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사건
2007헌바16 개발이익환수에 관한 법률 제2조 등 위헌소원
청구인
전○호
대리인 법무법인 지성
담당변호사 김창희, 강원일
당해사건
서울고등법원 2006누10988 개발부담금부과처분취소
이유
1. 사건의 개요와 심판의 대상
가. 사건의 개요
(1) 청구인은 2001. 7. 11. 청구외 조○자로부터 성남시 분당구○○동 잡종지 1,696㎡를 매수하고 2001. 10. 16. 성남시장으로부터 위 지상에 주택을 건축하기
위한 건축허가를 받은 다음, 위 토지 위에 주택을 신축하여 2003. 5. 14. 건축물 사용승인을 받았으며, 2003. 5. 21. 위 토지의 지목을 ‘대’로 변경하였다.
(2) 성남시장은 청구인의 주택부지 조성사업을 구 ‘개발이익환수에 관한 법률’ 제5조 소정의 개발부담금 부과대상사업으로 보고 건축허가일인 2001. 10. 16.을 부과개시시점으로,사용승인일인 2003. 5. 14.을 부과종료시점으로 하여 2004. 8. 6. 청구인에게 개발부담금 144,743,900원의 부과처분을 하였다.
(3) 이에 청구인은 2005. 8. 18. 수원지방법원에 개발부담금 부과처분의 취소를 구하는 소송(2005구합7083호)을 제기하였으나 기각되자, 서울고등법원에 항소(2006누10988호)하는 한편, 항소심 계속 중 구 ‘개발이익환수에 관한 법률’ 제2조 제3호가 헌법에 위반된다고 주장하면서 위헌법률심판제청신청을 하였으나 2007. 2. 6. 위 항소 및 위헌법률심판제청신청이 기각되자 2007. 2. 28. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 심판의 대상
이 사건 심판의 대상은 구 ‘개발이익환수에 관한 법률’(2002. 2. 4. 법률 제6655호로 개정되고, 2008. 2. 29. 법률 제8852호로 개정되기 전의 것,이하 ‘법’이라 한다) 제2조 제3호(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)의 위헌 여부이며 심판대상 조문의 내용 및 관련조항의 내용은 다음과 같다(청구인은 이 사건 심판청구의 대상으로 법 제8조도 포함시키고 있으나, 청구인의 주장 취지는 정상지가상승분의 산정기준의 위헌성을 다투는 것이고 법 제8조와는 무관하며, 청구인도 법 제8조에 대하여는 아무런 주장도 하지 않고 있으므로 이 사건 심판의 대상은 법 제2조 제3호로 한정한다.).
[심판대상 조문]
제2조 (정의)
3. “정상지가상승분”이라 함은 금융기관의 정기예금이자율 또는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제125조의 규정에 의하여 건설교통부장관이 조사한 평균지가변동률(당해 개발사업대상 토지가 속하는 해당 시․군․자치구의 평균지가변동률을 말한다) 등을 감안하여 대통령령이 정하는 기준에 따라 산정한 금액을 말한다.
[관련 조항]
제2조 (정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1. “개발이익”이란 개발사업의 시행이나 토지이용계획의 변경, 그 밖에 사회적·경제적 요인에 따라 정상지가상승분을 초과하여 개발사업을 시행하는 자(이하 “사업시행자”라 한다)나 토지 소유자에게 귀속되는 토지 가액의 증가분을 말한다.
2. “개발사업”이란 국가나 지방자치단체로부터 인가·허가·면허 등(신고를 포함하며, 이하 “인가 등”이라 한다)을 받아 시행하는 택지개발사업이나 산업단지개발사업 등 제5조에 따른 사업을 말한다.
3. <생략>
4. “개발부담금”이란 개발이익 중 이 법에 따라 국가가 부과·징수하는 금액을 말한다.
구 개발이익환수에 관한 법률(2002. 2. 4. 법률 제6655호로 개정되고, 2008.
3. 28. 법률 제9045호로 개정되기 전의 것)
제8조 (부과기준) 개발부담금의 부과기준은 부과종료시점의 부과대상토지의 가액(이하 “종료시점지가”라 한다)에서 다음 각 호의 금액을 뺀 금액으로 한다.
1. 부과개시시점의 부과대상토지의 가액(이하 “개시시점지가”라 한다)
2. 부과기간동안의 정상지가상승분
3. 제11조의 규정에 의한 개발비용
제2조 (정상지가상승분)
①법 제2조 제3호의 규정에 의한 정상지가상승분은 부과기간 중 각 연도의 정상지가상승분을 합하여 산정하며, 각 연도의 정상지가상승분은 당해연도 1월 1일 현재의 지가에당해연도의 정상지가변동률을 곱하여 산정한다.
④ 제1항의 정상지가변동률은 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’ 제125조의 규정에 의하여 건설교통부장관이 조사한 연도별 또는 분기별 평균지가변동률(당해 개발사업대상 토지가 속하는 해당 시․군 또는 자치구의 평균지가변동률을 말한다. 이하 같다)로 한다. 다만, 제10조 제1항 제6호 또는 법 제8조 제2호의 규정에 의한 정상지가상승분을 산정하는 경우에는 연도별 또는 분기별 평균지가변동률과 연도별 또는 분기별 정기예금이자율 중 높은 율로 한다.
2. 청구인의 주장, 법원의 위헌법률심판제청신청 기각이유 및 관계기관의 의견
가. 청구인의 주장
개발부담금 제도는 토지개발사업으로 인하여 당해 토지의 지가가 상승함으로써 발생하는 개발이익을 국가가 환수하고자 하는 것이므로, 적정한 개발이익의 환수를 위해서는 당해 개발사업과 인과관계가 있는 당해 토지 가격상승분을 개발부담금 부과기준으로 삼되, 당해 개발사업과 인과관계가 없는 정상적인 지가상승분은 부과기준에서 공제하여야 할 것이고, 이를 위해서는 ‘공공용지의 취득 및 손실보상에 관한 특례법 시행령’에서처럼 ‘인근 유사토지의 지가변동률’을 정상적인 지가상승분으로 봄이 상당하다{청구인은 구 ‘공공용지의 취득 및 손실보상에 관한 특례법’을 언급하고 있으나 동법은 2002. 2. 4. 법률 제6656호로 폐지되었으므로, 이하에서는 동법에서 규율하던 내용을 담고 새로 제정된 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(이하 ‘공토법’이라 한다)’에 비추어 살펴본다.}. 그러나 이 사건 법률조항은 개발부담금 부과기준에서 공제하여야 할 정상지가상승분을 산정함에 있어 ‘시․군․자치구의 평균지가변동률’을 기준으로 하고 있으므로, 결과적으로 당해 토지가 속한 시․군․자치구보다 당해 토지 주변의 지가상승률이 높은 경우에는 개발이익의 산정시 공제되어야 할 정상지가상승분이 부당하게 낮게 평가되어, 당해 개발사업과 인과관계가 없는 당해 토지의 정상적인 지가상승분까지 개발부담금 부과기준에 포함되는 불합리한 결과를 초래하며, 또한 이는 동일한 시기에 동일한 지가상승의 이익을 얻은 토지소유자간에 있어서 개발행위를 한 토지소유자에 대하여는 개발부담금을 부과하면서 개발행위를 하지 아니한 토지소유자에 대하여는 개발부담금을 부과하지 않게 되어 양자를 합리적 이유 없이 차별하는 것이므로, 결국 이 사건 법률조항은 헌법상의 평등권과 재산권 보장규정에 위반하는 것이다.
나. 법원의 위헌법률심판제청신청 기각이유
개발이익환수제는 오늘날 토지문제의 핵심으로 되어 있는 토지투기와 토지소유의 편중현상에 대처하기 위한 것으로서, 토지개발사업 등으로 인하여 지가가 상승함으로써 생기는 개발이익을 국가가 환수하여 불로소득을 방지하고 경제정의를 실현하며 토지의 효율적 이용을 촉진하여 국민경제의 건전한 발전에 이바지하기 위하여 마련한 제도로서, 어떤 개발이익을 어떤 방법으로 어떤 기준에 의하여 환수할 것인지, 그리고 그 환수하는 비율은 얼마로 할 것인지는 사유재산권을 부인 또는 재산권의 본질적 내용을 침해하거나 헌법상 보장된 재산권 등을 제한함에 있어 요구되는 비례의 원칙 내지는 과잉금지의 원칙 등에 위배되지 아니하는 한 입법정책적으로 결정될 문제이다(대법원 2000. 1. 28. 선고 99두9988 판결 참조).
이 사건 법률조항은 종료시점가격에서 공제하는 정상지가상승분을 산정함에 필요한 정상지가상승률을 정함에 있어서 종래 연도별 또는 분기별 전국평균지가변동률과 연도별 또는 분기별 정기예금이자율 중 높은 율로 정하다가 2000. 1. 21. 법률 제6202호로 개정 이후 연도별 또는 분기별 평균지가변동률(당해 개발사업 대상토지가 속하는 해당 시․군 또는 자치구의 평균지가변동률)과 연도별 또는 분기별 정기예금이자율 중 높은 율로 하는 점, 연도별 또는 분기별 평균지가변동률(당해 개발사업 대상토지가 속하는 해당 시․군 또는 자치구의 평균지가변동률)에 기초하여 산정한 정상지가상승분은 종료시점가격의 산정에도 그대로 사용되는 점 등에 비추어 보면, 이 사건 법률조항은 국민 개개인이 재산권을 향유할 수 있는 법제도로서의 사유재산제도의 기조 위에서 입법적 재량으로 필요하고 적절하게 법률로 정한 것일 뿐 이로써 개발부담금 납부의무자의 평등권 또는 재산권의
본질적 내용을 침해한 것이라고 보기는 어렵다(대법원 2003. 3. 14. 선고 2000두9915 판결 등 참조).
다. 구 건설교통부장관의 의견(건설교통부는 2008. 2. 29. 정부조직법 개정으로 국토해양부로 변경되었으나 편의상 구 건설교통부장관으로 표시한다.)
개발부담금 부과를 위하여 정상지가상승분을 산정하는 데 있어 종래 전국 평균지가변동률을 적용하던 것을 개발사업 대상토지가 속하는 시․군 또는 자치구의 평균지가변동률을 적용하는 것으로 법을 개정하였고, 산술평균이 아닌 가중평균치를 사용하여 공시하고 있으며 정상지가상승분 산정의 정확성 및 공신력 확보를 위해 정부의 공식통계인 지가변동률을 사용하고 있고 동 지가변동률 조사 발표 주기 및 산정이 객관적이고 합리적인 방법으로 이루어지는 점, 법 제8조 및 같은 법 시행령 제2조에 따라 부과기간 동안의 정상지가 상승분을 산정하는 경우 시․군 또는 자치구의 평균지가변동률과 정기예금 이자율 중 높은 율을 적용하도록 하는 점, 청구인이 주장하는 인근 유사 토지의 대표성 추정 곤란, 별도 산출해야 하는 인근 유사 토지 지가변동률의 객관성 확보 문제, 인근 유사 토지 선정의 어려움, 정상지가상승분에 대한 이해 부족 등을 고려할 때, 이 사건 법률조항은 개발부담금 납부자의 평등권, 재산권의 본질적 내용을 침해한 것으로 볼 수 없다.
3. 본안에 대한 판단
가. 개발부담금 제도 개관
(1) 개발부담금 제도의 의의
개발부담금 제도는 사업시행자가 국가 또는 지방자치단체로부터 인가 등을 받아 개발사업을 시행한 결과 개발사업 대상토지의 지가가 상승하여 정상지가상승
(2) 개발부담금의 산정방식
개발부담금의 부과기준은 ‘부과종료시점의 지가’에서 ‘부과개시시점의 지가’와 ‘개발비용’ 및 사업기간중의 ‘정상지가상승분’을 공제한 가액을 기준으로 산정하며(법 제8조), 이 때 ‘정상지가상승분’은 부과기간 중 각 연도의 정상지가상승분{당해연도 1월 1일 현재의 지가×(해당 시․군 또는 자치구의 평균지가변동률과 정기예금이자율 중 높은 율)}을 합하여 산정한다(법 제2조 제3호, 시행령 제2조 제1항, 제4항). 따라서 정상지가상승분이 클수록 개발부담금의 부과기준이 작아지므로 개발부담금을 적게 내고, 반대로 정상지가상승분이 작을수록 개발부담금을 많이 내는 결과가 된다.
나. 재산권 침해 여부
(1) 이 사건 법률조항은 개발부담금의 부과기준에서 공제되는 정상지가상승분을 산정하는 방법에 관한 것으로서, 자의적이거나 불합리한 방식에 기초하여 정상지가상승분을 산정하여 개발부담금을 부과․징수하는 것은 국민의 재산권을 침해할 가능성이 있다. 따라서 개발부담금을 부과함에 있어서 토지소유자의 재산권을 침해하지 않기 위해서는 개발부담금을 산정함에 있어서 부과대상자가 현실적으로 얻게 되는 개발이익을 ‘정확히’ 산출해 내어 실재하지 않는 개발이익에 대하여 개
발부담금을 부담시키지 않도록 하는 것이 중요하다. 개발이익을 정확히 산출해 내기 위해서는 공제하여야 할 정상지가상승분을 정확히 산정하여야 할 것인데, 정상지가상승분을 산정하는 가장 이상적이고 ‘정확한’ 방법은 실제 당해 토지의 정상지가상승분을 기준으로 하는 것이다. 그러나 당해 토지는 이미 개발사업이 시행되어 그에 의하여 지가가 상승한 상태인데 개발사업이 시행되지 않았을 경우를 가정하여 가상의 지가상승분을 계산해 낸다는 것은 불가능하다. 또한 개발이익은 개발사업의 시행 또는 토지이용계획의 변경 기타 사회ㆍ경제적 요인에 의하여 사업시행자 또는 토지소유자에게 귀속되는 토지가액의 증가분을 널리 포함하는 개념으로서, 현금화된 개별, 구체적 금액이 아니라 객관적 기준에 의해 평가되는 이익으로 해석되고 있다(헌재 2002. 5. 30. 99헌바41 , 판례집 14-1, 442, 451-451; 헌재 1998. 6. 25. 95헌바35 등, 판례집 10-1, 771, 789-793; 대법원 1997. 3. 20. 선고 96누1382 판결, 공1997상, 977 각 참조).
(2) 그렇다면 ‘당해 토지 자체’의 가상의 정상지가상승분을 대신할 객관적인 정상지가상승분 산정 기준을 마련하여야 할 것인데, 이 때 정상지가상승분 산정 기준으로 생각할 수 있는 것은 여러 가지가 있을 수 있다. 가장 넓게는 ① 전국 평균 지가변동률을 적용하는 방법이 있고, 가장 좁게는 청구인이 주장하는 바와 같이 ② 당해 토지가 위치한 인근의 유사토지의 지가변동률을 적용하는 방법이 있으며, 이 사건 법률조항에서 기준으로 삼은 ‘당해 토지가 있는 시․군․자치구의 평균지가변동률을 적용하는 방법’은 ①과 ②의 중간쯤에 위치한다고 볼 수 있다.
또한 정상지가상승분 산정 기준으로 어떤 것을 선택할 것인지에 관하여 고려하여야 할 요소로서 중요한 것은 크게 당해 토지의 정상지가상승분을 얼마나 정확
하게 산출해 낼 수 있는지, 또 얼마나 객관적인 기준인지 두 가지일 것인바, 입법자는 이 두 가지 요소를 모두 고려하여 가장 적합하다고 생각되는 기준을 선택할 수 있어야 할 것이므로 정상지가상승분을 산정하는 기준을 선택함에 있어서는 입법자에게 비교적 넓은 재량이 인정된다 할 것이다{헌재 1998. 5. 28. 95헌바37 , 판례집 10-1, 601, 608 참조; 대법원 2000. 1. 28. 선고 99두9988(공2000상, 605) 참조}.
그렇다면 이 사건 법률조항에서 규정한 정상지가상승분의 산정 기준이 입법형성권의 한계를 일탈하는 것인지 살펴본다.
(3) 정상지가상승분의 산정을 위한 가장 객관적인 기준 마련을 위해서는 전국평균지가상승률을 기준으로 하는 것이 바람직할 것이나, 오늘날과 같이 지역적으로 지가상승률의 편차가 큰 때에는 당해 토지의 지가상승률과는 동떨어진 경우가 많게 될 것이다. 입법자도 이러한 점을 감안하여 과거 연도별 또는 분기별 전국평균지가변동률을 기준으로 정상지가상승분을 산정하던 것을 2000. 1. 21. 법을 개정하여 당해 개발사업 대상 토지가 속하는 해당 시․군 또는 자치구의 평균지가변동률을 기준으로 하도록 전환하였다.
반면, 당해 토지의 정상지가상승분을 가장 정확히 산정하기 위해서는 가능한 당해 토지와 인접한 주변토지 중 당해토지와 지목이나 이용상황 등이 유사한 토지를 표본으로 하여 지가상승률을 측정하는 것이 바람직할 것이다. 이러한 인근 유사토지 가운데에서도 표본지의 범위를 좁히면 좁힐수록, 지목의 동일성, 도로에의 인접여부, 도시계획구역 여부, 개발가능성 여부 등 지가에 영향을 미치는 여러 요소들이 유사할수록 더욱 당해 토지의 지가상승분에 근접할 수 있을 것이다.
그러나 과연 ‘인근’이라는 것을 어느 범위까지로 볼 것이며, 지가에 영향을 미치는 여러 요소들 중 어떤 요소가 얼마만큼 유사해야 ‘유사토지’라고 볼 것인지, 그 중에서도 어떤 요소가 결정적으로 작용하는 것인지에 대하여는 한마디로 가늠하기 어렵다. 또한 인근 유사 토지에 대한 지가변동률이 공시되지 아니한 상황에서 이를 정상지가 상승분 산정에 적용할 경우 신뢰성 확보가 곤란함은 물론 동 토지를 선정함에 있어 재량의 여지가 많아 법 적용의 예측가능성이 낮아지고 투명성을 확보하는 데 어려움이 있을 수 있다.
(4) 한편 청구인은 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(이하 ‘공토법’이라 한다) 시행령’의 ‘인근 유사토지의 지가변동률’을 예로 들면서 이 사건 법률조항이 보다 정밀하게 입법하여 정상지가상승분을 산정할 수 있었음에도 그렇게 하지 아니하였다고 주장하고 있으므로 이에 대하여 살펴본다.
1) 공토법 및 공토법 시행령에 따르면 협의 또는 재결에 의하여 취득하는 토지의 보상에 대해서는 공시지가를 기준으로 하되 그 공시기준일부터 가격시점까지의 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’ 제125조의 규정에 의하여 구 건설교통부장관이 조사․발표하는 평가대상 토지가 소재하는 시․군 또는 구의 지가변동률을 참작하여 평가한 적정가격으로 보상하도록 규정되어 있는 바(공토법 제70조 제1항, 공토법 시행령 제37조 제1항), 토지가액의 평가에 있어서 당해 토지가 속하는 시․군․자치구의 지가변동률을 기준으로 삼고 있는 점에 있어서는 이 사건 법률조항과 차이가 없다.
2) 다만, 청구인이 주장하는 ‘인근 유사토지의 지가변동률’이라는 개념은 공토법상 환매권의 행사에 있어서 법원에 환매금액의 증감을 청구할 수 있는 요건으로
서 ‘토지의 가격이 취득일 당시에 비하여 현저히 변동되었는지 여부’를 판단하는 기준으로 사용되고 있는데(공토법 제91조 제4항, 공토법 시행령 제48조), 이 때 ‘인근 유사토지’라는 것이 구체적으로 어느 범위의 어떤 토지인지에 대하여는 관계법령상 아무런 규정이 없으며 구체적 사안에 따라 법원의 해석에 맡겨져 있다. 이와 같이 환매금액 증감을 다투는 소송에 있어서는 법원이 구체적인 사안에 따라 ‘인근 유사토지’ 여부를 결정하고 그 지가변동률을 산출하여 사건을 해결하는 것이 가능하겠지만, 이 사건 개발부담금의 부과와 같이 대량적, 획일적으로 이루어지는 부담금 부과에 있어서는 ‘인근 유사토지’라는 개념을 사용하여서는 부담금 부과의 객관성 내지 투명성을 확보하기 곤란할 것이다.
(5) 그렇다면 이 사건 법률조항에서 당해 토지가 속해 있는 시·군·자치구의 평균지가변동률을 기준으로 정상지가상승분을 산정하도록 한 것은 개발부담금의 정확한 산정과 법적용의 예측가능성, 객관성을 모두 고려하여 규정한 것으로서 합리적이라 할 것이며, 이를 입법형성권의 한계를 일탈한 것으로 볼 수 없다.
다. 평등권 침해 여부
청구인은 동일한 시기에 동일한 지가상승의 이익을 얻은 토지소유자간에 있어서 개발행위를 한 토지소유자에 대하여는 개발부담금을 부과하면서 개발행위를 하지 아니한 토지소유자에 대하여는 개발부담금을 부과하지 않게 되어 양자를 합리적 이유 없이 차별하는 것으로 헌법 제11조의 평등원칙에 위반된다고 주장한다.
그러나 개발부담금은 앞서 본 바와 같이 국가 또는 지방자치단체로부터 인가 등을 받아 개발사업을 시행하여 지가상승의 이익을 얻은 개발사업 시행자에게서 정상지가 상승분을 초과하는 불로소득적인 개발이익의 일부를 환수함을 목적으로
하는 제도이므로 개발부담금의 부과 대상자와 개발부담금을 부과 받지 않는 자는 개발부담금 제도의 개념상 당연히 존재할 수밖에 없고, 개발부담금 제도의 목적상 청구인이 주장하는 개발사업 시행자와 개발행위를 하지 아니한 토지소유자 사이에는 본질적인 동일성이 존재한다고 보기는 어렵다. 따라서 이 사건의 경우 본질적으로 동일한 두 개의 비교집단이 존재한다고 보기 어렵기 때문에, 이 사건 법률조항으로 인하여 위와 같은 두 개의 비교집단에 대한 차별적 취급이 발생하였다고 볼 수 없다. 그렇다면, 이 사건 법률조항이 평등원칙을 위반하여 청구인의 기본권을 침해하였다고 볼 수 없다.
4. 결론
그러므로 이 사건 법률조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
2008. 5. 29.
재판관
재판장 재판관 이강국
재판관 이공현
재판관 조대현
재판관 김희옥
재판관 김종대
재판관 민형기
주심재판관 이동흡
재판관 목영준
재판관 송두환