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사건
2011누14137 과징금 납부명령 취소청구의소
원고
A 주식회사
피고
공정거래위원회
변론종결
2011. 11. 9.
판결선고
2011. 12. 14.
주문
1. 원고의 청구를 기각한다.
2. 소송비용은 원고가 부담한다.
청구취지
피고가 2010. 12. 3. 원고에게 한 과징금 1억 7,500만 원의 납부명령을 취소한다.
이유
1. 처분의 경위
가. 입찰담합
원고를 비롯한 9개의 전선 생산·판매업체 임직원들은 2005년 서울 B에 있는 C조합회의실에 모여, D이 실시하는 E 공사용 전력케이블 구매입찰과 관련하여 9개 업체 중 F 주식회사(이하 'F'이라고만 한다)를 주 계약업체로 하고 나머지 업체는 들러리로 하여 입찰에 참가하되, F이 수주할 경우 그 계약물량을 9개 업체가 균등하게 배분하기로 하는 내용의 합의를 하였다(이하 '이 사건 입찰담합'이라 한다).
나. 피고의 처분
피고는 이 사건 입찰담합이 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(2007. 8. 3. 법률 제8631호로 개정되기 전의 것) 제19조 제1항 제1호 및 제3호의 부당한 공동행위에 해당함을 이유로 원고에게 시정명령과 함께 1억 7,500만 원의 과징금을 부과하는 처분을 하였다(이하 '이 사건 과징금처분'이라 한다).
2. 이 사건 과징금처분의 적법 여부
가. 가담정도가 경미하다는 주장
1) 원고의 주장
원고는, 자본금과 매출액, 영업이익, 당기 순이익 등을 비교할 때 이 사건 입찰담합에 참여한 9개 업체 중 원고가 가장 영세한 업체로서, 시장지배력을 가진 상위 5개 전선회사의 담합참여 요구를 거절하기 어려웠기 때문에 부득이 이 사건 입찰담합에 소극적으로나마 협력하게 된 것으로 그 가담정도가 지극히 경미하므로, 다른 담합업체와 동일하게 과징금을 산정하는 것은 부당하다는 취지로 주장한다.
2) 판단
원고가 나머지 업체에 비하여 이 사건 입찰담합에 가담한 정도가 지극히 경미하다는 점에 관하여는 원고가 제출하는 모든 증거에 의하더라도 이를 인정하기 부족하고 달리 이를 인정할 충분한 증거가 없다(재량권 일탈, 남용을 이유로 행정처분의 위법을 주장하는 경우 재량권 일탈, 남용의 사유는 이를 주장하는 자에게 입증책임이 있다).
오히려 갑 제2호증의 2, 을 제5, 6호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 원고의 경우도 다른 업체와 마찬가지로 원고의 영업담당이사가 이 사건 입찰담합을 위한 모임에 직접 참석하여 그 합의에 동의하였고 그에 따라 D에 견적서를 제출하는 등으로 입찰에 참여하였으며, 합의 내용도 참여업체의 매출이나 영업이익 수준 등에 관계없이 수주물량을 참여업체들이 균등하게(1/N) 분배하기로 한 것이었음을 인정할 수 있다. 이러한 사정에 비추어 보면, 이 사건 입찰담합에 대한 원고의 가담 정도가 다른 업체와 차이를 두어야 할 만큼 매우 경미한 것이었다고 볼 수 없다. 이 부분 원고 주장은 받아들이지 아니 한다.
나. 관련매출액 산정이 위법하다는 주장
1) 원고의 주장
원고는, 이 사건 입찰이 3차까지 유찰된 후 D과 F이 자체 협상을 벌여 수의계약으로 납품계약을 체결한 것이므로 그 납품가액은 이 사건 입찰담합과는 무관할 뿐 아니라, 위와 같이 3차까지 모두 유찰됨에 따라 원고로서는 이 사건 입찰담합이 종료된 것으로 판단하고, 입찰담합에서 사실상 탈퇴한 것이므로 D과 F 사이에 체결된 납품계약상의 납품가액을 관련매출액으로 한 것은 위법하다고 주장한다.
2) 판단
갑 제2호증의 2의 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 이 사건 입찰이 3차까지 유찰된 후 D은 3차 입찰에서 64억 원으로 1순위 응찰을 하였던 F과 협상을 통해 최종적으로 계약금액을 59억 원으로 하는 납품계약을 체결하였고, 피고는 그 59억 원을 과징금 산정에서 관련매출액으로 삼은 사실을 인정할 수 있다.
그런데 과징금부과 세부기준 등에 관한 고시(2007. 12. 31. 공정거래위원회 고시 제2007-15호 개정되기 전의 것, 이하 '과징금 고시'라 한다)에 의하면, 입찰담합을 하였으나 낙찰이 되지 아니한 경우 예정금액(예정금액이 없을 경우 응찰금액)을 입찰담합행위자의 관련매출액으로 하도록 하고 있다[Ⅳ. 1. 다. (1) (마) 1)].
이에 의하면, 피고는 원고에 대한 과징금 산정에서 과징금 고시에 정한 관련매출액보다 적은 금액을 관련매출액으로 삼았음을 알 수 있고, 이러한 피고의 조치가 원고에게 더 유리한 것임은 명백하다. 따라서 설령 계약금액(59억 원)이 이 사건 입찰담합과 무관하다거나 혹은 원고가 3차 유찰 후 이 사건 입찰담합에서 탈퇴하였다는 사정이 인정된다 하더라도, 관련매출액 산정에 관한 피고의 조치에 위법이 있다고 하기 어렵다. 이 부분 원고 주장도 받아들일 수 없다.
다. 조사 협조에 따른 추가감경 주장
원고는, 피고가 임의적 조정과징금 단계에서 입찰담합 참가업체 중 G 주식회사가 조사과정에서 입찰담합 사실을 모두 인정하고 관련자의 확인서를 제출하는 등 조사에 협조하였다는 이유로 20%를 감경한 반면, 원고는 조사단계 이후에 합의를 인정하였다는 이유로 15%를 감경하였는바, 원고가 조사과정에서 협조를 하지 못한 것은 단순히 피고가 조사가 마무리된 단계인 2010. 11. 9.경 이르러서야 비로소 원고에게 조사사실을 통보함으로써 그 전까지는 원고가 피고의 조사사실을 알지 못하였기 때문이므로 원고에 대하여 15%만 감경한 것은 부당하다고 주장한다.
그러나 증인 H의 증언에 의하면, 피고 소속 담당 사무관이 이 사건 입찰담합에 관하여 조사 중이던 2010. 9. 14.경 원고의 영업담당이사로서 이 사건 입찰담합을 위한 회의에 직접 참여하였던 H에게 전화를 걸어 이 사건 입찰에 관하여 질문하였고, H은 담합사실이 잘 기억나지 않는다는 취지로 말한 사실이 인정된다. 이에 의하면, 원고는 적어도 2010. 9. 14. 무렵 피고가 이 사건 입찰담합에 관하여 조사하고 있다는 사정을 알 수 있었을 것으로 보인다. 따라서 원고가 조사가 끝난 단계인 2010. 11. 9.경에 이르러서야 비로소 피고의 조사사실을 알게 되었음을 전제로 하는 원고의 이 부분 주장도 받아들일 수 없다.
라. 원고의 경제적 사정에 따른 추가감경 주장
원고는, 원고가 다른 업체에 비해 영세한 업체이므로 다른 회사들과 동등한 수준으로 과징금을 납부하도록 한 것은 부당할 뿐 아니라, I 주식회사의 경우 전년도 당기 순이익이 적자인 점에서 10%의 추가감경이 이루어졌는데, 원고도 이 사건 과징금까지 고려하면 결국 당기 순이익이 적자가 되므로 10%의 추가감경이 이루어져야 한다고 주장한다.
갑 제2호증의 2, 을 제1호증의 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 원고는 매년연 매출액이 1천억 원을 상회하는 기업으로서, 영업이익도 2007년 약 32억 원, 2008년 8억 8,500만 원, 2009년 약 15억 원(당기 순이익 1억 3,200만 원)인 사실을 인정할 수 있다. 그리고 원고에게는 피고가 인정한 감경사유 외에 달리 과징금 고시상의 감경사유가 있음을 인정할 증거가 없다. 이러한 사정에 비추어 보면, 원고가 이 사건 입찰담합에 가담한 업체들과 비교하여 상대적으로 매출액이나 영업이익이 낮다 하더라도, 이를 이유로 원고에 대하여 추가감경을 하지 않은 피고의 조치에 재량권 일탈, 남용의 위법이 있다고 할 수 없다. 또한 과징금 고시에서는 전년도 당기 순이익이 적자인 경우 10% 범위 내에서 과징금을 감경할 수 있도록 하고 있기는 하나, 이것이 장차 부과될 과징금까지 감안하여 당기 순이익이 적자로 될 경우까지를 포함한다고 볼 수는 없다. 이 부분 원고 주장도 받아들이지 아니 한다.
마. 과징금이 지나치게 과중하다는 주장
끝으로 원고는, 이 사건 담합행위로 인한 피해가 없었던 점, 물량배분을 포기하여 부당이득을 얻지 못한 점, 영세한 업체로 소극적으로 가담하여 들러리 역할만 하였던 점 등에 비추어 볼 때 이 사건 과징금은 지나치게 과중하다고 주장한다. 그러나 앞서 본 바와 같이 원고에 대한 과징금 산정에서의 피고의 조치에 어떠한 위법이 있음을 찾아 볼 수 없는 이 사건에서 위와 같은 사정만으로 이 사건 과징금이 지나치게 과중하여 과징금 산정에 관한 재량권을 남용하였거나 그 한계를 넘은 것이라고 볼 수 없다. 이 부분 주장도 받아들일 수 없다.
3. 결론
원고의 주장은 이유 없으므로 원고의 청구를 기각한다.
판사
재판장 판사 임종헌
판사 노경필
판사 정재오