‘공익계획사업이나 도시계획의 결정·고시 때문에 이에 저촉된 토지가 현황도로로 이용되고 있지만 공익사업이 실제로 시행되지 않은 상태에서 일반공중의 통행로로 제공되고 있는 상태로서 계획제한과 도시계획시설의 장기미집행상태로 방치되고 있는 도로’ 곧 예정공도부지가 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙 제26조 제2항 에서 정한 사실상의 사도에 해당하는지 여부(소극)

공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙(이하 ‘공익사업법 시행규칙’이라 한다) 제26조 제2항 은 사실상의 사도는 ‘사도법에 의한 사도 외의 도로로서, 도로개설 당시의 토지소유자가 자기 토지의 편익을 위하여 스스로 설치한 도로와 토지소유자가 그 의사에 의하여 타인의 통행을 제한할 수 없는 도로’를 의미한다고 규정하면서 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에 의한 도시·군 관리계획에 의하여 도로로 결정된 후부터 도로로 사용되고 있는 것은 사실상의 사도에서 제외하고 있는바, ‘공익계획사업이나 도시계획의 결정·고시 때문에 이에 저촉된 토지가 현황도로로 이용되고 있지만 공익사업이 실제로 시행되지 않은 상태에서 일반공중의 통행로로 제공되고 있는 상태로서 계획제한과 도시계획시설의 장기미집행상태로 방치되고 있는 도로’, 즉 예정공도부지의 경우 보상액을 사실상의 사도를 기준으로 평가한다면 토지가 도시·군 관리계획에 의하여 도로로 결정된 후 곧바로 도로사업이 시행되는 경우의 보상액을 수용 전의 사용현황을 기준으로 산정하는 것과 비교하여 토지소유자에게 지나치게 불리한 결과를 가져온다는 점 등을 고려하면, 예정공도부지는 공익사업법 시행규칙 제26조 제2항 에서 정한 사실상의 사도에서 제외된다.

공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙 제26조 제2항 제1호 , 제2호

대법원 2014. 9. 4. 선고 2014두6425 판결 (공2014하, 2057)

원고 (소송대리인 변호사 김도현)

바구멀1구역주택재개발정비사업조합 (소송대리인 변호사 홍봉주 외 2인)

광주고법 2018. 8. 20. 선고 (전주)2017누1853 판결

원심판결을 파기하고, 사건을 광주고등법원에 환송한다.

상고이유를 판단한다.

1. 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(이하 ‘공익사업법’이라 한다) 시행규칙 제26조 제2항 은 사실상의 사도는 ‘사도법에 의한 사도 외의 도로로서, 도로개설 당시의 토지소유자가 자기 토지의 편익을 위하여 스스로 설치한 도로와 토지소유자가 그 의사에 의하여 타인의 통행을 제한할 수 없는 도로’를 의미한다고 규정하면서 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에 의한 도시·군 관리계획에 의하여 도로로 결정된 후부터 도로로 사용되고 있는 것은 사실상의 사도에서 제외하고 있는바, ‘공익계획사업이나 도시계획의 결정·고시 때문에 이에 저촉된 토지가 현황도로로 이용되고 있지만 공익사업이 실제로 시행되지 않은 상태에서 일반공중의 통행로로 제공되고 있는 상태로서 계획제한과 도시계획시설의 장기미집행상태로 방치되고 있는 도로’, 즉 예정공도부지의 경우 그 보상액을 사실상의 사도를 기준으로 평가한다면 토지가 도시·군 관리계획에 의하여 도로로 결정된 후 곧바로 도로사업이 시행되는 경우의 보상액을 수용 전의 사용현황을 기준으로 산정하는 것과 비교하여 토지소유자에게 지나치게 불리한 결과를 초래한다는 점 등을 고려하면, 예정공도부지는 공익사업법 시행규칙 제26조 제2항 에서 정한 사실상의 사도에서 제외된다고 해석함이 상당하다 ( 대법원 2014. 9. 4. 선고 2014두6425 판결 참조).

2. 원심판결 이유에 의하면 다음과 같은 사정을 알 수 있다.

가. 이 사건 토지는 1977. 7. 12. 전라북도 고시 제125호에 의해 소로2류의 도로예정지로 지정·고시되었다.

나. 이 사건 토지는 전 소유자인 소외인이 1983년경부터 1986년경 사이에 인근 토지를 분할하여 매도하면서 도로부지 목적으로 인근 토지의 중앙 부분에 장방형의 형태로 분할·잔존하게 되었고 그 무렵부터 비포장 상태로 통행로로 이용되기 시작하였다.

다. 전주시는 1985년경 이 사건 토지에 도로포장을 하고 점유하여 일반공중의 통행에 제공하였으나 법률에 의한 수용 등의 절차에 따라 취득하거나 사용한 것은 아니었다. 그 후 이 사건 토지는 이 사건 관리처분계획의 인가 무렵까지 30여 년간 인근 주민의 통행로로 사용되어 왔으며 공로에 이르는 유일한 통행로에 해당하여 인근 토지에서 이 사건 토지를 이용하지 않고서는 자동차를 이용한 공로로 통행할 수 없다.

라. 이 사건 토지는 폭 약 8m로서 토지 전체가 통행로로 사용되고 있고, 아스팔트 내지 콘크리트로 포장되어 본래의 형상이 변경되었으며, 그 현상변경의 정도와 주변 토지 이용상황 등에 비추어 원상회복이 용이할 것으로 보기는 어렵다.

마. 피고는 이 사건 토지의 현황이 도로임을 고려하여 산정된 감정평가결과에 따라 이 사건 토지의 종전자산평가액이 94,674,000원이라는 내용을 포함한 관리처분계획을 수립하였고, 전주시장은 2015. 12. 21. 위 관리처분계획을 인가하였다.

바. 이 사건 사업의 사업시행인가고시일인 2012. 12. 4.경을 기준으로 이 사건 토지의 현황을 그 지목대로 답이라고 보고 평가할 경우 그 가액은 219,888,000원이다.

3. 위와 같은 사정을 앞에서 본 법리에 비추어 살펴보면, 이 사건 토지는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에 의한 도시·군 관리계획에 의하여 도로예정지로 결정된 후 도로로 결정·고시되지는 아니하였지만 실제 도로로 사용되고 있는 ‘예정공도부지’에 해당하여, 토지보상법 시행규칙 제26조 제2항 에서 정한 사실상의 사도에서 제외된다고 봄이 타당하다. 따라서 원심으로서는 이러한 전제하에 이 사건 관리처분계획의 위법성 여하에 관하여 나아가 판단하였어야 할 것이다.

그런데도 원심은 이와 달리, 원고 소유의 이 사건 토지가 토지보상법 시행규칙 제26조 제2항 제2호 에서 정한 사실상의 사도에 해당함을 전제로 한 이 사건 관리처분계획이 적법하다고 판단하였으니 이러한 원심의 판단에는 사실상의 사도의 범위 등에 관한 법리를 오해하여 필요한 심리를 다하지 않음으로써 판결에 영향을 미친 잘못이 있다. 이를 지적하는 취지의 상고이유 주장은 이유 있다.

4. 그러므로 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리·판단하도록 원심법원에 환송하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.