서울행정법원 2009.10.30.선고 2009구합17711 판결

피고가 2009 . 3 . 12 . ( 소장 청구취지 기재 2009 . 3 . 10 . 은 오기로 보인다 ) 원고에 대하여 한 주택재개발정비사업시행인가처분에 부가한 인가조건 중 ' 관계부서인 건설관리과 검 토의견 부분 ( 용도폐지 대상 28필지 토지 중 14필지만을 무상양도 대상으로 함 ) 및 관 련 부분과 일반조건 사항의 하나로 ' 사업시행자에게 무상양도 되지 않는 구역 내 국공 유지는 사업시행인가 후 매입하고 관리처분인가 신청 시 관련서류를 제출할 것 ' 이라고 한 부분을 취소한다 ( 소장 별지 인가조건을 위와 같이 선해한다 ) .

이유

1 . 처분의 경위

가 . 2007 . 10 . 4 . 원고조합 설립인가

나 . 2009 . 3 . 12 . 사업시행인가 ( 같은 날 ○○구 고시 제2009 - 20호로 고시함 )

( 1 ) 사업구분 : 주택재개발사업

( 2 ) 정비구역 : 서울 ○○구 ○○동 ○○ 일대 294필지 28 , 584m²

( 3 ) 사업시행계획 중 정비기반시설

- 용도폐지 정비기반시설 : 도로 등 28필지 합계 2 , 885m²

- 새로 설치할 정비기반시설 ( 설치 후 무상귀속 ) : 도로 1 , 290㎡ , 공공공지 747m ,

소공원 1 , 809m²

( 4 ) 인가조건 중 일부 ( 이하 ' 이 사건 처분 ' 이라 한다 )

- 1 . 일반조건 사항 , 마 . 사업시행자에게 무상양도 되지 않는 구역 내 국공유지는

사업시행인가 후 매입하고 관리처분인가 신청 시 관련서류를 제출할 것

- 3 . 관련기관 ( 부서 ) 협의에 따른 사업시행인가 조건 및 안내사항 ( 건설관리과 ) : 위

용도폐지 정비기반시설 중 14필지 합계 1 , 357㎡ 무상양도

다 . 용도폐지 정비기반시설 ( 28필지 ) 현황 : 지목은 구거 , 도로 , 임야 또는 전으로 되어

있으나 실제 이용현황은 모두 현황도로일 뿐 도로법상 노선이 인정된 도로는

없다 . 피고는 그 중 14필지 합계 1 , 357㎡만을 무상양도 대상으로 하고 나머지 14

필지 합계 1 , 528㎡에 대하여는 유상 매입할 것을 조건으로 사업시행 인가하였다 .

[ 인정근거 ] 갑 1 내지 5호증 , 을 1호증 , 을 2호증의 1 내지 14의 각 기재 또는 영상 ,

변론 전체의 취지

2 . 이 사건 처분의 적법 여부

가 . 원고의 주장

주민생활에 필요한 현황도로도 「 도시 및 주거환경정비법 ( 이하 ' 도정법 ' 이라 한다 」 제65조 제2항 후단 소정의 ' 정비기반시설 ’ 로 보아야 하고 , 이 사건 정비사업으로 용도 가 폐지되는 정비기반시설 28필지의 평가금액이 새로 설치할 정비기반시설의 설치비용 보다 적으므로 , 결국 위 28필지 모두를 무상양도 대상으로 보아야 함에도 , 그 중 14필 지를 유상 매입할 것을 인가조건으로 한 이 사건 사업시행인가처분은 위법하다 .

나 . 관계 법령

도시 및 주거환경정비법

제2조 ( 용어의 정의 ) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다 .

4 . " 정비기반시설 " 이라 함은 도로 · 상하수도 · 공원 · 공용주차장 · 공동구 ( 국토의계획및이용에관한법률

제2조 제9호의 규정에 의한 공동구를 말한다 . 이하 같다 ) 그 밖에 주민의 생활에 필요한 가스 등의

공급시설로서 대통령령이 정하는 시설을 말한다 .

제65조 ( 정비기반시설 및 토지 등의 귀속 )

② 시장 · 군수 또는 주택공사 등이 아닌 사업시행자가 정비사업의 시행으로 새로이 설치한 정비기반

시설은 그 시설을 관리할 국가 또는 지방자치단체에 무상으로 귀속되고 , 정비사업의 시행으로 인하여

용도가 폐지되는 국가 또는 지방자치단체 소유의 정비기반시설은 그가 새로이 설치한 정비기반시설의

설치비용에 상당하는 범위 안에서 사업시행자에게 무상으로 양도된다 .

국토의 계획 및 이용에 관한 법률

제2조 ( 정의 ) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다 .

4 . " 도시관리계획 " 이란 특별시 · 광역시 · 시 또는 군의 개발 · 정비 및 보전을 위하여 수립하는 토지

이용 , 교통 , 환경 , 경관 , 안전 , 산업 , 정보통신 , 보건 , 후생 , 안보 , 문화 등에 관한 다음 각 목의

계획을 말한다 .

라 . 도시개발사업이나 정비사업에 관한 계획

6 . " 기반시설 " 이란 다음 각 목의 시설로서 대통령령으로 정하는 시설을 말한다 .

가 . 도로 · 철도 · 항만 · 공항 · 주차장 등 교통시설

7 . " 도시계획시설 " 이란 기반시설 중 도시관리계획으로 결정된 시설을 말한다 .

국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령

제2조 ( 기반시설 )

① 「 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 」 ( 이하 " 법 " 이라 한다 ) 제2조 제6호 각 목 외의 부분에서 " 대

통령령이 정하는 시설 " 이라 함은 다음 각 호의 시설 ( 당해 시설 그 자체의 기능 발휘와 이용을 위하여

필요한 부대시설 및 편익시설을 포함한다 ) 을 말한다 .

1 . 교통시설 : 도로 · 철도 · 항만 · 공항 · 주차장 · 자동차정류장 궤도 · 삭도 운하 , 자동차 및 건설기계검사시설 ,

자동차 및 건설기계운전학원

② 제1항에 따른 기반시설 중 도로 · 자동차정류장 및 광장은 다음 각 호와 같이 세분할 수 있다 .

1 . 도로

가 . 일반도로

도로법

제2조 ( 정의 )

① 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다 .

1 . “ 도로 ” 란 일반인의 교통을 위하여 제공되는 도로로서 제8조에 열거한 것을 말한다 .

제8조 ( 도로의 종류와 등급 ) 도로의 종류는 다음 각 호와 같고 , 그 등급은 다음에 열거한 순위에 따른다 .

3 . 특별시도 · 광역시도

7 . 구도

제11조 ( 특별시도 · 광역시도 ) 특별시도 · 광역시도는 특별시 또는 광역시 구역에 있는 다음 각 호의 어느

하나에 해당하는 도로로서 특별시장 또는 광역시장이 그 노선을 인정한 것을 말한다 . ( 각 호 생략 )

제15조 ( 구도 ) 구도는 특별시나 광역시 구역에 있는 도로 중 특별시도와 광역시도를 제외한 구 ( 자치

구를 말한다 . 이하 같다 ) 안에서 동 사이를 연결하는 도로로서 관할 구청장이 그 노선을 인정한 것을

말한다 .

제17조 ( 노선 인정의 공고 ) 행정청은 제11조부터 제16조까지의 규정에 따라 노선을 인정하면 그 노선

명 , 기점과 종점 , 주요 구간 , 그 밖에 필요한 사항을 국토해양부령으로 정하는 바에 따라 공고하여야

한다 .

제24조 ( 도로구역 결정 )

① 도로 관리청은 도로 노선이 지정되거나 도로 노선의 인정 또는 변경 공고가 있으면 지체 없이 그

도로구역을 결정하여야 한다 .

③ 도로 관리청은 제1항이나 제2항에 따라 도로구역을 결정하면 설계도서 , 자금 계획 , 사업 시행 기

간 , 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 명시하여 국토해양부령으로 정하는 바에 따라 이를 고시하

고 , 그 도면을 일반인이 열람할 수 있도록 하여야 한다 . 도로구역이 변경된 때에도 또한 같다 .

제25조 ( 다른 법률에 따른 인 · 허가 등의 의제 )

① 관리청이 제24조에 따라 도로구역을 결정하거나 변경할 때 다음 각 호의 허가 · 인가 · 면허 · 승인 · 해

제 · 결정 · 동의 또는 협의 등 ( 이하 “ 인 · 허가등 ” 이라 한다 ) 에 관하여 제2항에 따라 관계 기관과 협의한

사항은 해당 인 · 허가등을 받은 것으로 보며 , 도로구역의 결정 또는 변경을 고시하면 다음 각 호의 관

계 법률에 따른 인 · 허가등을 고시하거나 공고한 것으로 본다 .

7 . 「 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 」 제30조에 따른 도시관리계획의 결정 ( 도로 중 고속국도 · 국도

및 국가지원지방도 지방도와 이와 관련하여 완충 목적으로 설치하는 도시계획시설인 녹지와 교통

광장만 해당한다 ) , 같은 법 제56조에 따른 개발행위허가 , 같은 법 제81조 제2항에 따른 시가화

조정구역에서의 행위에 대한 허가 , 같은 법 제88조에 따른 실시계획인가

다 . 판단

도정법 제65조 제2항은 ' 시장 등이 아닌 사업시행자가 정비사업의 시행으로 새로 이 설치한 정비기반시설은 그 시설을 관리할 국가 등에 무상으로 귀속되고 , 정비사업 의 시행으로 인하여 용도가 폐지되는 국가 등 소유의 정비기반시설은 그가 새로이 설 치한 정비기반시설의 설치비용에 상당하는 범위 안에서 사업시행자에게 무상으로 양도 된다 ' 고 규정하고 있는바 , 여기서 국가 등 소유로서 사업시행자에게 무상 양도되는 용 도가 폐지되는 ' 정비기반시설 ’ 의 의미가 문제된다 .

도정법 제2조 제4호 , 「 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 ( 이하 ' 국토계획법 ' 이라 한다 」 제2조 제4호 라목 , 제6호 가목 , 제7호 및 같은 법 시행령 제2조 제1항 제1호 , 제2항 제1호 , 도로법 제2조 제1항 제1호 , 제8조 , 제11조 내지 15조 , 제17조 , 제24조 , 제25조 제1항 제7호 등의 관계 규정 등을 종합하여 보면 , 도정법은 ' 정비기반시설 ’ 에 관한 정의 규정을 두고 정비기반시설의 하나로 ' 도로 ' 를 규정하면서도 달리 ' 도로 ' 에 관 한 정의 규정을 두고 있지 않으므로 여기서의 ' 도로 ' 의 의미는 그에 관한 일반법인 도 로법에 따라 판단함이 상당하고 , 도로법상 도로는 당해 도로의 관리청 등에 의하여 노 선이 인정 ( 지정 ) · 공고된 도로를 가리키므로 , 결국 이러한 노선 인정 ( 지정 ) · 공고에 의 하지 않은 현황도로는 도로법상 도로에 해당하지 않음은 물론 도정법상 정비기반시설 의 일종인 ' 도로 ' 에도 해당하지 않는다 할 것이며 , 이는 도정법 제65조 제2항의 입법취 지가 민간 사업시행자에 의하여 새로 설치된 정비기반시설이 관리청에 무상으로 귀속 됨으로 인하여 야기되는 사업시행자의 재산상 손실을 고려하여 그 대가적 관계에 있는 용도가 폐지되는 국가 등 소유의 정비기반시설을 그 사업시행자에게 무상으로 양도되 도록 하여 합리적인 범위 안에서 사업시행자의 재산상 손실을 보전해 주고자 하는 데 있는 것이어서 , 도로법상 도로가 아닌 단지 현황만이 도로에 불과한 것을 새로 설치된 정비기반시설과 대가적 관계에 있다고 보기 어려운 점에 비추어 보더라도 그러하다 .

다만 도정법상 정비사업에 관한 계획이 국토계획법상 도시관리계획의 일종이어서 도정법상 ' 정비기반시설 ’ 의미를 국토계획법상 ‘ 기반시설 ’ 의 의미와 대동소이한 것으 로 볼 수 있으나 , 국토계획법상 ‘ 도시계획시설 ’ 은 기반시설 중 도시관리계획으로 결정 된 시설만을 말하는 것으로 , 도정법상 ' 정비기반시설 ' 을 국토계획법상 ' 도시계획시설 ’ 로 한정하여 해석할 이유는 없다 . 예컨대 , ' 도로 ' 의 경우 , 도로법상 도로는 그 관리청 등에 의하여 노선이 인정 ( 지정 ) · 공고된 것으로 그에 따른 필요적 절차로서 도로구역 결정 · 고시가 뒤따르게 되어 국토계획법상 도시관리계획 결정 · 고시로 의제되는데 , 도정법상 ‘ 정비기반시설 ' 의 일종인 ' 도로 ' 는 도로법상 노선이 인정 ( 지정 ) · 공고된 도로면 족하다 . 할 것이고 , 나아가 노선 인정 ( 지정 ) · 공고 후 도로구역 결정 · 고시가 이루어지기 전의 상태라 하여 아직 도시계획시설로 볼 수 없다는 이유로 도정법상 ' 정비기반시설 ’ 이 아 니라고 할 수는 없다 .

따라서 도로법상 노선이 인정 ( 지정 ) · 공고된 바 없이 현황이 도로일 뿐인 14필지 에 대하여 유상으로 매입할 것을 인가조건으로 한 이 사건 사업시행인가처분에 어떠한 위법이 있다 할 수 없고 , 이와 다른 전제에서 나온 원고의 주장은 이유 없다 .

3 . 결론

그렇다면 , 원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 기각한다 .