품위손상(부동산 투기)(감봉1월→기각)

사 건 : 2016-847 감봉1월 처분 무효확인 청구

소 청 인 : ○○경찰서 경위 A

피소청인 : ○○지방경찰청장

주 문 : 이 청구를 기각한다.

이 유

1. 원처분 사유 요지

소청인 A는 경찰공무원으로서, 경찰공무원은 제반 법령을 준수하며 직무를 성실하게 수행하여야 함은 물론 직무 내외를 막론하고 경찰공무원으로서 품위를 손상케 하는 일체의 행위를 하여서는 아니 된다는 사실을 알면서도,

1990. ○. ○. ○○경찰서 민원실 근무 당시 ‘○○시 ○○동 ○○번지가 ○○시청 이전 예정지로 장래 땅값 상승 등 전망이 좋다’는 고등학교 동기생 B의 권유에 따라, 위 ○○동○○번지 소재 밭 474평(이하 ‘이 사건 토지’라고 한다.)을 이종사촌 C와 공동으로 총 80,580,000원(평당가 170,000원)에 매입하면서 매수인의 취득세 및 매도인의 양도소득세 등을 포탈할 목적으로 총 15,642,000원(평당가 33,000원)에 거래한 냥 허위 관인계약서를 작성하여 시청 등 관계기관에 제출함으로써,

현재 부동산 투기 및 세금 포탈 등 비위로 물의야기 ? 품위 손상케 한 혐의에 대하여, 소청인이 ○○지방경찰성 경찰공무원보통징계위원회에 출석하여 부동산 투기 목적이 아닌 가옥 신축목적으로 매입하였다고 진술하고, 물의를 야기하고 품위를 손상케 한 행위에 대하여 시인할 뿐 아니라 감찰사건 조사기록과 위 허위 관인계약서 작성사실 등에 의하여 충분히 인정되므로‘감봉1월’에 처한다는 것이다.

2. 소청 이유 요지

가. 징계시효 위반

소청인은 1990. ○. ○. 이 사건 토지를 매입한 뒤 1993. ○. ○.에 징계처분을 받았다. 당시 시행되던 국가공무원법에 의하면 징계의결 요구는 징계사유가 발생한 날부터 2년 내에 하도록 규정하고 있다.

따라서 위 징계처분은 징계시효 기간을 1년 9개월 초과한 뒤에 한 것이므로 당연 무효에 해당한다.

나. 이 사건 토지 매매 경위 등

참고로 부동산 투기는 짧은 시간에 처분하여 전매차익이 발생해야 하는데, 소청인은 퇴직 후에 전원주택을 짓기 위해 이 사건 토지를 매입하여 1990. ○. ○.부터 2006. ○. ○.까지 약 16년 6개월여 간 보유하였고, 이 사건 토지 취득 당시에는 관인계약서에 관한 근거 법률이 제정되지 않아 공시지가 대로 신고하는 것이 관행이었으며, 실거래 신고 의무가 발생한 것은 2006. ○. ○.부터 시행(공인중개사의 업무 및 부동산거래 신고에 관한 법률)하였기 때문에, 징계처분 당시의 부동산 투기 및 고의적인 세금포탈 행위라는 징계사유를 인정할 수 없다.

3. 판단

가. 징계사유의 존부

1) 관련 법령

구 지방세법(1990.4.7. 법률 제4225호로 개정되기 이전의 것) 제111조 제1항은 “취득세의 과세표준은 취득당시의 가액으로 한다.”고 하고, 같은 조 제2항은 “제1항의 규정에 의한 과세표준액을 조례로 정하는 바에 따라 취득자의 신고에 의한다. 다만, 신고 또는 신고가액의 표시가 없거나 그 신고가액이 대통령령으로 정하는 바에 의한 과세시가표준액에 미달하는 때에는 시가표준액에 의한다.”고 하며, 같은 법 제112조 제1항은 “취득세의 세율은 취득물건의 가액 또는 년부금액의 1,000분의 20으로 한다.”고 규정하고 있다.

구 농지의 보전 및 이용에 관한 법률(1991.1.14. 법률 제4212호로 개정되기 이전의 것) 제8조 제1항은 “농지의 소유자 또는 이용자는 농지의 지력증진을 도모하고 그 용도에 좇아 성실하게 농작물을 경작하거나 다년성식물을 재배하여야 한다.”고 규정하고 있다.

2) 사실관계

가) 이 사건 토지의 소재 및 이용 관련

(1) 소청인은 1990. ○. ○. ○○경찰서 민원실에 근무할 당시 ○○시 ○○동 ○○번지에 소재한 이 사건 토지 1,567㎡(474평, 지목 : 전)를 C와 지분을 각 1/2로 하여 공동으로 매입하였다.

(2) 이 사건 토지는 소청인의 당시 주소지인 ○○군 ○○읍 ○○리 ○○번지로부터 약 34.3km 이격되어 있고, 소청인이 1997. ○. ○.경 거주지를 이전한 ○○시 ○○동 ○○번지로부터는 약 2.9km 이격된 곳에 위치한다.

(3) 소청인은 2002. ○. ○. 임의경매에 의한 낙찰의 방법으로 위 C의 지분을 취득함으로써 이 사건 토지를 전부 소유하게 되었고, 이후 2006. ○. ○. 이 사건 토지를 ㈜○○에게 7억원에 매도한 것으로 보인다.

(4) ㈜○○는 2007. ○. ○.경 이 사건 토지를 ㈜□□에 매각하였고, ㈜□□은 2014. ○. ○.경 이를 △△(주)에 재매각하였으며, 이후 이 사건 토지는 2016. ○.경 △△주택이 분양한 ‘△△ 2단지 아파트(2019. ○. 입주예정)’부지에 포함된 것으로 보인다.

나) 이 사건 징계처분 및 소청의 경위

(1) ○○시는 1992. ○. ○.경 ○○시 ○○동 일원에 시청의 신청사 건물을 짓기 위한 착공을 하였는데, 그 완공예정일은 1994. ○.경이고 건물의 규모는 3층 건물로서 연건평이 4,246평에 이른 것으로 보인다.

(2) 징계사유에 따르면, 소청인은 이 사건 토지를 C와 공동으로 총 80,580,000원(평당가 170,000원)에 매입하면서 총 15,642,000원(평당가 33,000원)에 거래한 것처럼 허위 계약서를 작성하여 시청 등 관계기관에 제출하였다는 것이다.

(3) 이 사건 토지는 위 완공된 신청사의 토지 경계로부터 직선거리로 약 200m 이격된 거리에 있으므로, 위 신청사에 대한 건축공사가 한창이던 1993년경에는 그 가치상승에 대한 기대가 매우 높았을 것으로 보인다.

(4) 경찰청은 1993. ○. ○.경 경찰사정활동 강화 방안을 수립하여 감찰 활동을 벌였고, 이 결과에 따라 경찰청이 1993. ○. ○.경 소청인을 사정활동대상자(부동산 투기 및 물의야기)로 지정하여 ○○지방경찰청에 징계조치토록 하명한 것으로 보인다.

(5) 이에 따라 1993. ○. ○. ○○지방경찰청 보통징계위원회에서 소청인에 대하여 ‘감봉1월’의 징계의결을 하였고, 이후 피소청인은 1994. ○. ○. 이 사건 처분을 하였다.

(6) 소청인은 2012. ○. ○. 경감으로 승진하였고, 2016. ○. ○. 이 사건 소청심사를 청구하였다.

3) 판단

앞에서 본 바와 같이 구 지방세법(1990.4.7. 법률 제4225호로 개정되기 이전의 것) 제111조는 취득세의 과세표준을 취득당시의 가액으로 한다고 하고, 이 과세표준액은 취득자의 신고에 의한다고 규정하고 있으며, 취득세의 세율은 취득물건 가액의 1,000분의 20으로 한다고 규정하고 있다.

소청인은 이 사건 토지 매입 당시에 실제 거래가격인 80,580,000원의 19.4% 수준에 불과한 15,642,000원에 매입한 것처럼 신고함으로써 위 관계법령을 위반하였다고 보이고, 이에 따라 당시 부동산 투기 및 세금 포탈 등의 물의를 야기했다는 것이므로 이는 구 국가공무원법(1994.7.20. 법률 제4763호로 개정되기 이전의 것) 제56조(성실 의무) 및 제63조(품위유지의 의무)에 위반되어 같은 법 제78조의 징계사유에 해당한다.

따라서 소청인이 이 사건 토지를 매입할 당시에 공시지가대로 신고하는 관행이 있었다고 하더라도, 이를 징계사유로 삼은 것 자체에 하자가 있었다고 보기는 어렵다고 판단된다.

나. 징계처분의 무효 여부

1) 징계시효 법령 및 당사자 간 다툼의 요지

구 국가공무원법(1991.5.31. 법률 제4384호로 개정되기 이전의 것) 제83조의2 제1항은 “징계의결의 요구는 징계사유가 발생한 날로부터 2년을 경과한 때에는 이를 행하지 못한다.”고 규정하고 있으므로, 이 사건에서 소청인이 1990. ○. ○.에 이 사건 토지를 매입하고 세금을 낮게 신고한 행위가 징계사유에 해당하더라도 그로부터 2년이 경과한 1992. ○. ○. 이후에는 이를 이유로 징계의결의 요구를 할 수 없다.

소청인은 이 사건 토지를 매입한 날인 1990. ○. ○.로부터 3년 9개월이 지난 1993. ○. ○.에 징계처분을 받았으므로 이 처분은 징계시효를 위반하여 당연 무효에 해당한다고 주장하는 반면, 피소청인은 “이 사건 토지 매입(1990.○.)의 비위가 아니라, 1993. ○.경 경찰청 사정대상자로 적발될 당시에 물의야기 및 품위손상 행위가 계속되고 있다는 혐의가 인정되어 처분한 것이고, 소청인도 징계 당시 현재 물의야기 및 품위손상 행위에 대하여 시인하였다”는 취지의 주장을 하고 있는 등 징계사유의 대상(이 사건 토지의 매입행위 또는 그 이후의 물의야기 및 품위손상 행위)에 대하여 다툼이 있다.

2) 관련 법리

하자 있는 행정처분이 당연무효가 되기 위하여는 그 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백한 것이어야 하며, 하자가 중대하고 명백한지 여부를 판별함에 있어서는 그 법규의 목적, 의미, 기능 등을 목적론적으로 고찰함과 동시에 구체적 사안 자체의 특수성에 관하여도 합리적으로 고찰함을 요하는바, 행정청이 어느 법률관계나 사실관계에 대하여 어느 법률의 규정을 적용하여 행정처분을 한 경우에 그 법률관계나 사실관계에 대하여는 그 법률의 규정을 적용할 수 없다는 법리가 명백히 밝혀져 그 해석에 다툼의 여지가 없음에도 불구하고 행정청이 위 규정을 적용하여 처분을 한 때에는 그 하자가 중대하고도 명백하다고 할 것이나, 그 법률관계나 사실관계에 대하여 그 법률의 규정을 적용할 수 없다는 법리가 명백히 밝혀지지 아니하여 그 해석에 다툼의 여지가 있는 때에는 행정관청이 이를 잘못 해석하여 행정처분을 하였더라도 이는 그 처분 요건사실을 오인한 것에 불과하여 그 하자가 명백하다고 할 수 없는 것이고, 또한 행정처분의 대상이 되는 법률관계나 사실관계가 전혀 없는 사람에게 행정처분을 한 때에는 그 하자가 중대하고도 명백하다 할 것이나, 행정처분의 대상이 되지 아니하는 어떤 법률관계나 사실관계에 대하여 이를 처분의 대상이 되는 것으로 오인할 만한 객관적인 사정이 있는 경우로서 그것이 처분대상이 되는지의 여부가 그 사실관계를 정확히 조사하여야 비로소 밝혀질 수 있는 때에는 비록 이를 오인한 하자가 중대하다고 할지라도 외관상 명백하다고 할 수는 없다.(대법원 2004.10. 15. 선고, 2002다68485 판결 참조)

또한, 피징계자가 징계처분에 중대하고 명백한 흠이 있음을 알면서도 퇴직시에 지급되는 퇴직금 등 급여를 지급받으면서 그 징계처분에 대하여 위 흠을 들어 항고하였다가 곧 취하하고 그 후 5년 이상이나 그 징계처분의 효력을 일체 다투지 아니하다가 위 비위사실에 대한 공소시효가 완성되어 더 이상 형사소추를 당할 우려가 없게 되자 새삼 위 흠을 들어 그 징계처분의 무효확인을 구하는 소를 제기하기에 이르렀고 한편 징계권자로서도 그 후 오랜기간 동안 피징계자의 퇴직을 전제로 승진·보직 등 인사를 단행하여 신분관계를 설정하였다면 피징계자가 이제 와서 위 흠을 내세워 그 징계처분의 무효확인을 구하는 것은 신의칙에 반한다.(대법원 1989.12.12. 선고, 88누8869 판결 참조)

3) 판단

이 사건 징계의결서의 기재내용을 보면, 소청인이 ○○시청 이전예정지 주변의 땅값 상승 가능성 등에 관한 정보를 듣고 1990. ○. ○.경 이 사건 토지를 매입하였으며 그 거래계약서에 매매가액을 허위로 낮게 기재함으로써 세금 포탈 및 부동산 투기 등의 물의를 야기하였다는 취지로 보이는바, 이에 한정해서 본다면 그 비위의 발생일은 1990. ○. ○.경이고 그 즈음 비위가 완성된 행위에 해당할 수 있으므로, 이로부터 2년이 훨씬 지난 1993. ○.경은 징계시효가 이미 경과하여 이를 이유로 징계의결의 요구를 할 수 없다고 보아야 할 것이다.

그런데 소청인에 대한 이 사건 징계의결서에는 “현재 부동산 투기 및 세금 포탈 등 비위로 물의야기, 품위 손상케 한 혐의에 대하여 소청인이 징계위원회에 출석하여 가옥신축 목적으로 매입하였다고 진술하고, 물의를 야기하고 품위를 손상케 한 행위에 대하여 시인”하였다는 취지의 내용이 기재되어 있으므로, 이 사건 징계처분 당시인 1993. ○.경에도 1990. ○.경의 토지 매입행위와는 별개의 물의야기 및 품위 손상 등의 행위가 존재했었는지 여부를 살펴볼 필요가 있다.

소청인은 징계처분일(1994. ○. ○.)로부터 22년 10개월째에 해당하는 2016. ○. ○.에서야 이 사건 소청을 제기하면서 당해 처분의 무효를 주장하고 있으므로, 앞서 본 행정처분의 당연무효 법리에 비춰볼 때 이 사건 징계처분의 하자가 중대하고 명백한지에 관하여 살펴보건대,

관계기록과 제반 여건으로 추정해볼 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 ① 소청인은 가옥 신축목적으로 이 사건 토지를 매입했다고 주장하나, 매입 당시의 상태대로 16년여 간 보유하다가 이를 매각하여 6억 원 이상의 차익을 실현한 것으로 보이는 점, ② 지목이 전(田)인 이 사건 토지는 징계처분 당시 소청인의 주소지로부터 약 34.3km 이격된 곳에 위치해 있고, 이때 시행되던 농지의 보전 및 이용에 관한 법률(법률 제4572호로 개정되어 1994.1.1. 시행되기 이전의 것) 제8조는 “농지의 소유자 또는 이용자는 농지의 지력증진을 도모하고 그 용도에 좇아 성실하게 농작물을 경작하거나 다년성식물을 재배하여야 한다.”고 규정하고 있는바, 소청인이 경찰관 직무를 수행하면서 위 규정에서 정한 영농 활동을 제대로 하지 못하였거나 이를 불성실하게 이행함으로써 이로 인한 물의가 야기되었을 개연성도 있어 보이는 점, ③ 피소청인은 이 사건 징계 당시에 감찰업무를 담당했던 D에 대한 청문보고를 근거로 하여 “소청인은 1993.○.경 파출소장으로서 근무를 등한시한 채 부동산만 보러 다니는 등 근무를 태만히 하고 직원들 간 잦은 불화 등 지속적인 물의야기 및 품위손상 행위가 이어짐에 따라 경찰청의 사정대상자로 적발”되었다는 취지의 주장을 하고, 소청인도 추가서면의 제출을 통하여 “징계처분 당시부터 징계시효 도과를 이유로 소청을 하겠다고 주장하자, 감찰조사 담당직원이 이 사건과는 별도로 보복감찰, 보복인사를 하겠다며 위협을 가했기 때문에 경찰 재직기간이 너무 많이 남아 있어 불가피하게 소청을 포기”하였다는 취지의 주장을 하고 있는바, 이로 볼 때 이 사건 징계의결서에 기재된 내용(현재 부동산 투기 및 세금 포탈 등 비위로 물의야기?품위손상케 한 혐의)은 개발예정지에 토지를 매입한 뒤 지속하여 보유하다가 적발됨에 따른 물의야기 및 품위손상을 내포하고 있는 점 등을 종합해보면, 1990. ○. ○.의 토지매입 행위는 이 사건 징계처분의 사유가 아니라고 보는 것이 타당하다는 관점을 가질 수 있다고 판단된다.

따라서 이 사건 징계의결서의 내용이 1990. ○. ○.의 토지매입 행위에 국한된 것처럼 기재됨으로써 징계시효를 위반한 처분으로 인정될 수 있을 만큼 중대한 하자가 있어 보이기는 하나, 이와 같이 그 관점에 따라 징계사유를 특정하여 단정하기 어려운 사정도 엿보이므로 그 하자가 명백하다고는 보기 어렵다고 판단된다.

설령 위와 같은 하자가 중대하고 명백하여 이 사건 징계처분을 당연무효라고 인정할 수 있는 여지가 매우 높아 보인다 하더라도, ① 소청인이 그 징계처분에 따른 승진과 보수, 보직 등의 인사 불이익을 모두 수용한 뒤 무려 22년이 지난 후에 그 징계처분의 무효확인을 구하는 것은 신의칙에 반한다고 볼 수 있고, ② 징계사유의 시효를 정한 국가공무원법 제83조의2 제1항의 규정은 공무원에게 징계사유에 해당하는 비위가 있더라도 그에 따른 징계절차를 진행하지 않았거나 못한 경우 그 사실상태가 일정 기간 계속되면 그 적법?타당성 등을 묻지 아니하고 그 상태를 존중함으로써 공직의 안정성을 보장하려는 취지에 해당하는데(대법원 2007. 7.12. 선고, 2006도1390 판결 참조), 그 징계처분을 바탕으로 공무원 관계를 확정한지 22년이나 지났고 대부분의 관계기록도 파기됨으로써 그 사실관계를 제대로 확인하기도 어렵게 된 때에 새삼스럽게 그 징계사유의 시효 경과 여부를 따져서 그 무효를 다투는 것을 허용하는 것은 시효 제도를 두고 있는 취지에도 반해 보이므로, 여러모로 소청인의 주장을 받아들이기는 어렵다고 판단된다.

4. 결론

그렇다면 이 청구는 이유 없으므로 국가공무원법 제14조 제5항 제2호에 따라 기각하기로 하여 주문과 같이 결정한다.