서울행정법원 2014.1.24. 선고 2013구합20721 판결

가. 원고는 서울 동작구 노량진본동 250 일대 27,299㎡를 사업시행구역으로 하는 주택재개발정비사업의 시행을 위하여 설립된 주택재개발정비사업조합이다. 원고는 피고로부터 2007. 4. 20. 조합설립인가를, 2007. 9. 28. 사업시행계획인가를, 2008. 12. 16. 관리처분계획인가를, 2011. 11. 14. 준공인가를, 2012. 2. 23. 이전고시를 각 받았다.

나. 원고는 2012. 12.경 피고에게 '도시 및 주거환경정비법'(이하 '도시정비법'이라 한다) 제63조 제3항에 따라 기부체납한 정비기반시설에 대한 보조금신청을 하였다. 그 후 원고는 2013. 5. 30. 피고로부터 "① 정비기반시설 설치비용의 보조는 사업시행계획인가 신청시 도시정비법 제60조에 의거 정비기반시설 설치 관련 비용 분담사항(비용보조)을 작성 제출하고 사업시행인가 전 서울시와 협의하여야 하나 이러한 절차를 이행하지 않았고, ② 2007. 9. 14. 정비기반시설 설치비용보조 포기서를 제출하여 정비기반시설 설치비용보조대상에서 제외되었다."는 검토결과를 통보받았다(이하 '이 사건 처분'이라 한다).

[인정근거] 다툼없는 사실, 갑 제1호증, 제2호증의 1, 을 제3, 4호증(가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 본안전 항변에 관한 판단

가. 피고의 주장

원고가 2007. 9. 14. 분양가상한제의 적용을 피하기 위해 스스로 정비기반시설 보조금을 포기하였고, 이를 토대로 사업시행계획인가를 받았다. 따라서 사업시행계획인가 후 5년 이상 경과하여 제소기간 경과로 이미 불가쟁력이 발생하였고, 원고의 청구는 사업시행계획의 변경을 요구하는 것으로 도시정비법에 그 취소를 구할 법규상 또는 조리상 신청권이 없으므로, 이 사건 처분은 항고소송의 대상이 될 수 없다.

나. 판단

(1) 국민의 적극적 신청행위에 대하여 행정청이 그 신청에 따른 행위를 하지 않겠다고 거부한 행위가 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하는 것이라고 하려면, 그 신청한 행위가 공권력의 행사 또는 이에 준하는 행정작용이어야 하고, 그 거부행위가 신청인의 법률관계에 어떤 변동을 일으키는 것이어야 하며, 그 국민에게 그 행위발동을 요구할 법규상 또는 조리상의 신청권이 있어야 한다. 거부처분의 처분성을 인정하기 위한 전제요건이 되는 신청권의 존부는 구체적 사건에서 신청인이 누구인가를 고려하지 않고 관계 법규의 해석에 의하여 일반 국민에게 그러한 신청권을 인정하고 있는가를 살펴 추상적으로 결정되는 것이고, 신청인이 그 신청에 따른 단순한 응답을 받을 권리를 넘어서 신청의 인용이라는 만족적 결과를 얻을 권리를 의미하는 것은 아니므로, 국민이 어떤 신청을 한 경우에 그 신청의 근거가 된 조항의 해석상 행정발동에 대한 개인의 신청권을 인정하고 있다고 보이면 그 거부행위는 항고소송의 대상이 되는 처분으로 보아야 하고, 구체적으로 그 신청이 인용될 수 있는가 하는 점은 본안에서 판단하여야 할 사항이다(대법원 2009. 9. 10. 선고 2007두20638 판결 참조).

(2) 돌이켜 이 사건을 보건대, 도시정비법 및 동 시행령에 의하면, 정비사업비는 특별한 규정이 없는 한 원칙적으로 사업시행자가 부담하나(도시정비법 제60조 제1항), 국가 또는 지방자치단체는 민간 사업시행자가 시행하는 정비사업에 소요되는 비용의 일부를 보조할 수 있고(도시정비법 제63조 제3항). 이때 국가 또는 지방자치단체가 보조할 수 있는 금액은 기초조사비, 정비기반시설 및 임시수용시설 사업비, 조합 운영경비의 각 50% 이내이다(도시정비법 시행령 제60조 제3항), 한편 '서울특별시 도시 및 주거환경정비조례'(이하 '도시정비조례'라 한다) 제38조 제2항은 "주거환경개선구역 안에 설치하는 정비기반시설, 주택재개발구역 안에 설치하는 너비 8미터 이상의 도시계획시설도로 및 어린이공원 · 녹지 등에 해당하는 경우 정비사업으로 인한 정비기반시설 설치비용의 일부를 보조할 수 있다."고 규정하고 있다.

보조금 지급과 관련된 도시정비법령상 규정, 민간사업시행자가 정비사업의 시행으로 설치한 정비기반시설은 그 시설을 관리하는 국가 또는 지방자치단체에 무상으로 귀속되는바(도시정비법 제65조 제2항), 민간 사업시행자에게 정비기반시설의 설치비용의 전부 또는 일부를 보조함으로써 새로 설치한 정비기반시설이 국가 또는 지방자치단체에 무상귀속됨에 따른 재산상 손실을 합리적인 범위 내에서 정도 보전함으로써 비용부담의 형평을 도모하려는 제도의 취지, 법령상 보조금 신청기간의 제한이 없는 점 등을 고려할 때, 정비기반시설 보조금 지원 대상에 해당한다고 주장하는 원고로서는 피고에게 그 지급을 구할 법규상 내지 조리상 권리가 있다고 봄이 타당하다(원고의 보조금 신청이 사업시행계획의 변경을 요구하는 것에 해당하여 허용될 수 없는 것인지 여부는 본안에서 판단할 사항에 해당하므로, 그러한 사정만으로 원고의 신청권을 부인할 수 없다).

(3) 따라서 이 사건 처분은 행정소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하므로, 피고의 위 주장은 이유 없다.

3. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

(1) 원고

(가) 도시정비법 제60조 제2항에 따른 보조금 신청과 제63조 제3항에 따른 보조금 신청은 서로 별개의 절차이고, 원고는 도시정비법 제63조 제3항에 따라 정비기반시 설비용에 대한 보조금을 신청하였다. 그럼에도 피고는 도시정비법 제60조에 따른 협의절차를 이유로 이 사건 처분을 하였으므로, 위법하다.

(나) 정비기반시설 보조금은 사업시행자와 국가 사이에 형평을 기하기 위한 것이므로, 공법상 권리에 해당하여 포기가 인정되지 아니한다. 또한 원고는 피고의 강압에 의하여 보조금 포기서를 제출하였으므로, 이 사건 처분은 위법하다.

나. 관계법령

별지 관계법령 기재와 같다.

다. 인정사실

(1) 원고는 2007. 9. 14. 피고에게 "본동제5구역 주택재개발정비사업과 관련하여 도시정비법 제60조, 제63조와 도시정비조례 제35조와 관련하여 정비기반시설 설치비용의 비용보조에 대하여 신청하지 않겠다."는 '정비기반시설 실치비용 비용보조 포기서'를 제출하였다.

(2) 이에 따라 피고가 작성한 '주택재개발정비사업 시행인가 검토보고'에는 "원고가 정비기반시설 설치비용 보조금에 대하여 미신청계획을 제출함에 따라 정비기반시설 설치비용 보조금은 해당사항 없음"이라고 기재되어 있다.

(3) 도시정비법 제65조 제2항 전단에 따라 원고가 정비사업 시행으로 새로이 설치한 도로 1,470㎡, 공원 3,387㎡, 공공용지 1,181㎡, 광장 110㎡ 등 19,348,132,500원 상당의 공공시설이 피고에게 무상귀속되고, 도시정비법 제65조 제2항 후단에 따라 용도폐지되는 피고 소유의 현황도로 842㎡, 공원 490㎡ 등 3,222,085,000원 상당의 공공시설이 원고에게 무상양도되었다.

(4) 원고가 2012. 12.경 피고에게 제출한 '본동제5구역 정비기반시설 보조금 요청'에는 "도시정비법 제63조 제3항 등에 의하여 원고가 기부체납한 정비기반시설에 대한 보조금을 요청한다."고 기재되어 있다.

[인정근거] 갑 제1호증, 제2호증의 2, 을 제3호증의 4의 각 기재, 변론 전체의 취지

라. 판단

(1) 법령 적용의 오류에 관하여

(가) 도시정비법 제60조는 '비용부담의 원칙'이라는 표제하에 제1항에서 사업시행자 비용부담의 원칙을, 제2항에서 시장 · 군수가 민간 사업시행자에 대한 주요 정비기반시설 건설비용을 부담할 수 있는 예외를 규정하고 있고, 제63조 제3항은 '보조 및 융자'라는 표제하에 제3항에서 "민간사업시행자가 시행하는 정비사업 소요비용의 일부를 보조 또는 융자하거나 융자를 알선할 수 있다."고 규정하고 있다.

(나) 이러한 규정체계나 문언에 비추어 제60조는 정비사업 비용부담에 관한 원칙조항이고, 제63조는 제60조 제2항에 따라 구체적으로 민간 사업시행자에 대한 비용보조방법을 규정하고 있는 것으로 봄이 타당하므로, 도시정비조례 제38조, 동 시행규칙 제14조 제1항이 제60조 제2항과 제63조 제3항을 별도로 규정하고 있더라도 서로 별개의 보조금 신청절차라고 볼 수 없다.

따라서 법령 적용의 오류를 전제로 위법을 주장하는 원고의 위 주장은 이유 없다.

(2) 재량권 일탈 · 남용에 관하여

(가) '보조금의 예산 및 관리에 관한 법률'(2014. 1. 1. 법률 제12161호로 개정되기 전의 것) 제2조 제1호는 "보조금이라 함은 국가 외의 자가 행하는 사무 또는 사업에 대하여 국가가 이를 조성하거나 재정상의 원조를 하기 위하여 교부하는 보조금(지방자치단체에 대한 것과 기타 법인 또는 개인의 시설자금이나 운영자금에 대한 것에 한한다) · 부담금(국제조약에 의한 부담금은 제외한다) 기타 상당한 반대급부를 받지 아니하고 교부하는 급부금으로서 대통령령으로 정하는 것을 말한다."고 규정하고 있으므로, 위 법의 적용을 받는 보조금은 국가가 교부하는 보조금에 한정된다. 이에 따라 도시정비법은 제60조 및 제63조에 지방자치단체의 보조금 지급에 관한 법률규정을 두었다고 보인다. 한편, 도시정비법 제60조 및 제63조에도 "… 할 수 있다."로 규정되어 있으므로, 보조금 지급에 관하여는 행정청에 광범위한 재량권이 있다고 보아야 한다. 그러나 이러한 재량권도 보조금의 공익목적에 비추어 평등원칙이나 비례원칙에 부합하여야 하므로, 이를 벗어날 경우 재량권의 일탈 · 남용에 해당하여 위법하게 된다.

(나) 돌이켜 이 사건을 보건대, 아래와 같은 사정에 비추어 볼 때, 이 사건 처분은 평등원칙이나 비례원칙에 반하여 재량권의 일탈 · 남용에 해당한다고 볼 수 없으므로, 원고의 위 주장은 이유 없다.

① 사업시행계획인가와의 관계

도시정비법 제65조 제2항은 "정비사업으로 새로 설치되는 정비기반시설은 국가나 지방자치단체에 무상으로 귀속되고, 반면 정비사업으로 용도폐지되는 국가나 지방자치단체 소유의 정비기반시설은 정비기반시설의 설치비용에 상당하는 범위 안에서 무상으로 양도된다."고 규정하고 있으므로, 정비기반시설에 대한 설치비용은 서로 정산됨이 원칙이다. 그런데 이러한 정비기반시설에 관한 정산은 사업시행계획에 포함되어 행정청과 협의를 거쳐 인가를 밟게 되는데(도시정비법 제30조 제2호, 제9호, 동 시행령 제41조 제2항 제5호), 이때 사업시행자와 행정청은 비용의 산정, 자금조달방법(조달방법에는 보조금 지급 이외에 용적률 적용을 통한 간접적 비용조달방법도 포함된다) 등을 협의하고(도시정비조례 시행규칙 제14조 제1항), 이를 사업인가조건으로 부과하게 된다. 또한, 사업시행자는 이러한 사업인가조건에 이의가 있을 경우 행정청을 상대로 인가조건 취소소송을 통하여 다툴 수 있다.

따라서 보조금 지급은 사실상 사업시행계획인가시에 결정된다.

② 피고의 협의 기회 상실

원고는 분양가상한제를 적용받지 않기 위해 장기간 소요되는 정비기반시설 설치비용 정산협의를 포기하여 사업시행계획인가를 받았다. 이에 따라 피고는 원고와 비용산정, 자금조달방법을 협의할 기회를 상실하게 되었다(즉, 피고는 용적률 상향 등 간접 지급 방법을 사용할 수 없게 되었다).

③ 이익형량 등

원고는 분양가상한제를 적용받지 않아 정비기반시설 설치비용에 상당하는 이득을 취한 것으로 보이는 점, 공법상 권리는 포기의 대상이 되지 아니하지만, 포기하는 대가로 행정청으로부터 조기에 사업시행계획인가를 받는 편의를 제공받았는데, 나중에 이를 번복하는 행위는 신의성실에 반하는 점, 사업시행계획인가는 행정청의 재량행위에 해당하므로, 행정청은 부관을 통하여 정비기반시설 설치비용을 정할 수 있는데, 원고의 거짓행위로 행사하지 못하게 되는 불이익을 받게 된 점, 정비기반시설 설치비용 부담은 공공의 이익과 밀접한 관련이 있는 점 등을 고려할 때, 보조금을 지급하지 아니하는 것이 원고의 권리를 침해하여 가혹한 것이라고 볼 수 없다.

4. 결론

그렇다면 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.