감사원인이 소멸한 뒤에 비리사실을 재확인하는 것에 불과하고 본래 의미의 감사에 해당하지 않는다.
(3) 이 사건 관련규정의 입법취지는, 같은 조 본문이 지방자치단체의 자치사무에 관하여도 행정자치부장관과 상급 자치단체의 지도ㆍ감독권이 미친다는 것을 명문으로 규정하면서도 감사권을 행사함에 있어서는 합목적성 판단에 대한 감사기관의 영향력을 배제하고 합법성 감사만을 실시함으로써 자치사무의 자율성과 자기책임적 업무수행능력을 제고하고 법령위반사항에 대하여만 징계요구, 시정명령 등의 조치를 취할 수 있도록 한 것이다.
(4) ‘서울특별시 행정특례에 관한 법률’ 역시 지방자치법에서 출발하고 있고 자치사무에 대한 감사 시 위 법에서 규정한 국무총리의 조정을 거쳐야 하는 이상, 청구인에 대하여 감사에 있어서 특별지위를 인정하거나 타 지방자치단체와 달리 취급하여야 하는 것은 아니다.
1. 지방자치제 실시를 유보하던 개정전 헌법 부칙 제10조를 삭제한 현행헌법 및 이에 따라 자치사무에 관한 감사규정은 존치하되 ‘위법성 감사’라는 단서를 추가하여 자치사무에 대한 감사를 축소한 구 지방자치법 제158조 신설경위, 자치사무에 관한 한 중앙행정기관과 지방자치단체의 관계가 상하의 감독관계에서 상호보완적 지도·지원의 관계로 변화된 지방자치법의 취지, 중앙행정기관의 감독권 발동은 지방자치단체의 구체적 법위반을 전제로 하여 작동되도록 제한되어 있는 점, 그리고 국가감독권 행사로서 지방자치단체의 자치사무에 대한 감사원의 사전적ㆍ포괄적 합목적성 감사가 인정되므로 국가의 중복감사의 필요성이 없는 점 등을 종합하여 보면, 이 사건 관련규정의
감사권은 사전적ㆍ일반적인 포괄감사권이 아니라 그 대상과 범위가 한정적인 제한된 감사권이라 해석함이 마땅하다.
2. 중앙행정기관이 이 사건 관련규정상의 감사에 착수하기 위해서는 자치사무에 관하여 특정한 법령위반행위가 확인되었거나 위법행위가 있었으리라는 합리적 의심이 가능한 경우이어야 하고, 또한 그 감사대상을 특정해야 한다. 따라서 전반기 또는 후반기 감사와 같은 포괄적ㆍ사전적 일반감사나 위법사항을 특정하지 않고 개시하는 감사 또는 법령위반사항을 적발하기 위한 감사는 모두 허용될 수 없다.
재판관 이동흡, 재판관 목영준의 반대의견
2. ‘지방자치단체의 자치사무에 대한 감사’라는 표목 하에 규정되어 있는 구 지방자치법 제158조의 입법경위, 자치사무에 대한 조언·권고·지도 등을 위하여도 자료의 제출 요구가 가능하도록 규정하고 있는 구 지방자치법 제155조 제1항과의 관계 등에 비추어 볼 때, 구 지방자치법 제158조는, ‘행정안전부장관 또는 시·도지사는 자치사무에 관한 법령위반 여부를 판단하기 위한 절차로서 이 사건 관련규정에 의하여 제한 없이 피감사대상으로부터 보고를 받거나 자료의 제출을 요구할 수 있되, 감사의 진행 단계에서 법령위반의 가능성이 없으면 감사를 중단하고, 감사에 따른 조치는 위법사항에 한한다.’라고 해석하는 것이 타당하고, 그 규정이 감사개시요건을 규정한 것이라고는 도저히 볼 수 없다.
3. 대통령령인 행정감사규정 제26조와 제26조의2, 구 지방자치법 제13조의4 제1항 제3호, 감사원법 제30조의2 제2항 등의 규정으로 지방자치단체에
대하여 중복감사를 제한하기 위한 제도적 장치 또한 마련되어 있고, 합동감사 실시계획 통보서에 나타난 감사범위, 그에 첨부된 정부합동감사관련 요구자료 목록 등에 의하면, 행정안전부장관 등의 합동감사의 감사범위가 특정되지 아니하였다거나 실질적인 합목적성 감사에 해당한다고 단정할 수 없다.
피청구인 등 중앙행정기관의 장이 청구인 등 지방자치단체의 자치사무에 관하여는 합법성 감사만 할 수 있고 합목적성 감사는 할 수 없다는 점에 대하여는 청구인과 피청구인 사이에 다툼이 없다. 그러므로 이 사건의 주요 쟁점은 청구인의 자치사무에 관하여 법령위반사항이 드러나지 않은 상황에서 피청구인이 청구인의 자치사무 등에 대하여 실시하는 포괄적ㆍ일반적인 이 사건 합동감사가 “감사는 법령위반사항에 한하여 실시한다.”는 이 사건 관련규정의 해석상 허용되는 것인지 여부이다.5)
(1) 미국
연방정부가 주정부를 만든 것이 아니라 주정부가 연방정부를 만들었다는 특징을 갖는 미국의 지방자치에서는 원칙적으로 연방정부에 대한 감사는 의회 소속인 '회계감사원(GAO, Government Accountability Office)'에서 주관하고 있지만, 주정부 및 지방정부에 대한 감사는 연방정부에서 보조금 등을 지급하는 경우에 한하여 보조금 수령의 정도에 따라 단일감사법(The Single Audit Act)에 의한 감사를 받는다. 그밖에 각 주정부 및 지방정부는 자체적으로 외부의 공인회계사의 감사를 받거나 별도의 내부감사관을 두고 있다. 연방헌법은 연방정부와 주정부 및 지방정부는 독자적인 권력을 행사하는 것을 묵시적으로 인정하고 있는바, 행정감사는 시정을 요하는 사항에 대하여 개선요구를 권고ㆍ통보하는 정도에 그친다.
(2) 독일
2차 대전 이후에 비로소 연방제국가가 된 독일은 같은 연방제국가인 미국과는 다르게 헌법에 연방과 주 또는 주와 주간의 관계에 대하여 비교적 구체적인 규정을 두고 있는바, 미국과 같은 포괄적인 자율권이 주정부에 보장되어 있는 것은 아니다. 다만, 연방정부나 주정부가 특정한 사무를 처리하도록 하는 명시적 규정이 없는 한 지방정부가 사무권을 가지되, 연방정부 사무를 지방자치단체에 위임하는 경우는 거의 없으므로 지방자치단체에 대한 직접적 관여는 없다. 주정부와 지방정부 사이에도 지방자치단체 고유사무에 관하여는 합법성보장에 국한하고 있다. 지방정부는 전통적으로 자율적 감사체계를 확립하고 있으며, 지방정부는 연방정부나 주정부의 감독이 지방자치를 침해하였다고 생각되면 직접 헌법재판소에 소송을 제기할 수 있다.
(3) 프랑스
을 가지고 독립된 권한과 기능을 행사하는 ‘지방회계검사원’을 설치7)하여 지방자치단체의 회계감사, 성과감사 및 예산편성에 대한 관여 등을 행하게 하고 있다. 회계검사원장은 지방회계검사원장회의의 의장으로 회의를 주재하고 지방회계검사원장은 회계검사원의 심의관 또는 주임감사관 중 회계검사원장의 제청으로 대통령이 임명한다. 이러한 점에 비추어 볼 때 각 지방회계검사원과 회계검사원과의 관계는 국가의 감독에서 자유롭게 된 지방정부의 중앙정부에 대한 관계와 달리, 국가의 지방부(국)에 지나지 않는다고 보는 견해도 있다8). 회계검사원은 매년 지방회계검사원과 공통 감사사항에 대해 사전협의를 하고 지방회계검사의 직무 이행 상황을 감독하며 지방회계검사원과의 공통 운영과제에 대해서 그 자율성을 저해하지 않는 범위 내에서 개선책을 검토한다. 이와 같이 프랑스는 지방자치단체에 대한 국가의 사전통제제도를 배제하는 대신에 회계검사원이 지방회계검사원을 설치하여 국가와 지방을 일원적으로 감사하는 사후통제 방안을 채택하고 있다.9)
(4) 일본
일본의 국회는 우리와 같은 국정감사권은 없고, 다만 특정사안에 대하여 인정되는 국정조사권만을 가지고 있다. 국정조사의 대상기관은 ‘내각, 관공서 기타’로 되어 있어 지방자치단체도 법문언상으로는 국정조사의 대상이라고 볼 수 있으나 실제로 지방에 대한 국정조사를 실시한 예는 거의 없다고 한다. 회계검사원은 내각에 대하여 독립된 지위를 가지는 헌법기관으로 일본국헌법 제90조의 규정에 의하여 국가의 수입지출의 결산검사를 행하는 외에
법률에 정하는 회계의 검사를 행한다. 그런데 2000. 4.부터 시행된 지방분권일괄법10)의 시행으로 중앙의 성청(省廳)에 의한 감사는 실질적으로 사라지게 되었다. 즉 위 법에 의하여 기존에 존재하였던 국가의 포괄적인 지휘감독권이 폐지되고, 지방자치단체에 대한 국가관여의 일반원칙에 의거하여 새로운 지방자치단체의 사무유형(자치사무와 법정수탁사무)별로 국가에서 관여할 수 있는 방법을 구체적으로 명시하였다. 자치사무에 관하여는 조언ㆍ권고, 자료제출요구, 협의, 시정요구와 같은 관여만 인정되고 있지만 이러한 국가의 감독 수단에는 감사가 포함되어 있지 아니하여 실질적으로 중앙정부의 지방자치단체에 대한 감사는 극히 제한적인 것이 되었고, 특히 과거와는 달리 감사라는 용어도 사용되고 있지 않다.
(1) 국회의 국정감사ㆍ조사
국회는 국정을 감사하거나 특정한 국정사안에 대하여 조사할 수 있으며 이에 필요한 서류의 출제 또는 증인의 출석과 증언이나 의견의 진술을 요구할 수 있다(헌법 제61조 제1항). 광역지방자치단체(특별시ㆍ광역시ㆍ도)의 국가위임사무와 국가가 보조금 등 예산을 지원하는 사업은 국회의 필요적
감사의 대상이고 그 외 지방행정기관, 지방자치단체, 감사원법에 의한 감사원의 감사대상기관의 경우는 본회의가 특히 필요하다고 의결한 경우에 한하여 감사의 대상이 된다. 자치사무는 감사의 대상이 아니다.
(2) 감사원 감사12)
(3) 지방의회의 행정사무감사
지방의회는 매년 1회 당해 지방자치단체의 사무에 대하여 시·도에 있어서는 10일, 시·군 및 자치구에 있어서는 7일의 각 범위 내에서 감사를 실시하고, 지방자치단체의 사무 중 특정사안에 관하여 본회의 의결로 본회의 또는 위원회로 하여금 조사하게 할 수 있다(지방자치법 제36조 제1항). 지방자치단체와 그 장이 위임받아 처리하는 국가사무와 시ㆍ도사무에 대하여 국회와 시ㆍ도의회가 직접 감사하기로 한 사무를 제외하고는 당해 지방의회가 감사할 수 있다(같은 조 제3항)고 규정하여 위임사무에 관하여는 지방의회는 상급단체 및 국회의 감사권에 대하여 보충적인 권한만 가짐을 명시하고 있다.
(1) 지방자치법의 개정13)
정을 통하여 “내무부장관 또는 시ㆍ도지사는 지방자치단체의 자치사무에 관하여 보고를 받거나 서류ㆍ장부 또는 회계를 감사할 수 있다.”(제158조)로 개정되었다. 그 후 1988. 12. 15.자부터 1993. 2. 19.자까지 5회에 걸쳐 위 ‘내무부장관 또는 시ㆍ도지사의 지방자치단체의 자치사무에 대한 감사규정’을 삭제하는 내용의 지방자치법 개정법률안이 제출15)된 바 있는데, 지방자치법은 1994. 3. 16. 법률 제4741호로 일부 개정되면서 제158조를 “내무부장관 또는 시ㆍ도지사는 지방자치단체의 자치사무에 관하여 보고를 받거나 서류ㆍ장부 또는 회계를 감사할 수 있다. 이 경우 감사는 법령위반사항에 한하여 실시한다.”라고 규정하여 자치사무에 관한 감사규정은 존치하되 ‘위법성 감사’라는 단서를 추가하여 자치사무에 대한 감사를 축소시켰고, 그 후 ‘내무부장관’이 ‘행정자치부장관’으로 바뀐 다음 2007. 5. 11. 법률 제8423호로 지방자치법이 전부 개정되면서 같은 내용의 조항이 제158조에서 제171조로 이동되었다.
(2) 이 사건 관련규정의 해석
어 볼 때, 이 사건 관련규정은, ‘행정안전부장관 또는 시ㆍ도지사는 자치사무에 관한 법령위반 여부를 판단하기 위한 절차로서 이 사건 관련규정에 의하여 제한 없이 피감사대상으로부터 보고를 받거나 자료의 제출을 요구할 수 있되, 감사의 진행 단계에서 법령위반의 가능성이 없으면 감사를 중단하고, 감사에 따른 조치는 위법사항에 한한다.’라고 해석하는 것이 타당하다고 주장한다.
한편, 지방자치단체의 사무에는 자치사무와 위임사무가 있다. 위임사무는 지방자치단체가 위임받아 처리하는 국가사무(구 지방자치법 제156조)임에 반하여, 자치사무는 지방자치단체가 주민의 복리를 위하여 처리하는 사무이며(헌법 제117조 제1항 전단 참조) 법령의 범위 안에서 그 처리 여부와 방법을 자기책임 아래 결정할 수 있는 사무로서 지방자치권의 최소한의 본질적 사항이므로 지방자치단체의 자치권을 보장한다고 한다면 최소한 이 같은 자치사무의 자율성만은 침해해서는 안 된다.17)
자치사무에 관해서는 구 지방자치법 제155조18)에서, 위임받은 국가사무에 관해서는 제156조19)에서 각 규정하여, 자치사무에 대해서는 양자를 조언ㆍ지원의 관계로 정하고 국가사무에 관해서는 지도ㆍ감독의 관계로 규정함으로써 자치사무에 대한 중앙행정기관의 감독권을 삭제하기에 이르렀고, 제156조의220)는 자치사무에 관한 한 중앙행정기관과 지방자치단체의 관계를 상명하복의 관계가 아니라 병립적 협력관계로 설정하고 있고, 제157조는 자치사무에 관한 명령이나 처분에 대해서는 적법성 감독의 범위를 벗어날 수 없게끔 명시하고 있다.
결국, 이들 규정은 중앙행정기관의 감독권 발동이 지방자치단체의 구체적 법위반을 전제로 하여 작동되도록 되어 있다는 점과 중앙행정기관과 지방자치단체 간의 분쟁관계를 대등한 권리주체로서의 “외부 법관계”로 보아 규정하고 있으므로, 중앙행정기관의 지방자치단체의 자치사무에 대한 합목적성 감사가 사전 포괄적으로 허용될 수 없음을 “사후적으로” 정해두고 있는 규정이라 할 것이다.21)
(1) 감사원법은 현행헌법 개정 전후에 걸쳐 지방자치단체에 대한 감사범위에 관하여 별다른 개정 없이 제24조 제1항 제2호에 ‘지방자치단체의 사무와 그에 소속한 지방공무원의 직무’에 대한 감찰권을 그대로 두었는데, 감사원법에는 감사범위를 제한하는 이 사건 관련규정과 같은 규정이 없고 헌법기관이라는 감사원의 성격상 감사원의 지방자치단체에 대한 감사는 합법성 감사에 한정되지 않고 자치사무에 대하여도 합목적성 감사가 가능하여(헌재 2008. 5. 29. 2005헌라3, 판례집 20-1하, 41 참조), 국가감독권 행사로서 지방자치단체의 자치사무에 대한 감사원의 사전적ㆍ포괄적 감사가 인정되는 터에 여기에다 중앙행정기관에도 사전적ㆍ포괄적 감사를 인정하게 되면 지방자치단체는 그 자치사무에 대해서도 국가의 불필요한 중복감사를 면할 수 없게 된다.22)
(2) 나아가 헌법이 보장하고 있는 지방자치제도의 핵심이라고 할 수 있는 자기책임성의 원칙에 비추어 볼 때, 지방자치단체가 스스로의 책임 하에 수
행하는 자치사무에 대해서까지 감사 등의 국가감독이 광범위하게 이루어지고 있는 것은, 지방자치의 본질을 훼손할 수 있다는 우려를 자아내고 있고 그러한 국가감독이 체계화되지 않은 채로 중복적으로 빈번하게 이루어져 지방행정을 크게 위축시키는 원인이 된다면 이는 더욱 심각한 문제라 하지 않을 수 없다.23)특히 복수정당제도와 선거제도에 기초하여 지방자치단체장을 정당공천을 받아 선거에 의하여 선출하는 우리 지방자치제도 하에서는 지방자치단체장이 소속된 정당의 정책이나 정강 또는 정치적 성향에 따라 기본 입장에서부터 크게 차이가 나거나 대립되는 사안들이 있을 수 있는데, 그와 같이 기본 입장이나 가치관에서 대립ㆍ상충되는 사안에서는 중앙정부가 자기의 입장에 따라 하급 지방자치단체의 자치사무에 대하여 ‘법령위반’을 이유로 포괄적이고 사전적으로 감사를 실시한다면 경우에 따라서는 선거에 의하여 확인된 주민들의 자치의사를 무시해 버리고 정부나 상급 지방자치단체의 견해를 강요하는 사태로까지 남용될 위험성을 부인할 수 없을 것이다. 이는 이 사건 관련규정에서 말하는 ‘법령위반’의 의미를 엄격하게 제한적으로 해석한다고 하더라도 발생가능성이 여전히 존재하는 문제점이라고 할 것이다.24)
앞서 본 점을 종합하면, 지방자치제의 시행이 20년이 지난 지금에 와서도 중앙행정기관이 종래처럼 지방자치단체의 자치사무까지 포괄하여 감독하겠다는 종전 태도는 지양되어야 하고, 지방자치단체가 스스로의 책임 하에 수행하는 자치사무에 대해서까지 국가감독이 중복되어 광범위하게 이루어지는
것은 지방자치의 본질을 훼손할 가능성마저 있으므로 지방자치권의 본질적 내용을 침해할 수 없다는 견지에서 중앙행정기관의 지방자치단체의 자치사무에 대한 이 사건 관련규정의 감사권은 사전적ㆍ일반적인 포괄감사권이 아니라 그 대상과 범위가 한정적인 제한된 감사권이라 해석함이 마땅하다.
그런데 과연 이 사건 관련규정상의 감사개시에 어떠한 요건이 필요한 것인지에 대해서는 헌법이나 지방자치법 등 어디에도 명시적인 규정이 없다. 그러나 지방자치단체에 대하여 중앙행정기관은 합목적성 감독보다는 합법성 감독을 지향하여야 하고 중앙행정기관의 무분별한 감사권의 행사는 헌법상 보장된 지방자치단체의 자율권을 저해할 가능성이 크므로, 이 사건 관련규정상의 감사에 착수하기 위해서는 자치사무에 관하여 특정한 법령위반행위가 확인되었거나 위법행위가 있었으리라는 합리적 의심이 가능한 경우이어야 하고, 또한, 그 감사대상을 특정해야 한다고 봄이 상당하다.25)26)
이 사건 합동감사의 경우를 살펴보면, 피청구인이 감사실시를 통보한 이 사건 자치사무는 청구인의 거의 모든 자치사무를 감사대상으로 하고 있어 사실상 피감사대상이 특정되지 아니하였다고 보여질 뿐만 아니라 피청구인은 이 사건 합동감사 실시계획을 통보하면서 구체적으로 어떠한 자치사무가 어떤 법령에 위반되는지 여부를 전혀 밝히지 아니하였는바, 그렇다면 이 사건 합동감사는 위에서 본 이 사건 관련규정상의 감사의 개시요건을 전혀 충족하지 못하였고27)따라서 이 사건 합동감사는 청구인의 지방자치권을 침해하였다고 할 것이므로 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 있어 이를 인용하여야 한다.28)
본 결정은 지방자치단체의 지방자치권과 감사권의 관계가 최초로 판단된 위 2005헌라3 사건에서 감사원의 지방자치단체 자치사무에 대한 합목적성 감사가 지방자치권의 본질적 내용을 침해하였다고 볼 수 없다고 한 것과는 달리 행정안전부장관의 자치사무에 관한 감사가 지방자치권을 침해한 것이
라고 결정하였다는 점에서 중앙행정기관의 국가감독권 행사의 일환인 지방자치단체의 자치사무에 대한 감사권 한계 제시라는 의의가 적지 않고, 더욱이 이 사건 관련규정에서 감사개시요건까지 추출하여 냄으로써 관련 업무처리시 그 법률관계를 명확하게 하였다는 점에서 지방자치단체의 자치사무에 관한 감사의 기준과 관련하여 향후 그 여파가 상당할 것으로 보인다.