서울행정법원 2020.5.19. 선고 2019구합82196 판결

나. 원고는 2019. 9. 11. 피고에게 '퇴직(연금)일시금·퇴직수당 청구서'를 제출하면서 퇴직연금일시금 및 퇴직수당을 청구하였으나, 피고는 2019. 9. 18. 원고가 선거에 의하여 취임한 공무원이었던 사람으로서 공무원연금법의 적용 대상자가 아니라는 이유로 원고의 청구를 반려하였다(이하 '이 사건 처분'이라 한다).

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증의 기재, 변론 전체의 취지

2. 주장 및 판단

가. 원고의 주장

공무원연금법의 제정 목적 등에 비추어 일반직 공무원에 비해 중요한 업무를 수행하는 지방자치단체장에게 공무원연금법을 적용함으로써 퇴직 후의 생활 안정을 도모하고 이를 통해 공직수행의 청령섬과 공익성을 확보할 필요가 있는 점, 장기간 지방자치단체장으로 재직하는 공무원이 늘어나고 있고, 임기제 공무원의 경우에도 공무원연금법이 적용되는 점, 지방자치제 시행 전후 지방자치단체장의 업무의 내용, 형태 등에 변경이 없고, 지방공무원 복무규정과 지방공무원 보수규정이 적용되어 다른 공무원과 근무형태 및 보수체계가 동일한 점, 공무원연금법이 적용되지 않는 군인은 군인연금법에 따른 연금 등을 지급받고, 선거로 취임하는 공무원 중 대통령, 국회의원은 특별법에 따른 연금 또는 변형된 형태의 금전적 보조를 받는 점 등을 고려할 때, 공무원연금법 제3조 제1항 제1호 (가)목 단서 중 '선거에 의하여 취임하는 공무원'에 관한 부분(이하 '이 사건 법률조항'이라 한다)은 합리적 근거 없이 선거에 의하여 취임하는 공무원을 다른 공무원과 차별하여 공무원연금법의 적용 대상에서 제외함으로써 헌법상 평등의 원칙을 위반한 것이므로, 이 사건 법률조항에 기초하여 원고의 퇴직연금일시금 및 퇴직수당 청구를 반려한 이 사건 처분은 위법하다.

나. 관계 법령

별지 기재와 같다.

다. 판단

1) 이 사건 법률조항은 헌법에서 특별히 평등을 요구하고 있는 경우이거나 기본권에 대한 중대한 제한을 초래하는 경우라고도 볼 수 없고, 연금수급권과 같은 사회적 기본권을 법률로 형성함에 있어 입법자에게 광범위한 재량이 인정된다. 따라서 지방자치단체장인 원고와 공무원연금법의 적용대상인 다른 공무원과의 차별취급이 원고의 평등권을 침해하는지 여부는 그러한 차별에 합리적 이유가 있는지 여부에 달려 있다.

2) 국가공무원법 및 지방공무원법은 공무원을 경력직공무원과 특수경력직공무원으로 구분하고 있는데, 경력직공무원이란 실적과 자격에 따라 임용되고 그 신분이 보장된 공무원을 말한다(국가공무원법 제2조 제2항, 지방공무원법 제2조 제2항). 헌법 제7조 제2항은 공무원의 신분보장과 정치적 중립성을 선언하고 있고, 경력직공무원에게는 공무원법상 신분보장 및 정치운동 금지 조항이 적용된다(국가공무원법 제65조 및 제8장, 지방공무원법 제57조 및 제7장). 공무원의 신분보장은 경제적 보장 없이는 사실상 실현될 수 없으므로, 국가는 공무수행에 대한 대가로 공무원을 부양할 책임이 있다고 할 수 있다.

지방자치단체장의 선임 방법에 관하여는 입법적 변화가 있었는데, 지방자치단체장은 임명직으로 운용되어 오다가 1994년에 '공직선거 및 선거부정방지법'이 제정되면서 지방자치단체장 선거 및 후보자에 대한 정당공천제도를 실시하도록 규정함에 따라 지방자치단체장에 대한 직선제가 실시되었다. 위와 같은 선거에 따라 선출되는 지방자치단체장에 대하여도 다른 지방공무원과 같이 지방공무원법 제59조 및 그 위임에 따른 지방공무원 복무규정, 같은 법 제45조 및 그 위임에 따른 지방공무원 보수규정이 적용되는 것은 원고의 주장과 같다. 그러나 지방자치단체장은 특정 정당을 정치적 기반으로 하여 선거에 입후보할 수 있고 주민의 선거에 의하여 선출되는 공무원이라는 점에서 헌법 제7조 제2항에 따라 신분보장이 필요하고 정치적 중립성이 요구되는 공무원에 해당한다고 보기 어렵고, 정해진 임기 동안 재직하는 정무직공무원으로서 공무원법상 신분보장 및 정치운동 금지의 제한을 받지 않는다는 점에서(지방공무원법 제3조), 공무원법상 신분보장을 받으며 장기간 공무원으로 근무할 것이 예정된 경력직 공무원과 차이가 있다.

3) 공무원연금제도는 공무원의 퇴직, 장해 또는 사망에 대하여 적절한 급여를 지급하고 후생복지를 지원함으로써 공무원 또는 그 유족의 생활안정과 복지 향상에 이바지할 목적으로 마련된 사회보험으로(공무원연금법 제1조 참조), 공무원연금법상 급여는 기본적으로 사회보장적 급여로서의 성격을 가지고 있다. 그런데 공무원연금법상 급여는 공무원이 납부하는 기여금이 그 재원의 일부를 구성한다는 점에서 후불임금의 성격도 일부 가지고 있고, 국가는 공무원연금제도를 통해 공무원을 퇴직 이후 생활의 곤란이나 공무상 재해로 인한 생계의 위협으로부터 벗어나게 함으로써 공무원의 장기근속을 유도하여 행정의 효율성과 안정성을 꾀하고 이들의 재직기간 동안 직무의 충실성과 안정성을 확보할 수 있는 측면이 있다. 따라서 공무원연금제도는 기본적으로 장기근속을 전제로 하는 경력직공무원을 그 주된 대상으로 하여 마련된 것이다. 반면 지방자치단체장의 경우 임기가 4년으로 제한되어 있고 계속 재임도 3기로 제한되어 있어(지방자치법 제95조) 총 재임기간 내지 퇴직시점을 미리 확정하기 어렵기 때문에, 장기근속을 전제로 하는 공무원을 주된 대상으로 하고 이들이 재직 기간 동안 납부하는 기여금을 일부 재원으로 하여 설계된 공무원연금법의 적용대상에 지방자치단체장을 포함하는 것은 입법기술적으로도 어려움이 있고, 이는 공무원연금법이 2015. 6. 22. 법률 제13387호로 개정되어 퇴직연금과 유족연금 등을 받을 수 있는 최소 재직기간이 종래 20년 이상에서 10년 이상으로 완화된 현행 공무원연금제도의 운영에 있어서도 마찬가지이다.

4) 특수경력직공무원에는 정무직공무원과 별정직공무원이 포함된다. 정무직공무원은 선거로 취임하거나 임명할 때 국회 또는 지방의회의 동의가 필요한 공무원, 고도의 정책결정 업무를 담당하거나 이러한 업무를 보조하는 공무원으로 법령에서 정무직으로 지정하는 공무원이고, 별정직공무원은 비서관·비서 등 보좌업무 등을 수행하거나 특정한 업무 수행을 위하여 법령에서 별정직으로 지정하는 공무원을 말한다(국가공무원법 제2조 제3항, 지방공무원법 제2조 제3항). 선출직 공무원을 제외한 다른 특수경력직공무원 역시 공무원법상 신분보장이 적용되지 않고 평생 동안 근무할 것이 예정되어 있다고 보기 어렵다(국가공무원법 제3조, 지방공무원법 제3조).

그러나 선출직 공무원의 경우 선출 기반 및 재임 가능성이 모두 투표권자에게 달려 있고 정해진 임기가 대체로 짧다는 점에서 다른 공무원이 재직 기간 동안 납부하는 기여금을 주된 재원으로 하여 운용되는 공무원연금체계에 선출직 공무원을 포함하는 것이 부적절하다는 입법자의 판단에 따라, 공무원연금법은 1960년 제정 당시부터 모든 선출직 공무원을 그 적용대상에서 제외하고 있다. 나아가 지방자치단체장의 경우 차기 선거를 통한 연임 가능성으로 직무의 충실성이 자동적으로 담보되고 총 재임기간을 미리 특정할 수 없다는 점에서, 임명권자에 의하여 임명되고 정해진 기간이나 임명권자의 해임 등에 의하여 그 직에서 물러나게 되는 다른 특수경력직공무원과 근본적으로 차이가 있다.

5) 한편 퇴직연금이나 유족연금 등 소득보장적 성격의 급여가 아닌 퇴직수당, 공무상 요양비, 장해급여 등의 경우에는 공무원의 장기근속이나 기여금 납부를 전제로 하지 아니한다. 그러나 공무원연금의 전체 기금은 기본적으로 기여금을 바탕으로 국가 또는 지방자치단체가 일부 비용을 부담하여 운용되는 것이므로, 공무원연금법에서 정한 급여 중 일부 급여의 종류를 구별하여 선출직 공무원에게 지급이 가능하다고 보기도 어렵다.

6) 결국 이 사건 법률조항이 공무원연금법의 적용에 있어 지방자치단체장을 경력직공무원 및 다른 특수경력직공무원과 달리 취급하는 데에는 합리적 이유가 인정되므로 헌법상 평등의 원칙에 위반된다고 볼 수 없다. 따라서 원고의 주장은 이유 없다.

3. 결론

그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.