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판시사항
[1] 대통령이 삼청교육실시로 인한 피해를 보상하겠다는 취지의 담화를 발표하고 피해신고까지 받았음에도 불구하고 후속조치를 취하지 아니함으로써 피해자의 신뢰를 깨뜨린 데 대하여 국가가 그 신뢰의 상실에 따르는 손해를 배상할 책임이 있는지 여부(적극)
[2] 삼청교육 피해자가 갖는 위 [1]항의 손해배상청구권의 소멸시효의 기산점
판결요지
[1] 대통령이 삼청교육 실시로 인한 피해를 보상해주겠다는 취지의 담화를 발표하고 나아가 국방부장관이 그 피해자들로부터 피해신고까지 받은 것은, 대통령이 정부의 수반(수반)의 지위에서 그 피해자들에 대하여 향후 입법조치 등을 통하여 그 피해를 보상해주겠다고 구체적인 사안에 관하여 종국적으로 약속한 것으로서, 거기에 채무의 승인이나 시효이익의 포기와 같은 사법상의 효과는 없더라도, 그 상대방은 약속이 이행될 것에 대한 강한 신뢰를 가지게 되었고 이러한 신뢰는 단순한 사실상의 기대를 넘어 법적으로 보호받아야 할 이익이라고 보아야 할 것이므로 국가로서는 합당한 이유 없이 그 신뢰를 깨뜨려서는 안 됨에도 불구하고, 그 약속을 어기고 후속조치를 취하지 아니함으로써 위 담화 및 피해신고 공고에 따라 피해신고를 마친 삼청교육 피해자의 정당한 신뢰를 깨뜨렸다면, 특별한 사정이 없는 한 피해자의 신뢰상실로 인한 정신적인 손해를 배상할 의무가 있다.
[2] 삼청교육의 피해자가 대통령의 담화로 인하여 갖게 된 국가에 대한 강한 신뢰는 그 대통령이 대통령직에서 퇴임하였다고 해서 곧바로 깨어졌다고 볼 수 없으므로 그 때부터 손해배상청구권의 소멸시효가 진행된다고 볼 수 없으며, 국가가 삼청교육 관련 피해보상 활동을 중단하여 피해자가 더 이상 국가에 삼청교육 관련 피해보상을 기대하는 것이 무의미하다고 보이는 시점에서 손해배상청구권이 발생하여 그 때부터 소멸시효가 진행된다고 보아야 할 것인바, 삼청교육 피해자에 대한 보상과 같이 많은 예산을 필요로 하는 정부사업은 통상 국회의 입법이 선행되어야 하는 점, 13대, 14대 및 15대의 국회의 경우 개원 후 5개월 내지 6개월이 지나서야 피해보상을 위한 특별법안이 제출된 점, 대통령의 담화 이후 국회의 입법준비활동, 행정부의 조치, 대통령의 지시 및 여당 대변인의 발표 등 특별법 제정에 관한 정부의 노력이 지속적으로 진행되어 왔으므로 다소 시간이 걸리더라도 피해보상을 위한 특별법이 결국 제정될 것이라는 고도의 신뢰가 삼청교육 피해자들 사이에 형성되었다고 봄이 상당한 점 등에 비추어 보면, 삼청교육 피해자들은 16대 국회가 개원한 이후에도 6개월이 될 때까지는 피해보상법안의 발의가 있을 것이라는 기대를 어느 정도 할 수 있었다고 보아야 하고, 따라서 국가가 피해보상입법 등 삼청교육 관련 피해보상 활동을 최종적으로 중단하여 피해자가 더 이상 국가에 삼청교육 관련 피해보상을 기대하는 것이 무의미하게 되었다고 보이는 시점은 제16대 국회가 개원한 2000. 6. 16.로부터 6개월이 지난 2000. 12. 16.이라고 인정함이 타당하므로 그 때부터 삼청교육의 피해자의 손해배상청구권의 소멸시효가 진행된다.
원고
원고 (소송대리인 변호사 공재원)
피고
대한민국
변론종결
2003. 4. 15.
주문
1. 피고는 원고에게 돈 20,000,000원 및 이에 대하여 2003. 7. 1.부터 완제일까지 연 20%의비율에 의한 돈을 지급하라.
2. 원고의 나머지 청구를 기각한다.
3. 소송비용 중 5%는 원고의, 나머지는 피고의 각 부담으로 한다.
4. 제1항은 가집행할 수 있다.
청구취지
피고는 원고에게 돈 21,000,000원 및 이에 대하여 이 판결 선고일부터 완제일까지 연 20%의 비율에 의한 돈을 지급하라.
이유
1. 기초 사실
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 3, 8호증의 각 1, 2, 갑 제2, 9, 10호증, 갑 제4호증의 1 내지 7, 갑 제5호증의 1 내지 4, 갑 제6, 7호증의 각 1, 2, 3, 공지의 사실, 변론의 전취지
가. 1980. 8. 4., 당시 비상계엄하의 위헌적 통치기구였던 국가보위비상대책위원회는 사회악 일소 및 순화교육의 명분 아래 이른바 '삼청교육계획'을 수립하고, 그 실천을 위하여 계엄사령관으로 하여금 폭력사범, 공갈 및 사기범, 사회풍토 문란사범 등 불량배를 일제 검거하여 수용, 순화 조치한다는 내용의 계엄포고령 제13호를 포고하게 한 다음, 그 무렵부터 1981. 1. 25.경까지 사이에 동 위원회 주도하에 삼청계획 제5호에 따라 이른바 삼청교육을 시행하였다.
나. 당시 삼청교육 대상자의 검거 및 분류는 내무부(경찰. 다만, 분류작업은 헌병대, 검찰, 경찰의 합동에 의함), 순화교육과 근로봉사는 국방부(군부대)가 각 담당하였고, 대상자는 A, B, C 3등급으로 분류한 후 A급 대상자는 범죄행위자로서 군법회의에 회부하여 형을 집행하고, B급과 C급 대상자는 군부대로 이송하여 B급 대상자에 대하여는 약 3주 내지 4주간의 순화교육과 6개월간(3개월 경과시 재심사함)의 근로봉사를 시키고, C급 대상자에 대하여는 4주간의 순화교육을 실시하였다.
다. 이에 따라 원고는 1980. 10. 2. 마을 주민을 폭행하여 상해를 입힌 것을 이유로 삼청교육대상자로 연행되어, 1980. 10. 3. 육군 제9사단에 입소하여 순화교육을 받았고, 순화교육 수료 이후인 1981. 1. 16. 당시 사회보호법(1980. 12. 18. 법률 제3286호) 부칙 제5조에 의하여 법무부 내에 설치된 사회보호위원회의 결정에 따라 보호감호처분을 받고, 같은 법 부칙 제4조 및 같은법시행령(1980. 12. 31. 대통령령 제10125호) 부칙 제2조에 의하여 대용 감호시설로 지정된 육군 제6620부대에 수용되었다가, 1982. 2.경 출소하였다.
라. 원고는 위 군부대에서 순화교육이라는 명목으로 가혹한 육체적 훈련과 정신교육을 받았고, 그 과정에서 교육을 담당한 성명불상의 군인들로부터 수시로 구타와 기합 등 폭행을 당하였는데, 이로 인하여 출소 후 좌측만성하농등중이염으로 좌측고막성형수술을 받았으나 좌측 청력을 상실하였다.
마. 원고는 위 순화교육 당시의 육체적 및 정신적 충격으로 인하여 출소 후에도 감정둔마, 사고내용의 빈약, 모호한 신체증상, 기태적 행동 등 정신분열증을 보였고, 이에 따라 1990. 7. 4.부터 약 4개월간 국립나주정신병원에 입원치료를 받았으며, 1994. 2. 21.부터 현재까지 전남 장성군 북하면 신성리 소재 사회복지법인 영락정신요양원에 입원하여 요양하고 있는바, 위와 같은 청력상실과 정신분열증으로 현재 30% 이상의 노동능력을 상실하였고 정상적인 사회생활을 영위할 수 없는 상태이다.
바. 1988. 11. 26. 당시 노태우 대통령은 전임 대통령에 대한 여론이 악화되고 있는 상황에서 국민들에게 전임 대통령에 대한 관용을 호소하는 한편, 전임 대통령의 과오를 청산함과 동시에 민주정치를 발전시키기 위한 여러 가지 시정방침 중의 일환으로서 이른바 삼청교육과 관련한 사상자에 대하여 명예회복조치를 취할 것과 그들로부터 신고를 받아 그 피해를 보상할 것임을 밝히고, 이에 대하여 국민들의 이해와 협조를 당부하는 내용의 '시국관련특별담화'를 발표하였다.
사. 이어 당시의 국방부장관은 1988. 12. 3. 신문광고 등을 통하여, 정부가 삼청교육과 관련한 피해자들에게 응분의 보상을 하기로 결정하였다고 하면서 삼청교육과 관련한 사상자 본인이나 유가족 또는 관련인은 같은 달 12.부터 1989. 1. 20.까지 해당 시·구·군청 민원실로 신고하여 달라고 공고하는 내용의 담화문을 발표하였다.
아. 이에 따라, 원고는 위 신고 기간 내에 소정의 서류를 갖추어 해당관청에 피해신고를 하였으며, 전남 고흥경찰서에서 삼청교육 입소 여부, 그로 인한 피해 여부 등에 관하여 조사까지 받았으나, 지금까지 국가로부터 그에 대한 보상을 전혀 받지 못하고 있다.
자. 원고가 피고에게 삼청교육 관련 피해접수를 한 다음, 1989. 11. 7. 국회의원 김현 외 34명의 발의로 '1980년삼청교육피해자의보상등에관한특별조치법안'이 제안되어 국회 국방위원회에 회부되었으나, 1992. 5. 29. 제13대 국회의 임기만료로 자동폐기되었으며, 그 뒤 제14대 국회에서 1992. 10. 19. 국회의원 이원형 외 94명의 발의로 '삼청교육피해자의보상등에관한특별법안'이 제안되어 같은 해 11. 2. 국회 국방위원회에 회부되었고, 1995. 11. 3. 이원형 의원 등 6인의 발의로 같은 이름의 법률안이 제출되어 같은 달 4. 국방위원회에 회부되었으나, 위 두 법률안 모두 1996. 5. 29. 제14대 국회의 임기만료로 폐기되었으며, 제15대 국회에 들어서도 1996. 11. 9. 국회의원 임복진 등 6인 외 73명의 발의로 '삼청교육피해자의보상등에관한특별법안'이 제안되어 같은 달 11. 국방위원회에 회부되었으나, 그 법률안 역시 2000. 5. 29. 15대 국회의 임기만료로 폐기되었다.
삼청교육 피해자들은 이른바 '전국삼청교육동우회'를 조직하여 그 명의로 1998. 1.부터 당시 김대중 대통령 당선자에게 삼청교육 피해보상 관련 특별법안의 입법청원을 하고, 같은 해 7. 4. 제1차 탄원서, 같은 해 9. 29. 제2차 탄원서를 각 제출하였으며, 이에 대하여 국방부장관은 1998. 10. 26. 전국삼청교육동우회에게 위 특별법안이 현재 의원입법으로 발의되어 국회에 계류중이므로 국회통과시까지 기다려 달라는 내용의 회신을 보냈다. 그 후 1999. 11. 9. 위 동우회가 4차 탄원서를 제출하자, 1999. 12. 15. 김대중 대통령은 당시 집권당인 민주당 당직자회의에서 삼청교육피해자를 비롯한 국가의 직무상 불법행위로 인한 집단적인 피해를 보상하는 포괄적인 입법을 하도록 지시하였고, 이에 민주당 대변인은 '삼청교육대 피해보상, 해직 언론인 문제 등 법 제정 요구를 하나로 묶어 집단적 피해자들을 일괄적으로 구제하는 법안을 만들기 위해 정책위원회에 기획단을 설치할 것'이라고 발표를 하였으며, 그 내용은 각 일간지에 크게 보도되었다.
그러나 피고는 그 이후 2000년 봄에 이르러서도 위 특별법안에 대한 후속조치나 입법활동을 하지 않았고, 2000. 6. 16. 제16대 국회가 개원되었으나 지금까지 삼청교육 관련 피해보상법안조차 발의되지 않고 있다.
2. 판단
가. 손해배상청구권의 발생
위 인정 사실에 의하면, 원고는 위헌적 통치기구였던 국가보위비상대책위원회에 의해 기획·실시된 삼청교육계획에 따라 불법적으로 연행되어 군부대 등에서 강제로 삼청교육이라는 강제훈련을 받아 상해를 입고 그로 인한 후유장애를 갖게 되었는바, 위 삼청교육은 국가가 국민의 기본적 인권을 유린한 중대한 불법행위로서 원고는 위와 같은 피고의 중대한 불법행위로 인하여 심각한 육체적, 정신적 피해를 입었음을 넉넉히 인정할 수 있다.
그런데 노태우 대통령이 위와 같은 피해를 보상해주겠다는 취지의 1988. 11. 26.자 담화를 발표하고 나아가 국방부장관이 그 피해자들로부터 피해신고까지 받은 것은, 대통령이 정부의 수반(수반)의 지위에서 그 피해자들에 대하여 향후 입법조치 등을 통하여 그 피해를 보상해주겠다고 구체적인 사안에 관하여 종국적으로 약속한 것으로서, 거기에 채무의 승인이나 시효이익의 포기와 같은 사법상의 효과는 없더라도, 그 상대방은 약속이 이행될 것에 대한 강한 신뢰를 가지게 되었고 이러한 신뢰는 단순한 사실상의 기대를 넘어 법적으로 보호받아야 할 이익이라고 보아야 할 것이다.
따라서 피고로서는 합당한 이유 없이 그 신뢰를 깨뜨려서는 아니됨에도 불구하고, 피고가 그 약속을 어기고 후속조치를 취하지 아니함으로써 위 담화 및 피해신고 공고에 따라 피해신고를 마친 원고의 정당한 신뢰를 깨뜨렸다고 할 것이므로, 피고는 특별한 사정이 없는 한 원고에게 신뢰상실로 인한 정신적인 손해를 배상할 의무가 발생하였다( 대법원 2001. 7. 10. 선고 98다38364 판결 참조).
나. 피고의 소멸시효의 항변에 대한 판단
(1) 피고의 주장
이에 대하여 피고는, 당시 노태우 대통령의 1988. 11. 26.자 담화는 사법적 효과가 있는 것이 아니라 정치적 시정방침에 불과하여 다른 기관이 이에 구속을 받지도 아니하고 후임 대통령도 전임 대통령의 결단을 이행할 의무가 없으므로, 원고의 신뢰는 노태우 대통령의 재임기간인 1993. 2. 24.까지만 유지될 뿐이라 할 것이고, 따라서 대통령이 교체되면서 확정적으로 신뢰가 상실되어 손해배상청구권이 발생하였다 할 것이므로, 원고의 이 사건 손해배상청구권은 그 때부터 소멸시효가 진행되어 이미 시효소멸하였다고 주장한다.
(2) 판단
(가) 국가의 불법행위로 인한 손해배상청구권은 피해자가 손해 및 가해자를 안 날로부터 3년 또는 불법행위가 있은 날로부터 5년이 경과하면 시효로 소멸하는바, 이 사건과 같은 신뢰의 상실로 인한 손해배상청구권은 피해자가 청구권의 발생 당시 손해 및 가해자를 알고 있었음이 분명하므로 단기인 3년의 소멸시효가 적용된다.
(나) 살피건대, 노태우 대통령의 1988. 11. 26.자 담화는 정부의 수반의 지위에서 행한 것이고, 그에 따라 담당 행정기관인 국방부가 위와 같이 담화문을 발표하여 피해신고를 공고하고 피해신고를 받은 것인바, 위와 같은 경위에 비추어 볼 때, 1988. 11. 26.자 담화는 이른바 '6공화국 행정부'의 정치적 약속이 아니라 국가의 국민에 대한 기본권 보호의무에 기초한 '국가의 삼청교육 관련 피해자들에 대한 약속'으로 보아야 하므로, 노태우 대통령이 퇴임하였다고 하여도 국가는 그 약속에 대한 신뢰를 보호할 의무를 지속적으로 지며, 위와 같은 점에 비추어 보면, 삼청교육 피해자들이 1988. 11. 26.자 담화를 통하여 피해 보상에 관한 강한 신뢰를 가지게 된 대상은 단순히 당시 노태우 대통령을 수반으로 하는 '6공화국 행정부'가 아니라 입법부, 행정부 등을 모두 포괄한 국가 그 자체인 피고에 대한 신뢰라고 할 것이며, 노태우 대통령이 퇴임한 이후에도 제14대 국회 및 제15대 국회가 삼청교육 관련 피해자의 보상을 위한 입법을 지속적으로 추진하였고, 담당 행정기관인 국방부는 1995. 1. 11. 삼청교육 관련 피해자에게 당시 대법원에 계속중인 소송 결과에 따라 보상입법을 처리할 것임을 밝혔으며, 또한 1998. 10. 26. 전국삼청교육동우회에게 보상입법이 현재 의원입법으로 발의되어 국회에 계류중이므로 국회통과시까지 기다려 달라는 내용의 회신을 보냈다는 점 등에 비추어 보면, 원고가 노태우 대통령의 담화로 인하여 갖게 된 피고에 대한 강한 신뢰는 노태우 대통령이 대통령직에서 퇴임하였다고 해서 곧바로 그 신뢰가 깨어졌다고 볼 수 없으므로 그 때부터 원고의 손해배상청구권의 소멸시효가 진행된다고 볼 수 없으며, 피고가 삼청교육 관련 피해보상 활동을 중단하여 원고가 더 이상 피고에게 삼청교육 관련 피해보상을 기대하는 것이 무의미하다고 보여지는 시점에서 원고의 손해배상청구권이 발생하여 그 때부터 소멸시효가 진행된다고 보아야 할 것이다.
그러므로 피고가 삼청교육 관련 피해보상 활동을 중단하여 원고가 더 이상 피고에게 삼청교육 관련 피해보상을 기대하는 것이 무의미하게 되었다고 보여지는 시점에 관하여 보건대, 삼청교육 피해자에 대한 보상과 같이 많은 예산을 필요로 하는 정부사업은 통상 국회의 입법이 선행되어야 하는 점, 13대, 14대 및 15대의 국회의 경우 개원 후 5개월 내지 6개월이 지나서야 피해보상을 위한 특별법안에 제출된 점, 노태우 대통령의 담화 이후 국회의 입법준비활동, 행정부의 조치, 대통령의 지시 및 여당 대변인의 발표 등 특별법 제정에 관한 정부의 노력이 지속적으로 진행되어 왔으므로 다소 시간이 걸리더라도 피해보상을 위한 특별법이 결국 제정될 것이라는 고도의 신뢰가 삼청교육 피해자들 사이에 형성되었다고 봄이 상당한 점 등에 비추어 보면, 삼청교육 피해자들은 16대 국회가 개원한 이후에도 6개월이 될 때까지는 피해보상법안의 발의가 있을 것이라는 기대를 어느 정도 할 수 있었다고 보아야 하고, 따라서 피고가 피해보상입법 등 삼청교육 관련 피해보상 활동을 최종적으로 중단하여 원고가 더 이상 피고에게 삼청교육 관련 피해보상을 기대하는 것이 무의미하게 되었다고 보여지는 시점은 제16대 국회가 개원한 2000. 6. 16.로부터 6개월이 지난 2000. 12. 16.이라고 인정함이 타당한바, 그 때부터 원고의 손해배상청구권의 소멸시효가 진행된다고 보아야 할 것이다.
그런데 이 사건 소는 2000. 12. 16.로부터 3년이 경과되기 전인 2002. 10. 22. 제기되었으므로 원고의 손해배상청구권은 소멸시효가 완성되지 아니하였고, 따라서 피고의 위 항변은 이유 없다.
다. 손해배상의 범위
앞에서 본 사실들과 원고의 나이, 피해의 정도, 현재의 건강상태 이외에 삼청교육 피해자들의 피해는 국가의 조직적·강압적인 불법행위에 의하여 발생된 것으로서 궁극적으로 보상이 이루어짐이 마땅하고, 국민의 국가를 향한 피해보상에 대한 신뢰는 보호되어야 하는 점, 그럼에도 불구하고 피고는 피해보상을 약속한 1988. 11. 26. 이후 15년이 되는 지금까지 아무런 입법 등 후속조치를 취하지 아니하여 삼청교육 피해자들에게 정신적 고통을 가중시킨 점 등 변론에 나타난 제반 사정을 참작할 때, 피고가 지급할 원고에 대한 위자료는 돈 20,000,000원으로 정함이 상당하다.
3. 결론
그렇다면 피고는 원고에게 돈 20,000,000원 및 이에 대하여 이 판결 선고일인 2003. 7. 1.부터 완제일까지 소송촉진등에관한특례법 소정의 연 20%의 비율에 의한 지연손해금을 지급할 의무가 있으므로, 주문과 같이 판결한다.