원고 (소송대리인 법무법인(유한) 한별 담당변호사 최영룡)

서울특별시장 (소송대리인 법무법인 케이씨엘 담당변호사 박성철)

2022. 8. 17.

서울행정법원 2021. 11. 25. 선고 2020구합78384 판결

1. 피고의 항소를 기각한다.

2. 항소비용은 피고가 부담한다.

1. 청구취지

피고가 2020. 6. 29. 한 도시관리계획 결정 중 서울 강동구 (주소 1 생략) 답 1,761,㎡ 중 270㎡에 관한 부분을 취소한다.

2. 항소취지

제1심 판결을 취소한다. 원고의 청구를 기각한다.

1. 제1심 판결의 인용

피고가 항소하면서 당심에서 주장하는 사유는 제1심에서 피고가 주장한 내용과 크게 다르지 않고, 제1심 및 당심에서 제출된 증거를 피고의 주장과 함께 다시 살펴보더라도 제1심의 사실인정 및 판단은 정당하다고 인정된다. 이에 이 법원이 이 사건에 관하여 기재할 이유는, 아래와 같이 제1심 판결문 중 해당 부분을 고치거나 추가하는 외에는 제1심 판결의 이유 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항 , 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 인용한다.

[고치거나 추가하는 부분]

▣ 5면 “3. 이 사건 고시의 위법 여부” 다음 행에 아래 내용을 추가한다.

『행정계획이라 함은 행정에 관한 전문적·기술적 판단을 기초로 하여 도시의 건설·정비·개량 등과 같은 특정한 행정목표를 달성하기 위하여 서로 관련되는 행정수단을 종합·조정함으로써 장래의 일정한 시점에 있어서 일정한 질서를 실현하기 위한 활동기준으로 설정된 것으로서, 관계 법령에는 추상적인 행정목표와 절차만이 규정되어 있을 뿐 행정계획의 내용에 관하여는 별다른 규정을 두고 있지 않아 행정주체는 구체적인 행정계획을 입안·결정함에 있어서 비교적 광범위한 형성의 자유를 가진다. 다만 행정주체가 가지는 이와 같은 형성의 자유는 무제한적인 것이 아니라 그 행정계획에 관련되는 자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론이고 공익 상호 간과 사익 상호 간에도 정당하게 비교교량하여야 한다는 제한이 있으므로, 행정주체가 행정계획을 입안·결정함에 있어서 이익형량을 전혀 행하지 아니하거나 이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성과 객관성이 결여된 경우에는 그 행정계획결정은 형량에 하자가 있어 위법하게 된다( 대법원 2007. 1. 25. 선고 2004두12063 판결 , 대법원 2012. 1. 12. 선고 2010두5806 판결 등 참조). 이러한 법리는 도시계획시설구역이나 도시자연공원구역 내 토지 등을 소유하고 있는 주민이 도시계획시설의 결정권자나 도시자연공원구역 지정권자에 대하여 도시계획시설이나 도시자연공원구역 변경을 신청하고, 그 결정권자나 지정권자가 이러한 신청을 받아들일지 여부를 결정함에 있어서도 동일하게 적용된다고 보아야 한다.』

▣ 7면 9행 말미에 아래 내용을 추가한다.

『피고는, 이 사건 토지가 개발제한구역으로 지정되어 있어도 원고가 이 사건 토지 위에 도서관 건축 등 구체적인 개발계획을 가지고 있으므로 훼손의 가능성이 있다는 점에서 편입토지를 도시자연공원구역에 포함시킬 필요가 있다는 취지로 주장한다. 그러나 개발제한구역에서 건축물의 건축, 토지의 형질변경 등 행위를 하려면 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장의 허가를 받아야 하고, 일정한 경우 시·도지사가 시장·군수 또는 구청장의 행위허가를 제한할 수도 있으므로( 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 제12조 , 제12조의2 ) 편입토지를 도시자연공원구역으로 포함하여야만 과도한 훼손을 막을 수 있다고 보기 어렵다. 피고의 위 주장을 원고가 무단으로 개발할 우려가 있다는 취지로 선해해 보더라도, 그러한 우려는 막연할 뿐만 아니라 편입토지를 도시자연공원구역에 포함시킨다 하여 그로써 혹시 일어날 수 있는 무단 개발을 저지할 수 있는 것도 아니다.』

▣ 7면 11행의 “111,991㎡(약 99.7%)”를 “110,991㎡(약 99.7%)”로 고친다.

▣ 7면 15행부터 마지막 행까지 부분[“3) 자연의 보호 상태가 양호하여 훼손 또는 오염이 적으며, 양호한 식생보호를 위한 완충지역을 포함하여 도시자연공원구역을 지정할 수 있으나...편입토지의 주변이 다른 경계 부분 토지들과 달리 완충지역으로 지정할 필요성이 있다고 보기 어렵다.” 부분]을 아래 내용으로 고친다.

『3) 지침은 ‘양호한 식생보호를 위한 완충지역’을 포함하여 도시자연공원구역을 지정할 수 있다고 정하고 있다(지침 2-2-2 ⑷). 그러나 공원 경계 부분 토지를 도지자연공원구역으로 지정하지 않으면 공원 경계가 잠식되어 훼손될 수 있다는 막연한 위험을 이유로 경계 부분을 위 규정에서 말하는 ‘완충지역’이라고 쉽게 단정하여서는 안 되고, 지정권자가 지정하거나 지정하려는 도시자연공원구역 지형·경관, 문제되는 경계 부분 토지와 주변의 토지이용현황 등을 종합적으로 고려하여 해당 경계 부분 토지가 공원의 양호한 식생보호를 위해 함께 도시자연공원구역으로 지정될 필요성이 있는지를 살펴야 한다. 이 사건 공원구역 및 그 주변의 개별비오톱평가 현황은 아래 영상과 같다. 이와 같이 편입토지는 주변 토지와 함께 개별비오톱평가 2등급 지역으로 둘러싸인 3등급 지역(생태특성상 한정적 가치를 가지는 지역) 가운데에 위치하고 있고, 이 사건 공원구역 경계는 그 2등급 지역과 원고가 농경지로 사용하고 있는 이 사건 토지를 관통하고 있는 점, 이 사건 토지는 일제 강점기 하인 1912년 토지조사사업 당시 그 지목이 ‘답’으로 조사되었고, 1971. 8. 7. 도시계획시설(공원)로 결정되기 전부터 농경지로 이용되어 왔던 점, 이 사건 공원구역(111,279.5㎡)의 대부분이 개별비오톱평가상 1등급 또는 2등급 지역이고 보전산지인 반면 편입토지는 보전산지에 해당하지도 않고 그 면적이 이 사건 공원구역 면적 중 극히 일부분인 270㎡에 불과한 점 등의 사정에 비추어 보면, 편입토지가 이 사건 공원구역의 양호한 식생보호를 위한 완충지역으로 기능하고 있다거나 편입토지가 이 사건 공원구역에 편입되지 않으면 공원 경계가 잠식되어 훼손될 위험이 현저하다고 보기도 어렵다.』

2. 결론

그렇다면 원고의 청구는 이유 있어 이를 인용하여야 하는데, 제1심 판결은 이와 결론을 같이하여 정당하다. 피고의 항소는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.