상고를 기각한다.

상고비용은 피고가 부담한다.

상고이유를 판단한다.

1. 상고이유 제1점에 대하여 2002. 2. 4. 법률 제6655호로 제정되어 2003. 1. 1. 시행된「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제56조 제1항 제2호는 토지의 형질변경(경작을 위한 토지의 형질변경을 제외한다)에 해당하는 행위로서 대통령령이 정하는 행위(이하 ‘개발행위’라 한다)를 하고자 하는 자는 특별시장 등의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있고, 2002. 12. 26. 대통령령 제17816호로 제정된「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」(이하 ‘국토계획법 시행령’이라 한다) 제51조 제3호는 국토계획법 제56조 제1항의 규정에 의하여 개발행위허가를 받아야 하는 행위 중 토지의 형질변경이란 절토성토정지포장 등의 방법으로 토지의 형상을 변경하는 행위와 공유수면의 매립을 의미한다고 규정하고 있다.

그리고 국토계획법 부칙(2002. 2. 4.) 제18조 제1항(이하 ‘이 사건 부칙규정’이라 한다)은 국토계획법 시행 당시 종전의 도시계획법에 의한 도시계획구역 외의 지역에서 제56조 제1항 각호의 1에 해당하는 개발행위를 하고 있는 자에 대하여는 동조를 적용하지 아니한다고 규정하고 있다.

이 사건 부칙규정은 국토계획법상 개발행위에는 해당하지만 이에 관하여 기존에 농지법 등 다른 법령상 인허가 등을 받은 사람들의 기득권을 보호하려는 데 그 입법취지가 있는 점 및 국토계획법 부칙(2002. 2. 4.)은 도시계획구역 안의 지역에 대하여 도시계획법에 따라 개발행위허가를 신청한 경우에는 종전의 도시계획법에 의하고(제11조 제5호) 도시계획법에 따른 개발행위허가를 받은 경우에는 국토계획법에 따른 개발행위허가를 받은 것으로 의제하고 있는 등(제10조) 국토계획법 시행 당시...