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판시사항
[1] 구 행정소송법 제18조 제1항의 위헌 여부(소극)
[2] 과세연도를 달리하는 종합토지세부과처분이 행정소송법 제18조 제3항 제1호 소정의 '동종사건' 및 같은 항 제2호 소정의 '내용상 관련되는 처분' 또는 '같은 목적을 위하여 단계적으로 진행되는 처분'에 해당하는지 여부(소극)
[3] 토지의 지상전체가 공원으로 사용되는 경우, 지하 부분이 수익사업에 사용된다고 하더라도 구 지방세법 제234조의12 제1호 소정의 종합토지세 비과세 대상에 해당하는지 여부(적극)
판결요지
[1] 구 행정소송법(1994. 7. 27. 법률 제4770호로 개정되기 전의 것) 제18조 제1항은 "취소소송은 법령의 규정에 의하여 당해 처분에 대한 행정심판을 제기할 수 있는 경우에는 이에 대한 재결을 거치지 아니하면 이를 제기할 수 없다."라고 규정함으로써 취소소송에 있어서 이른바 필요적 행정심판전치주의를 취하고 있는바, 재판의 전심절차로서의 행정심판이 헌법적 근거를 가지고 있는 이상 행정심판의 경유를 행정소송제기의 전제요건으로 하는가 아닌가는 헌법 제27조 제1항의 법률유보에 의하여 법률이 정하는 바에 일임되어 있다고 할 것이어서 행정소송법이 필요적 행정심판전치주의를 채택함으로써 행정심판을 거치지 아니하고는 행정소송을 제기할 수 없도록 하였다고 하여 헌법의 위임범위를 벗어난 것이라고 할 수 없고, 행정심판청구기간의 제한은 그것이 결과적으로 행정소송의 제기를 사실상 불가능하게 하거나 매우 어렵게 하여 사실상 재판의 거부에 해당할 정도로 재판청구권의 본질적인 내용을 침해하는 것이 아닌 한 구체적인 법률관계의 성질에 비추어 그 법률관계를 조속히 확정할 필요가 인정되는 경우에는 헌법 제37조 제2항과 제107조 제3항 후문에 따라 상당한 범위 내에서 입법재량으로 허용되는 것이라 할 것이어서, 필요적 행정심판전치주의를 취한 결과 행정심판청구기간의 도과로 행정소송의 제기가 불가능하게 된다고 하여 재판을 받을 권리를 본질적으로 침해하는 것이라고도 할 수 없으며, 행정심판전치주의는 행정의 자율적 통제와 사법기능의 보충이라는 그 나름대로의 존재이유가 있고, 행정심판은 부당한 처분에 대한 구제 등 행정소송과는 다른 권리구제의 영역도 가지고 있으며, 행정심판청구가 있은 날로부터 일정한 기간이 지나도 재결이 없을 때에는 행정심판의 재결을 거치지 아니하고도 취소소송을 제기할 수 있도록 하는 등(행정소송법 제18조 제2항) 행정심판의 재결이 부당하게 지연되어 국민이 입게 될 불이익을 구제하기 위한 조치도 마련하고 있는 이상 행정심판에서의 권리구제가 행정소송에서의 그것에 미치지 못한다고 하여 행정소송 제기의 전제요건으로 행정심판을 거치게 하는 것이 신속한 재판을 받을 권리를 본질적으로 침해하는 것으로도 볼 수 없다.
[2] 과세연도를 달리하는 부과처분은 행정소송법 제18조 제3항 제1호 소정의 동종사건이라고 볼 수 없고, 위 각 처분이 같은 항 제2호 소정의 서로 내용상 관련되는 처분 또는 같은 목적을 위하여 단계적으로 진행되는 처분이라고도 볼 수 없다.
[3] 구 지방세법(1994. 12. 22. 법률 제4794호로 개정되기 전의 것) 제234조의12 제1호는 국·도·시 등이 공용 또는 공공용으로 사용하는 토지에 대하여는 종합토지세를 부과하지 아니하되, 수익사업에 사용하거나 유료로 사용되는 경우의 그 토지 및 당해 토지의 일부가 그 목적에 직접 사용되지 아니하는 경우의 그 일부 토지에 대하여는 그러하지 아니하다고 규정하고 있는바, 토지의 지상전체가 공원으로 사용됨으로써 위 규정 소정의 공공용으로 사용되고 있는 이상 위 토지의 지하 부분을 수익사업에 사용한다고 하더라도 위 토지의 공원으로서의 사용이 유료로 사용되는 경우나 수익사업에 사용되는 경우라고 할 수 없고, 위 토지의 지하 일부가 다른 목적으로 중첩적으로 사용되는 것일 뿐 위 공원에 직접 사용되지 아니하는 경우에 해당한다고 볼 수 없으므로 위 토지에 대한 종합토지세는 법령상 다른 과세근거가 없는 한 전부 비과세될 수밖에 없다.
원고(상고인겸피상고인)
현대건설 주식회사 (소송대리인 법무법인 태평양 담당변호사 김인섭 외 2인)
피고(피상고인겸상고인)
서울특별시 종로구청장
주문
상고를 각 기각한다. 상고비용은 상고인 각자의 부담으로 한다.
이유
1. 원고의 상고이유를 본다.
가. 상고이유 제2점에 관하여
헌법 제27조는 제1항에서 "모든 국민은 헌법과 법률이 정한 법관에 의하여 법률에 의한 재판을 받을 권리를 가진다."라고, 제3항 전문에서 "모든 국민은 신속한 재판을 받을 권리를 가진다."라고 각 규정함으로써, 헌법과 법률이 정한 법관에 의하여, 합헌적인 법률로 정한 내용과 절차에 따라, 신속한 재판을 받을 권리를 보장하는 한편, 헌법 제107조 제3항 전문은 "재판의 전심절차로서 행정심판을 할 수 있다."라고 규정함으로써 재판의 전심절차로서의 행정심판에 관한 헌법적 근거를 마련하고 있다.
구 행정소송법(1994. 7. 27. 법률 제4770호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제18조 제1항은 "취소소송은 법령의 규정에 의하여 당해 처분에 대한 행정심판을 제기할 수 있는 경우에는 이에 대한 재결을 거치지 아니하면 이를 제기할 수 없다."라고 규정함으로써 취소소송에 있어서 이른바 필요적 행정심판전치주의를 취하고 있는바, 재판의 전심절차로서의 행정심판이 헌법적 근거를 가지고 있는 이상 행정심판의 경유를 행정소송제기의 전제요건으로 하는가 아닌가는 헌법 제27조 제1항의 법률유보에 의하여 법률이 정하는 바에 일임되어 있다고 할 것이어서 행정소송법이 필요적 행정심판전치주의를 채택함으로써 행정심판을 거치지 아니하고는 행정소송을 제기할 수 없도록 하였다고 하여 헌법의 위임범위를 벗어난 것이라고 할 수 없고, 행정심판청구기간의 제한은 그것이 결과적으로 행정소송의 제기를 사실상 불가능하게 하거나 매우 어렵게 하여 사실상 재판의 거부에 해당할 정도로 재판청구권의 본질적인 내용을 침해하는 것이 아닌 한 구체적인 법률관계의 성질에 비추어 그 법률관계를 조속히 확정할 필요가 인정되는 경우에는 헌법 제37조 제2항과 제107조 제3항 후문에 따라 상당한 범위 내에서 입법재량으로 허용되는 것이라 할 것이어서, 필요적 행정심판전치주의를 취한 결과 행정심판청구기간의 도과로 행정소송의 제기가 불가능하게 된다고 하여 재판을 받을 권리를 본질적으로 침해하는 것이라고도 할 수 없으며, 행정심판전치주의는 행정의 자율적 통제와 사법기능의 보충이라는 그 나름대로의 존재이유가 있고, 행정심판은 부당한 처분에 대한 구제 등 행정소송과는 다른 권리구제의 영역도 가지고 있으며, 행정심판청구가 있은 날로부터 일정한 기간이 지나도 재결이 없을 때에는 행정심판의 재결을 거치지 아니하고도 취소소송을 제기할 수 있도록 하는 등(행정소송법 제18조 제2항) 행정심판의 재결이 부당하게 지연되어 국민이 입게 될 불이익을 구제하기 위한 조치도 마련하고 있는 이상 행정심판에서의 권리구제가 행정소송에서의 그것에 미치지 못한다고 하여 행정소송 제기의 전제요건으로 행정심판을 거치게 하는 것이 신속한 재판을 받을 권리를 본질적으로 침해하는 것으로도 볼 수 없으므로 이 점에 관한 상고이유 제2점의 주장은 이유 없다.
나. 상고이유 제1점에 관하여
종합토지세는 보유하는 재산에 담세력을 인정하여 과세하는 수익세적 성격을 지닌 보유세로서 그 납세의무는 당해 재산을 보유하는 동안 매년 독립적으로 발생하는 것이므로, 과세연도를 달리하는 부과처분은 각각 별개의 처분일 뿐만 아니라, 납세의무자와 과세대상물건이 동일하다고 하더라도 매년 과세대상물건 가액의 변동에 따라 그 과세표준도 달라지고, 그 지상 건물의 유무, 면적, 용도, 가액 등의 변동에 따라 그 과세방법(종합합산, 별도합산, 분리과세)이, 납세의무자가 소유하는 전체 토지의 면적이나 가액의 변동에 따라 그 세율이 각 달라지며, 이에 따라 매년 그 세액이 달라짐으로써 그 부과처분에 대한 다툼의 내용도 서로 달라질 가능성이 있으므로 위 각 부과처분이 행정소송법 제18조 제3항 제1호 소정의 동종사건이라고 볼 수 없고, 또한 위 각 처분이 그 쟁점을 공통으로 하고 있다고 하더라도, 전심절차의 심판기관은 종전의 자료에 의하여 형성된 심증이나 의견을 가지고 결정 또는 재결을 하는 것이 아니라 새로운 자료에 기하여 다시 형성되는 심증과 의견에 기하여 판단하는 것이므로 종전의 부과처분에 대하여 전심절차를 거쳤다고 하여 후행 부과처분에 대하여 전심절차를 거치는 것이 무의미한 것이라고도 말할 수 없으므로, 비록 종전의 부과처분에 대한 전심절차를 거쳤다고 하더라도 후행 부과처분에 대하여도 별도로 전심절차를 거쳐야만 그 취소소송을 제기할 수 있다 고 할 것이다(대법원 1994. 11. 8. 선고 94누4653 판결 참조).
원심이, 이 사건 토지 등 원고 소유의 토지에 관하여 원고에게 부과된 1993년도 종합토지세 등 부과처분과 1994년도 종합토지세 등 부과처분이 비록 납세의무자와 과세대상물건이 동일하고 그 쟁점이 같다고 하더라도 행정소송법 제18조 제3항 제1호 소정의 동종사건에 해당하지 않는다고 보고 1993년도 부과처분에 대한 전심절차를 거쳤더라도 1994년도 부과처분에 대하여는 별도로 전심절차를 거쳐야 한다고 판단한 것은 위에서 설시한 법리에 따른 것으로서 정당하고, 위 각 처분이 같은 항 제2호 소정의 서로 내용상 관련되는 처분 또는 같은 목적을 위하여 단계적으로 진행되는 처분이라고도 볼 수 없으므로 거기에 상고이유 제1점에서 주장하는 바와 같은 법리오해 등의 위법이 있다고 할 수 없으며, 상고이유에서 원용하고 있는 판결들은 모두 이 사건과는 그 사안을 달리하는 것이어서 이 사건에 원용하기에 적절한 것이 아니다. 상고이유 제1점의 주장도 이유 없다.
2. 피고의 상고이유(기간 경과 후에 제출된 보충상고이유는 상고이유를 보충하는 범위 내에서)를 본다.
원심판결 이유에 의하면, 원심은 그 내세운 증거들에 의하여, 원고 회사는 1982. 7. 29. 서울특별시장으로부터 서울 종로구 (주소 생략) 지상에 건립할 사옥건물과 이 사건 토지의 지하 층에 건립할 주차장, 수영장 등 건축물에 대한 건축허가를 받은 사실, 원래 이 사건 토지는 ○○고등학교가 있던 자리로 좌측에서 우측으로 급경사를 이루어 해발표고차가 약 5-7m 가량 되었고, 원래의 지형대로라면 이 사건 토지의 지하에 건립된 주차장, 수영장은 지하에 들어가 있을 것인데, 건축과정에서 절토를 하여 지표가 약 5-7m 낮아진 결과 일부분이 지상에 노출되게 되었고, 원고 회사는 노출된 부분에 대하여 옹벽을 치고 주차장 출입에 필요한 출입구를 두었으며, 위 건축공사를 마치고 1986. 7. 31. 피고로부터 이 사건 토지에 건립된 주차장, 수영장을 모두 지하 건축물로 하여 준공검사를 받은 사실, 원고 회사는 위 준공 이후 이 사건 토지의 지상 부분은 피고에게 공원용지로 제공하여 일반공중의 이용에 제공하게 하고 있고, 이 사건 토지의 지하에 설치된 주차장은 원고 회사의 직원에게는 무료로, 같은 현대계열사 직원에게는 유료로 사용하게 하고 있으며, 수영장은 '△△△△스포츠헬스클럽'이라는 상호로 직접 수익사업으로 운영하고 있는 사실을 인정한 다음, 이 사건 토지의 일부인 지상은 구 지방세법(1994. 12. 22. 법률 제4794호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제234조의12 제1호 소정의 공공용으로 사용되고 있으나, 절토 전의 원래 지표면 아래에 있어 건축법상 지하 층인 위 건축물들은 원고가 이를 수익사업에 사용하고 있어 이 사건 토지 중 위 건축물들이 차지하는 지하 7,199㎡는 같은 호 소정의 목적에 직접 사용되지 아니하고 있으므로 같은 조 단서의 규정에 따라 이 사건 토지의 지하 7,199㎡의 사용가치만이 종합토지세 등의 부과대상이 된다고 하면서도 그 정당한 세액의 산출이 불가능하다는 이유로 이 사건 토지에 대한 1993년도 과세처분을 전부 취소하였다.
이 사건 토지의 지상과 지하의 사용이라는 면에서 볼 때 이 사건 토지의 지표면과 그 지상 전부가 공원으로 사용되고 있는 이상 그 지표면 아래에 수영장 등을 건축하여 사용하는 것은 이 사건 토지의 지하의 사용임이 분명하고, 수영장과 주차장의 일부 층 바닥이 인접토지의 지표면과 수평을 이루고 있다고 하여 달리 볼 것도 아니므로 원심이 위 건축물들을 지하 건축물로 본 것은 정당하고, 거기에 상고이유 제1점으로 주장하는 바와 같은 사실오인의 위법이 없으므로 위 주장은 이유 없다.
구 지방세법 제234조의12 제1호는 국·도·시 등이 공용 또는 공공용으로 사용하는 토지에 대하여는 종합토지세를 부과하지 아니하되, 수익사업에 사용하거나 유료로 사용되는 경우의 그 토지 및 당해 토지의 일부가 그 목적에 직접 사용되지 아니하는 경우의 그 일부 토지에 대하여는 그러하지 아니하다고 규정하고 있는바, 이 사건 토지의 지상전체가 공원으로 사용됨으로써 위 규정 소정의 공공용으로 사용되고 있는 이상 원고가 이 사건 토지의 지하 부분을 위와 같이 사용한다고 하더라도 이 사건 토지의 공원으로서의 사용이 유료로 사용되는 경우나 수익사업에 사용되는 경우라고 할 수 없고, 이 사건 토지의 지하 일부가 다른 목적으로 중첩적으로 사용되는 것일 뿐 위 공원에 직접 사용되지 아니하는 경우에 해당한다고는 볼 수 없으므로 이 사건 토지에 대한 종합토지세는 법령상 다른 과세근거가 없는 한 전부 비과세될 수밖에 없다 .
그렇다면 원심이 이 사건 토지의 일부가 그 목적에 직접 사용되지 아니하는 경우에 해당한다고 보아 그 부분의 사용가치가 종합토지세 부과대상이 된다고 한 것은 잘못이라 할 것이나, 이 사건 토지에 대한 1993년도 과세처분을 전부 취소한 결론은 정당하고, 따라서 이 사건 토지의 지하의 사용가치 부분에 대한 비율적인 과세가 가능함을 전제로 이 사건 토지의 지상과 지하의 사용가치의 평가방법에 위법이 있다는 피고의 상고이유 제2점의 주장은 그 전제를 결한 것으로 그 주장도 받아들일 수 없다.
3. 그러므로 상고를 각 기각하고 상고비용은 패소자 각자의 부담으로 하기로 하여 관여 법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.