현대자동차 주식회사 (소송대리인 법무법인 율촌 담당변호사 윤세리외 5인)

공정거래위원회 (소송대리인 법무법인 로고스 담당변호사 강완구외 3인)

2008. 3. 12.

1. 피고가 2007. 5. 18. 원고에게 한 별지 제1목록 기재 처분 중 제1항 기재 시정명령 과 통지명령 중 판매목표 강제행위 부분과 제3항 기재 과징금 납부명령을 각 취소한다.

2. 원고의 나머지 청구를 기각한다.

3. 소송비용은 이를 4분하여 그 1은 원고가 부담하고, 나머지는 피고가 부담한다.

피고가 2007. 5. 18. 원고에게 한 별지 제1목록 기재 처분 중 제1항 기재 시정명령과 제2항 기재 통지명령 및 제3항 기재 과징금 납부명령을 각 취소한다.

1. 처분의 경위

가. 원고의 지위

원고는 자동차를 제조·판매하는 사업자로서 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 “법”이라 한다) 제2조 제1호 에서 규정하는 사업자에 해당하는데, 자본금, 매출액 등 일반현황은 〈표 1〉와 같다.

〈표 1〉 원고의 일반현황

(2005. 12. 말 기준, 단위 : 백만 원)

나. 국내 자동차시장의 현황

(1) 국내 자동차 제조업체 현황

주요 국내 자동차 제조업체는 원고, 소외 1 주식회사, 소외 2 주식회사, 소외 3 주식회사, 소외 4 주식회사 등 5개 완성차업체가 있으며, 5개 자동차 제조업체의 현황은 다음 〈표 2〉와 같다.

〈표 2〉 제조업체별 생산현황(’05년 기준)

(단위 : 만 대, %)

(2) 자동차 국내 판매시장 점유율

1997년의 외환위기를 계기로 자동차시장은 구조변화를 거쳤는데, 1999년 당시 시장점유율 1위 업체인 원고(45%)가 2위 업체인 소외 1 주식회사(25%)를 인수하여 사실상 1위의 점유율이 70%를 상회하는 독점적 구조가 형성되었고, 그 결과 2005년 기준으로 원고와 소외 1 주식회사가 내수판매대수 기준으로 합계 70.4%의 시장점유율을 차지하고 있고, 소외 2 주식회사, 소외 3 주식회사, 소외 4 주식회사 3사의 점유율은 합계 약 25%이며, 수입자동차의 판매시장 점유율은 약 3.9%이다. 다만, 유력한 해외 자동차 제조판매회사가 국내 자동차 제조업체들을 인수하게 됨으로써( 소외 2 주식회사, 소외 4 주식회사) 국내 시장에서 다국적 대기업의 경쟁압력이 직·간접적으로 작용하게 되었다. 자동차 국내 판매시장 현황은 〈표 3〉과 같다.

〈표 3〉 자동차 국내 판매시장 현황

(단위 : 대, %)

(3) 국내 자동차 판매구조

(가) 자동차 판매시장

국내 자동차 제조업체는 일반적으로 자동차 제조업체가 직접 판매하는 방식(직접판매)과 다른 사업자를 통한 판매방식(간접판매)의 두 가지 방법을 통해서 자동차를 판매한다. 직접 판매하는 방법에는 일정한 거래처(관공서 등 대규모 수요처)를 대상으로 본사에서 직접 판매하는 방법(본사 직판)과 개별 소비자를 대상으로 직영점(지점)에서 판매하는 방법이 있다. 다른 사업자를 통하여 판매하는 방법에는 자동차 판매대리점을 통한 위탁판매방식과 다른 회사에 위임하여 판매하는 방식이 있다.

자동차 판매대리점은 독립사업자로서 자동차 제조업체와 배타적 전속계약을 통하여 자동차를 판매하고 있고, 그 수입원의 대부분을 자동차 판매수수료에 의존하고 있다. 그리고 〈표 4〉에서 보는 바와 같이 2001년부터 2005년까지의 기간 동안 국내 자동차 제조업체의 총판매금액 중 직접 판매하는 방법에 의한 판매비율은 50.3%～56.3% 정도이고, 다른 사업자를 통하여 판매하는 방법에 의한 판매비율은 43.7%～49.7% 정도 되는 것으로 나타났다.

〈표 4〉 국내 자동차의 직접판매와 간접판매의 매출 현황

(단위 : 억 원, %)

(나) 원고의 자동차 판매 구조

원고는 생산한 자동차를 본사 직판 및 직영점(지점)을 통해서 판매하기도 하고 독립사업체인 판매대리점을 통해서도 판매하고 있다. 판매대리점은 일반 소비자를 대상으로 승용차·5톤 이하의 화물차를 판매하고 있다. 〈표 5〉에서 보는 바와 같이 2001년부터 2005년까지의 기간 동안 원고의 총판매금액 중 본사 직판 및 직영점(지점)을 통한 판매비율은 54.8%～57.8% 정도이고 판매대리점을 통한 판매비율은 42.2% 내지 45.2% 정도 되는 것으로 나타났다.

〈표 5〉 원고 직영 및 판매대리점 매출 현황

(단위 : 억 원, %)

(3) 국내 승용차 판매시장 및 5톤 이하 화물차(트럭) 판매시장의 현황

(가) 원고는 〈표 6〉에서 보는 바와 같이 국내 승용차 판매시장에서 시장점유율이 2005년 판매대수 기준으로 약 44%에 달하고, 소외 1 주식회사를 포함한 상위 2개사의 국내승용차 판매시장 점유율은 66.6%(원고 44.0%, 소외 1 주식회사 22.6%)이며, 소외 4 주식회사를 포함한 상위 3사의 국내 승용차 판매시장 점유율은 78.8% 정도에 이르고 있고, 2006년의 시장점유율도 이와 비슷하다.

〈표 6〉 국내 승용차 판매시장에서의 시장점유율 현황

(단위 : 대, %)

(나) 또한 원고는 〈표 7〉에서 보는 바와 같이 국내 5톤 이하 화물차(트럭) 판매시장에서 시장점유율이 70% 이상이고, 소외 1 주식회사를 포함하면 90%가 넘는다.

〈표 7〉 국내 5톤 이하 화물차판매시장의 시장점유율 현황

(단위 : 대, %)

다. 원고의 행위사실

(1) 판매대리점의 거점이전 제한행위

원고는 아래 〈관련 계약조항〉에서 보는 바와 같이 2000년부터 2004년 말까지는 판매대리점이 거점을 이전하고자 할 때 원고와 사전에 합의하여야 한다고 판매대리점 계약서에 규정하였다가, 이 조항이 약관법에 위반되는지 여부에 관한 공정거래위원회의 심사가 진행되는 도중인 2005. 1.경 판매대리점은 원고와 사전협의를 거쳐 거점을 이전할 수 있다는 내용으로 위 조항을 변경하였다. 원고는 위 계약조항에 근거하여 판매대리점들의 자유로운 거점이전을 제한하여 왔다.

〈관련 계약조항〉

(2) 판매대리점 인원채용 제한행위

원고는 아래 〈관련 계약조항〉에서 보는 바와 같이 판매대리점이 판매인원을 채용하는 경우 사전에 원고의 승낙을 받거나 등록을 하도록 판매대리점 계약서에 규정한 뒤 판매대리점이 채용하고자 하는 판매인원에 대한 심사절차를 거쳐 등록 여부를 결정하는 등으로 판매인원의 채용을 제한하여 왔다.

〈관련 계약조항〉

(3) 판매목표 설정행위 및 선출고 제도의 운영

(가) 판매목표의 일방적 설정

원고는 아래 〈관련 계약조항〉에서 보는 바와 같이 2000. 5.경부터 2006. 4.경까지 사이에는 판매대리점과 상호 협의하여 판매목표를 결정하고 판매대리점은 판매목표를 달성할 수 있도록 노력한다는 계약을 체결하였음에도 불구하고, 원고가 일방적으로 판매대리점의 판매목표를 정하였고, 2006. 4.경에는 원고가 판매목표를 일방적으로 정할 수 있는 것으로 판매대리점계약의 내용조차 변경하였다.

〈관련 계약조항〉

(나) 부진대리점에 대한 제재

원고는 판매대리점들의 자동차 판매실적과 판매목표 달성률 등을 평가요소로 하는 판매대리점 평가기준(〈표 8〉 참조)에 따라 부진대리점을 선정하고(〈표 9〉 참조), 월 부진대리점에게는 경고장 발송, 분기 1회 부진 혹은 분기 불연속 2회 부진 시에는 경고장 발송 및 지역본부장 개별 면담, 분기 연속 2회 부진 혹은 분기 불연속 3회 부진 시에는 경고장 발송 후 자구계획서 징구, 분기 연속 3회 부진 혹은 분기 불연속 4회 부진 시에는 재계약 불가를 통보(〈표 10〉 참조)하는 방법으로 판매부진 대리점을 관리하여 왔다.

〈표 8〉 판매대리점 평가기준

〈8-1 2004년도〉

〈8-2 2006년도〉

〈표 9〉 부진대리점 선정기준

〈9-1 2004년도〉

〈9-2 2006년도〉

〈표 10〉 부진대리점 관리방안(2005년도)

원고가 정한 판매대리점의 판매목표를 달성하지 못한 판매대리점의 비율은 〈표 11〉에서 보는 바와 같이 2004년에는 88.7%, 2005년에는 82.2%였다.

〈표 11〉 판매대리점들의 판매목표달성 내역

(단위 : 개소)

(다) 선출고의 요구

원고는 판매대리점에게 판매목표의 달성을 위하여 선출고를 하도록 요구하기도 하였는데, 선출고는 다음과 같은 방식으로 운영되었다. 즉, 판매대리점이 계약금을 원고에게 제공하고 선출고를 하게 되면 차량이 판매대리점에 인도되고, 그 후 매출이 취소되어도 판매대리점은 자신의 책임과 비용으로 그 차량을 보관하여야 한다. 따라서 주차비는 물론 파손 등으로 인한 손해도 판매대리점이 부담하여야 한다. 한편, 판매대리점의 매출목표는 매출실적 등을 고려하여 정해지는데, 선출고된 차량은 나중에 매출취소가 되더라도 매출실적으로 인정되어 다음해의 매출목표 산정에 영향을 미치게 된다.

다. 피고의 시정명령 등

피고는 경쟁관계에 있거나 경쟁관계가 성립될 수 있는 일정한 거래분야를 말하는 관련시장을 아래 (1)과 같이 국내 자동차 판매시장 및 5톤 이하 화물차(트럭) 판매시장으로 획정한 다음, 그 시장에서 시장지배적 사업자의 지위에 있는 원고가 판매대리점의 거점이전과 판매인원을 부당하게 제한하고, 판매대리점의 판매목표를 설정한 후 사실상 선출고를 강요하는 등의 방법으로 판매목표달성을 강제하였다고 인정한 다음, 원고의 이러한 행위는 법 제3조의2 제1항 제3호 에서 규정한 시장지배적 사업자가 다른 사업자의 사업활동을 부당하게 방해하는 행위에 해당한다고 보아 아래 (2)와 같은 과징금 산정과정을 거쳐, 2007. 5. 18. 원고에게 별지 제1목록 기재와 같은 시정명령, 통지명령, 과징금 납부명령을 하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다).

(1) 관련시장의 획정

자동차는 기능, 특성, 구조, 수요·공급 대체가능성 등을 감안할 때 크게 승용차, 버스, 트럭, 특장차 시장 등으로 구분할 수 있는데, 이 사건 행위와 관련하여 원고와 거래상대방인 판매대리점과의 판매계약은 승용차 및 5톤 이하의 화물차(트럭) 판매를 그 대상으로 하고 있으므로, 관련 상품시장은 승용차 판매시장 및 5톤 이하의 화물차(트럭) 판매시장으로 획정할 수 있다. 그리고 관련 지역시장은 특정 지역에서 승용차 가격이 상당기간 어느 정도 의미 있는 수준으로 인상될 경우 수요자가 국내 다른 지역으로 수요를 전환하는 것은 용이한 반면, 자동차상품의 특성(파손성 등) 및 판매자의 사업능력(생산능력, 판매망의 범위 등), 운송비용, 구매자의 구매지역 전환가능성에 대한 인식, 수입을 위한 운송료, 관세 등 제반비용 등을 고려할 때 국외로의 수요전환은 쉽지 않은 것으로 판단되므로 국내 전국시장으로 획정한다. 따라서 관련시장은 국내 승용차 판매시장 및 5톤 이하 화물차(트럭) 판매시장이다.

(2) 과징금의 산정

원고의 법 위반행위는 2004년 이전부터 간헐적으로 발생하고 있으나, 그 위반의 정도가 크지 않으므로 위반행위가 집중된 2004. 1. 1.부터 2006. 12. 31.까지의 기간 동안의 위법행위를 기준으로 과징금을 부과하되, 이 사건은 원고와 판매대리점과의 거래관계에서 발생한 위반행위이므로 ‘관련매출액’은 거래대상인 승용차 및 5톤 이하 화물차(트럭)의 판매대리점을 통한 자동차 판매 매출액(11조 9,899억 4,927만 원, 전체 매출액에서 제세공과금 및 위탁판매수수료는 제외된 금액이다)으로 하고, 여기에 0.3%의 부과율을 곱하여 기본과징금을 359억 6,984만 원으로 하며, 원고는 『공정거래 자율준수 프로그램의 모범적 설계·운용에 관한 기준』의 1단계인 공정거래 자율준수 프로그램을 실질적으로 도입·운용한 경우에 해당된다고 인정되므로 ‘과징금부과 세부기준 등에 관한 고시’ Ⅳ. 3. 다. (9). (가)의 규정에 의하여 20% 감경하여 287억 7,587만 원을 임의적 조정과징금으로 결정하고, 원고가 발생시킨 경제적 또는 재정적 이익이 그다지 크지 않은 점과 자동차 판매시장의 구조적인 특성을 감안하여 임의적 조정과징금에서 다시 25%를 감경한 215억 8,100만 원을 부과과징금으로 결정한다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 9호증, 을 제6, 14, 18, 24, 25, 31 내지 33호증, 을 제23호증의 1 내지 6, 을 제27호증의 1 내지 15, 을 제28호증의 1 내지 14의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

(1) 원고의 판매대리점은 “다른 사업자”에 해당하지 않는다.

원고의 판매대리점은 원고의 영업표지를 사용하여 원고의 명의와 계산으로 자동차판매를 중개하고 원고로부터는 그 판매에 따른 수수료를 수취하는 관계에 있을 뿐이므로 상법 제87조 소정의 대리상 또는 이에 유사한 지위에 있고, 원고와는 법이 보호하고자 하는 “시장을 전제로 한 경쟁” 관계에 있지 않으며, 원고는 판매대리점의 사업을 방해하여 원고의 시장지배적 지위를 유지 또는 강화할 수도 없으므로, 판매대리점을 법 제3조의2 제1항 제3호 에서 규정한 “다른 사업자”로 볼 수 없다.

(2) 피고의 관련시장 획정에 오류가 있다.

피고는 행위자의 시장지배적 지위가 인정되는 시장과 행위자의 행위로 인한 효과가 미치는 시장을 구별하지 않고 관련시장을 일괄적으로 국내 승용차 판매시장 및 5톤 이하 화물차(트럭) 판매시장 전체로 획정하였다. 그러나 관련시장이란 경쟁관계에 있거나 경쟁관계가 성립될 수 있는 거래 분야이므로, 시장지배적 사업자의 지위남용행위 여부의 판단을 위해서는 문제되고 있는 행위자와 경쟁관계에 있거나 경쟁관계가 성립될 수 있는 시장을 특정하여야 하는데, 이러한 시장은 원칙적으로 시장지배적 지위를 가진 행위자의 위법행위로 인하여 경쟁제한적 효과가 미치는 시장을 말한다. 그리고 행위자의 시장지배적 지위가 인정되는 시장과 행위자의 행위로 인한 효과가 미치는 시장이 다를 경우에는 전자의 시장에서의 시장지배력이 후자의 시장에서의 경쟁을 제한하는 데 이용되었어야만 시장지배적 지위 남용행위에 해당하게 된다. 그런데 피고는 관련시장을 국내 승용차 판매시장 및 5톤 이하 화물차(트럭) 판매시장으로 획정한 후 원고가 그 시장에서 시장지배적 지위에 있다고 전제하면서도 정작 피고가 문제 삼고 있는 원고의 행위들이 그 시장에 어떤 영향을 미쳤는지에 관하여 구체적인 주장과 입증이 없다. 따라서 피고의 관련시장 획정에는 오류가 있다.

(3) 원고의 행위에는 “부당성”이 인정되지 않는다.

시장지배적 사업자가 개별 거래의 상대방인 특정 사업자에 대한 부당한 의도나 목적을 가지고 사업활동을 한 모든 경우 또는 그 행위로 인하여 특정 사업자가 사업활동에 곤란을 겪게 되었다거나 곤란을 겪게 될 우려가 발생하였다는 것과 같이 특정 사업자가 불이익을 입게 되었다는 사정만으로는 그 부당성을 인정하기에 부족하고, 더 나아가 시장에서의 독점을 유지·강화할 의도나 목적, 즉 시장에서의 자유로운 경쟁을 제한함으로써 인위적으로 시장질서에 영향을 가하려는 의도나 목적을 갖고, 객관적으로도 그러한 경쟁제한의 효과가 생길 만한 우려가 있는 행위로 평가될 수 있는 행위로서의 성질을 갖는 행위를 하였을 때에 그 부당성이 인정될 수 있는데, 원고는 그러한 목적이 없었고, 아래에서 보는 바와 같이 현실적으로 그러한 경쟁제한의 효과가 발생하지도 않았으므로, 원고가 “부당하게” 다른 사업자의 사업활동을 방해하였다고 볼 수 없다.

(가) 판매대리점의 거점이전 제한

판매대리점은 원고로부터 위임받은 한도 내에서만 원고의 자동차를 판매할 수 있는 원고의 대리상이므로, 지극히 제한된 범위 즉, 원고의 위임에 의하여 인정되는 범위 내에서의 거점이전의 자유를 가질 뿐이다. 그리고 판매대리점의 이전은 이전예정지 인근 대리점 및 지점의 판매실적에 상당한 영향을 미치게 되고, 이전예정지는 기존 대리점 및 지점에 의해 상권이 형성된 지역이 대부분이기 때문에 이해관계가 첨예하게 대립할 수밖에 없으며, 원고는 거점이전에 의한 무임승차행위를 방지하여야 할 필요가 있고, 대리점의 거점이전은 필연적으로 원고 판매거점의 편재적(편재적) 분포에 중대한 영향을 미치므로, 여러 가지 상황을 종합적으로 숙고하여 결정하여야 할 문제로서, 원고는 대리점이 신청한 거점이전의 승인 여부를 판단함에 있어 다소 시간이 소요된 경우만 있을 뿐 이를 부당하게 제한한 사실이 없고, 또 원고가 구체적으로 확인한 결과 2004년부터 2007년까지 거점이전을 신청한 199건 중 93%인 186건이 6개월 이내에 거점이전에 대한 협의가 완료되었으며, 거점이전이 일부 지연된 경우는 원고의 귀책사유가 아니라 대리점 소장 및 제3자(건물주)의 귀책사유로 인한 경우가 대부분이다. 따라서 원고가 판매대리점의 거점이전을 “부당하게” 제한하였다고 볼 수 없다.

(나) 판매인원 채용제한행위

원고와 판매대리점의 법률관계는 판매대리권의 위임관계로서 판매대리점 소장은 위임의 법리상 원고의 동의 아래에서만 다른 판매인원에게 판매대리권을 재위임할 수 있으므로, 판매대리점의 판매인원 채용의 자유는 판매대리점계약의 취지에 따라 제한될 수밖에 없고, 특히 자동차 판매인원은 전문적인 지식과 노하우를 갖추어야 하고, 수천만 원에 이르는 자동차 판매대금도 취급하여야 하기 때문에 원고로서는 판매인원을 직접 관리하여야 할 필요성도 매우 크다. 이처럼 원고가 판매인원 등록제도를 두는 것은 합리적인 이유에 의한 제한에 해당하므로 일반적인 독립사업자에게 인정되는 직원채용의 자유를 잣대로 이를 “부당한” 사업활동 방해행위에 해당한다고 볼 수 없다.

(다) 판매목표 설정 및 선출고 요구행위

원고가 판매대리점에 대하여 판매목표를 설정하고 제시하는 것은 당연하거나 필수적인 것으로서, 합리적으로 적정한 수준에서 결정되었고, 판매목표 미달성 대리점 중 10% 미만의 대리점만이 부진대리점에 해당하게 되고(2006년 기준에 의하면, ① 분기평가 점수 5등급에 해당하고, ② 지역본부 분기평가 하위 10%의 대리점에 해당하며, ③ 행정구역별 판매대수 미달 대리점 등 3가지 요건을 모두 충족해야 한다), 판매목표 미달성 대리점에 대하여 별도로 내려지는 제재는 없으므로, 원고가 판매목표 달성을 ‘경고’ 등의 수단으로 강요하였다고 볼 수 없고, 실제 부진대리점으로 선정되었다고 하여 무조건 계약갱신거절을 통지하는 것이 아니라 수차례의 경고를 거친 후에 분기 연속 3회 이상 부진대리점으로 선정되거나, 분기 비연속 4회 이상 부진대리점으로 선정된 경우에 한하여 계약갱신거절의 예고통지를 하며 계약갱신거절이 예고통지된 경우에도 당해 대리점과의 계속적인 영업이 불가능하다는 최후의 판단이 서지 않는 한 실제 갱신을 거절하지도 않으므로 경고, 갱신거절 등을 통해 판매목표를 강제하였다고 볼 수 없다.

(4) 과징금 산정에도 오류가 있다.

피고는 과징금 산정의 기초가 되는 관련매출액을 국내 승용차 및 5톤 이하 화물차(트럭)의 판매대리점을 통한 매출액(대리점에의 공급가액) 전부로 보았으나, 원고의 법 위반행위가 구체적으로 인정되는 개별 판매대리점에 대한 매출액으로 한정되어야 한다. 그리고 원고와 판매대리점의 법률관계는 원고가 판매대리점에 자동차를 공급하고 대리점이 이를 구매하여 마진을 남겨 소비자에게 다시 판매하는 것이 아니라 대리점은 원고의 명의와 계산으로 자동차를 판매하고 그 대가로서 원고로부터 판매수수료를 수취하는 것이어서 원고와 대리점 사이에 자동차 공급가액이라는 개념은 존재하지 않으므로, 이를 기준으로 관련매출액을 산정한 것도 잘못이다. 또 피고가 원고의 법 위반기간을 2004. 1. 1.부터 2006. 12. 31.라고 본 것도 아무런 근거가 없다.

나. 판단

(1) 판매대리점이 다른 사업자에 해당하는지 여부

법 제3조의2 제1항 제3호 에서 규정하고 있는 사업활동 방해의 대상이 되는 “다른 사업자”는 반드시 경쟁사업자에 한하지 않고 거래상대방인 사업자도 포함된다고 보아야 할 것인데, 앞서 본 사실에 의하면, 원고의 판매대리점은 자신의 비용과 노력으로 점포 개설, 직원 채용, 판촉활동 등을 통하여 기본급 없이 판매실적에 따른 수수료를 지급받는 방식으로 독자적인 사업을 하는 독립된 개별사업자로서, 자동차판매 시장에서 원고와 판매대리점은 판매대리점계약이라는 거래관계가 있을 뿐 아니라, 원고의 내부조직인 직영판매점(지점)과 자동차 판매에 있어 상호 경쟁관계에 있는 사실이 인정되므로, 법 제3조의2 제1항 제3호 소정의 “다른 사업자”에 해당한다고 볼 수밖에 없다. 이에 반하는 원고의 주장은 받아들일 수 없다.

(2) 관련시장 획정에서의 오류 여부

당해 사업자가 시장지배적 사업자인지 여부를 판단하기 위한 시장과 사업활동 방해행위로 인한 경쟁제한 등의 효과를 미치는 시장은 구별되는 것으로, 피고는 이 사건에서 원고의 시장지배적 사업자에 해당하는지 여부를 판단하기 위한 시장(일정한 거래분야)을 의미하는 “관련시장”을 국내 자동차 판매시장 및 5톤 이하 화물차(트럭) 판매시장으로 획정하였는바, 앞서 본 사실에 의하면, 원고는 국내 승용차 판매시장에서 시장점유율이 2005년 판매 대수 기준으로 약 44%에 달하고, 계열회사인 소외 1 주식회사를 포함한 상위 2개사의 국내 승용차 판매시장 점유율은 66.6%이며, 소외 4 주식회사를 포함한 상위 3사의 국내 승용차 판매시장 점유율은 78.8% 정도에 이르고 있고, 또한 원고의 국내 5톤 이하 화물차(트럭) 판매시장 점유율은 70% 이상이고, 소외 1 주식회사를 포함하면 90%가 넘는다. 이와 같이 국내 승용차 판매시장 및 5톤 이하 화물차(트럭) 판매시장에서 시장지배적 사업자의 지위에 있는 원고의 사업활동 방해행위는 서로 경쟁관계에 있는 원고의 직영판매점(지점)과 원고의 판매대리점들 사이의 경쟁관계에 영향을 미칠 가능성이 크고, 또 원고의 행위에 대응하는 판매대리점들의 선택에도 제약을 줄 수밖에 없으므로, 피고가 원고의 직영판매점(지점)과 판매대리점들이 서로 경쟁관계에 있다고 하면서도 관련시장을 국내 승용차 판매시장 및 5톤 이하 화물차(트럭) 판매시장 전체로 획정하였다고 하여 어떠한 잘못이 있다고 할 수 없다.

(3) 부당성의 존부

(가) 판단의 기준

헌법 제23조 제1항 전문은 “모든 국민의 재산권은 보장된다”라고 규정하고, 헌법 제119조 제1항 은 “대한민국의 경제질서는 개인과 기업의 경제상의 자유와 창의를 존중함을 기본으로 한다”고 규정함으로써, 우리 헌법이 사유재산제도와 경제활동에 관한 사적자치의 원칙을 기초로 하는 시장경제질서를 기본으로 하고 있음을 선언하는 한편, 헌법 제119조 제2항 은 “국가는 … 시장의 지배와 경제력의 남용을 방지하기 위하여 … 경제에 관한 규제와 조정을 할 수 있다”고 규정함으로써, ‘독점규제와 공정거래유지’라는 경제정책적 목표를 개인의 경제적 자유를 제한할 수 있는 정당한 공익의 하나로 하고 있는바, 법은 위와 같은 헌법상의 원리를 반영하여 그 제1조 에서 이 법은 공정하고 자유로운 경쟁을 촉진함으로써 창의적인 기업활동을 조장하고 소비자를 보호함과 아울러 국민경제의 균형 있는 발전을 도모함을 목적으로 하고 있다고 그 입법목적을 천명하고 있으며, 위와 같은 법의 입법목적을 달성하기 위한 규제의 하나로서 법 제3조의2 는 시장지배적 사업자의 지위남용행위를 규제하고 있다.

한편, 법은 그 제3조의2 제1항 제3호 에서 시장지배적 사업자의 지위남용행위로서의 사업활동 방해행위를 규제하면서 이와는 별도로, 그 제23조 제1항 제5호 에서 개별 사업자가 사업활동을 방해한 경우, 그 행위를 한 사업자의 시장지배적 지위 유무와 상관없이 이를 불공정거래행위로 보아 규제하고 있는바, 법 제3조의2 제1항 제3호 의 시장지배적 사업자의 사업활동 방해행위와 법 제23조 제1항 제5호 의 불공정거래행위로서의 사업활동 방해행위는 그 규제목적 및 범위를 달리하고 있으므로 법 제3조의2 제1항 제3호 가 규제하는 시장지배적 사업자의 사업활동 방해행위의 부당성의 의미는 법 제23조 제1항 제1호 의 불공정거래행위로서의 사업활동 방해행위의 부당성과는 별도로 독자적으로 평가·해석하여야 한다.

법이 그 제3조의2 제1항 제3호 에서 시장지배적 사업자의 지위남용행위로서의 사업활동 방해행위를 규제하면서도 그 제23조 제1항 제1호 에서 시장지배적 사업자를 포함한 모든 사업자의 불공정거래행위로서의 사업활동 방해행위를 규제하고 있는 이유는, 사업활동 방해행위가 시장지배적 사업자의 지위남용에 해당하는지 여부를 떠나 단지 그 거래상대방과의 관계에서 공정한 거래를 저해할 우려가 있는 행위라고 평가되는 경우에도 이를 규제하여야 할 필요성이 있기 때문이다. 따라서 법 제23조 제1항 제1호 의 불공정거래행위로서의 사업활동 방해행위에 관하여는 그 행위의 주체에 제한이 없으며, 또한 그 당해 사업활동 방해행위의 공정거래저해성 여부에 주목하여 특정 사업자의 사업활동을 곤란하게 하거나 곤란하게 할 우려가 있는 경우, 거래상대방에 대한 부당한 통제 등의 목적 달성을 위한 실효성 확보 수단 등으로 사업활동을 방해한 경우 등과 같이 사업자의 사업활동 방해행위가 시장에 미치는 영향을 고려하지 아니하고 그 거래상대방인 특정 사업자가 당해 사업활동 방해행위로 인하여 불이익을 입었는지 여부에 따라 그 부당성의 유무를 평가하여야 한다.

이에 비하여 법이 그 제3조 에서 공정거래위원회로 하여금 독과점적 시장에서 경쟁을 촉진하기 위한 시책을 수립·시행하여야 할 의무를 부과하고 또한 그 제3조의2 에서 시장지배적 사업자를 수범자로 하여 그 지위남용행위를 규제하면서 그 지위남용행위의 하나로 사업활동 방해행위로 규정하고 있는 이유는, 불공정거래행위로서의 사업활동 방해행위와는 달리 시장지배적 사업자가 존재하는 독과점적 시장에서 시장지배적 사업자의 경쟁을 제한하는 사업활동 방해행위를 규제하여야 할 필요성이 있기 때문이다. 따라서 법 제3조의2 제1항 제3호 의 시장지배적 사업자의 지위남용행위로서의 사업활동 방해행위의 부당성은 ‘독과점적 시장에서의 경쟁촉진’이라는 입법목적에 맞추어 해석하여야 할 것이므로, 시장지배적 사업자가 개별 거래의 상대방인 특정 사업자에 대한 부당한 의도나 목적을 가지고 사업활동을 방해한 모든 경우 또는 시장지배적 사업자의 행위로 인하여 특정 사업자가 사업활동에 곤란을 겪게 되었다거나 곤란을 겪게 될 우려가 발생하였다는 것과 같이 특정 사업자가 불이익을 입게 되었다는 사정만으로는 그 부당성을 인정하기에 부족하고, 그중에서도 특히 시장에서의 독점을 유지·강화할 의도나 목적, 즉 시장에서의 자유로운 경쟁을 제한함으로써 인위적으로 시장질서에 영향을 가하려는 의도나 목적을 갖고, 객관적으로도 그러한 경쟁제한의 효과가 생길 만한 우려가 있는 행위로 평가될 수 있는 행위로서의 성질을 갖는 사업활동 방해행위를 하였을 때에 그 부당성이 인정될 수 있다 할 것이다.

그러므로 시장지배적 사업자의 사업활동 방해행위가 그 지위남용행위에 해당한다고 주장하는 피고로서는 그 사업활동 방해행위가 상품의 가격상승, 산출량 감소, 혁신 저해, 유력한 경쟁사업자의 수의 감소, 다양성 감소 등과 같은 경쟁제한의 효과가 생길 만한 우려가 있는 행위로서 그에 대한 의도와 목적이 있었다는 점을 입증하여야 할 것이고, 거래거절행위로 인하여 현실적으로 위와 같은 효과가 나타났음이 입증된 경우에는 그 행위 당시에 경쟁제한을 초래할 우려가 있었고 또한 그에 대한 의도나 목적이 있었음을 사실상 추정할 수 있다 할 것이지만, 그렇지 않은 경우에는 사업활동 방해행위의 경위 및 동기와 태양, 관련시장의 특성, 사업활동 방해행위로 인하여 그 거래상대방이 입은 불이익의 정도, 관련시장에서의 가격 및 산출량의 변화 여부, 혁신 저해 및 다양성 감소 여부 등 여러 사정을 종합적으로 고려하여 사업활동 방해행위가 위에서 본 경쟁제한의 효과가 생길 만한 우려가 있는 행위로서 그에 대한 의도나 목적이 있었는지를 판단하여야 할 것이다( 대법원 2007.11.22. 선고 2002두8626 전원합의체 판결 등 참조). 아래에서는 위와 같은 여러 사정을 고려하여 원고의 행위가 시장지배적 사업자의 지위남용행위로서의 “부당성”이 인정되는지 여부를 차례로 살펴보기로 한다.

(2) 판매대리점의 거점이전 제한행위

(가) 인정사실

① 원고는 2000. 8. 21.부터 수차례에 걸쳐 아래 〈거점이전 관련 노사합의사항〉에서 보는 바와 같이 판매대리점의 거점이전에 대해서 원고 노동조합과 협의하기로 약정하였고, 원고의 각 지역본부도 2001. 3. 15.경부터 수차례에 걸쳐 같은 취지의 약정을 하였는데, 이는 판매대리점이 영업환경이 더 나은 지역으로 이전할 경우 직영판매점의 경쟁력이 약해져 판매가 감소할 우려가 있다고 판단한 원고 노동조합의 강력한 요구를 원고가 받아들인 결과였다.

〈거점이전 관련 노사합의사항〉

□ 단체협약 및 국내영업본부 합의사항

□ 지역본부별 노사합의사항

② 이에 따라 원고는 판매대리점들이 판매거점(사무실, 차량전시장 등) 이전신청을 한 경우에 아래에서 보는 같이 수회에 걸쳐 노동조합과의 협의지연, 노조반대 등을 이유로 거점이전 승인을 지연하거나 거점이전을 불허하였다.

○ 경주 남부 계림대리점은 2005. 7. 25.경 원고에게 거점이전을 신청하였으나 A급 입지로 이전하는 데 대해 경주남부지점이 지점경쟁력 약화를 이유로 강력히 반발하는 바람에 노동조합과의 합의도출에 실패함으로써 2006. 1. 23.까지도 거점이전이 이루어지지 않았다.

○ 경남 동부 영산대리점은 2004. 10. 14. 건물환경 열악(전시장 미비)을 이유로 거점이전을 신청하였으나, 원고는 지점 직원과의 유대관계가 원만하지 않으며 노동조합의 반대가 심하다는 이유로 2005. 3. 16.까지도 거점이전을 불허하였다.

○ 대구 경산 남부대리점은 2005. 5. 23.경 원고에게 거점이전을 신청하였으나, A급 입지로 이전하는 데 대해 경산지점이 지점경쟁력 약화를 이유로 강력히 반발함에 따라 2006. 6. 22.에야 비로소 원고로부터 거점이전에 대한 승인을 받았다.

○ 부산 거제대리점은 임대기간이 2005. 7. 15. 만료예정이고, 임차하고 있던 건물이 무허가인 관계로 2005. 10.경 철거될 것이라는 통보를 건물주로부터 받고 2005. 2.경 원고에게 임대기간 만료를 이유로 거점이전을 신청하였으나, 최초 노사합의 위배·지점과의 거리·소장의 일방적 행동 등을 이유로 노동조합의 반대가 심하여 2006. 2. 말경에야 거점이전이 이루어졌다.

○ 대구 동신대리점은 사무실이 2층에 있고 전시장도 없어 2005. 12. 1. 원고의 대구지역본부에 대구 동구 효목동 ○○○ 사옥 1층으로 이전하겠다고 신청하였다가 노동조합이 반대하여 불가능하게 되자, 제3의 장소인 대구 수성구 만촌동 (이하지번 1 생략)로 이전신청을 하였으나, 이것도 원고가 단체협약을 이유로 거부하다가 2006. 12. 22.에서야 거점이전을 승인하였다.

○ 경기 신이천대리점은 경기 이천시 중리동 (이하지번 2 생략) 소재 거점이 협소하고 고객의 주차시설 부족 등으로 인하여 영업에 지장을 받자, 위 거점은 전시장으로만 사용하고 위 거점으로부터 약 10m 떨어진 곳으로 사무실을 이전하고자 2005. 8.경 이전신청을 하였으나, 노동조합의 반대로 인하여 거부되었다. 그 후 2006. 3.경 다시 거점을 경기 이천시 증포동으로 이전하고자 신청하였으나, 노동조합이 이전예정지의 상권이 좋다는 이유로 반대하여 2006. 12. 31.까지 거점이전이 이루어지지 않았다.

○ 서울 송파구 신잠실대리점은 전방 5m 앞에 고층건물이 신축되자, 근처 건물로 이전을 추진하고자 2003. 8.경 거점이전을 신청하였으나, 노동조합의 반대로 이전을 못 하다가 2004. 7.경에야 다른 지역으로 이전할 수 있었다.

○ 서울 동대문구 전농대리점, 서울 중구 을지로 3가 대리점 등도 거점이전을 신청하였으나, 원고는 노동조합 반대 등의 이유를 들어 거점이전에 대한 승인을 지연하거나 거부하였다.

[인정근거] 을 제1, 3, 5, 11, 12, 14, 15, 18호증, 을 제2호증의 1 내지 30, 을 제4호증의 1 내지 12의 각 기재, 변론 전체의 취지

(나) 판단

위와 같이 원고가 판매대리점의 거점이전으로 인하여 지점 등 직영판매점의 경쟁력이 약화될 것을 우려한 원고 노동조합의 강력한 요구를 받아들여 판매대리점의 거점이전에 대해서 노동조합과 협의하기로 약정한 사실이 있는 점, 위에서 본 사례들의 경우 원고가 판매대리점의 거점이전 필요성이나 적정성 등에 대한 합리적인 검토에 근거하여 거점이전신청에 대한 승인 여부를 결정하기보다는 노동조합의 의견을 거의 일방적으로 반영하여 승인을 지연하거나 거부한 것으로 보이는 점, 판매대리점들이 대리상에 유사한 지위를 가진다고 하더라도, 원고가 그 영업지역을 제한할 수 있는 것은 별론으로 하고, 거점이전에 대해서까지 원고의 위임범위 내에서만 자유를 가진다고 볼 수는 없는 점, 판매대리점이 임대기간의 만료나 임차건물의 철거, 영업환경의 악화 등으로 인하여 거점을 이전해야 하는 상황에서 상당한 기간 이전이 지연되면 동일한 지역 내에서 경쟁하고 있는 직영판매점에 비하여 경쟁력이 약화될 수밖에 없는 점, 국내 승용차 및 5톤 이하 화물차(트럭) 판매시장의 경우 원고와 소외 1 주식회사의 독점적 시장지배력으로 인하여 원고의 판매대리점들이 다른 자동차 판매회사의 대리점으로 전환할 가능성은 매우 제한되어 있다고 보이는 점 등에 비추어 보면, 판매대리점들의 거점이전신청에 대한 원고의 승인지연 또는 거부는 직영판매점과의 경쟁을 제한함으로써 인위적으로 시장질서에 영향을 가하려는 의도나 목적 아래 행해졌고, 객관적으로도 그러한 경쟁제한의 효과가 생길 만한 우려가 있는 행위로 평가될 수 있으므로, 그 부당성이 인정된다고 볼 수밖에 없다. 따라서 이에 반하는 원고의 주장은 받아들일 수 없다.

(3) 판매대리점의 인원채용 제한행위

(가) 인정사실

① 판매대리점의 경우 판매인원을 통한 매출이 60~87.7% 정도에 이르고 있는데, 원고는 2000. 7. 26.부터 수차례에 걸쳐 원고 노동조합과 아래 〈인원채용제한 관련 노사합의사항〉에서 보는 바와 같이 퇴사 후 6개월 미만 경과자는 원고의 판매대리점 판매인원으로의 채용을 제한하고, 판매대리점의 판매인원과 관련한 기존 노사합의 및 관례를 존중하기로 약정한 사실이 있다. 이와 같이 원고의 노동조합이 원고에게 판매대리점의 판매인원 채용을 제한하도록 요구하도록 한 것은 판매대리점의 신규 판매인원 채용으로 인하여 직영판매점의 고객이 판매대리점으로 이동함으로써 직영판매점의 경쟁력이 약화될 것을 우려하였기 때문이었다.

〈인원채용제한 관련 노사합의사항〉

② 원고와 판매대리점이 체결한 판매대리점계약서(2006년도) 제10조 제2항은 “판매대리점은 판매인원 채용과 관련하여 판매사고 또는 판매질서 문란행위 등의 경력이 있는 자로서 판매대리점 판매인원으로서 근무하기가 부적합하다고 판단되는 자의 채용을 방지하여야 한다.”고 규정하고 있을 뿐인데, 원고는 판매대리점이 판매인원에 대하여 등록신청을 하면 노동조합과의 위와 같은 합의에 따라 아래에서 보는 바와 같이 등록심사를 지연하거나 거부하는 방법으로 판매대리점의 자유로운 판매인원 채용을 사실상 제한하였다.

○ 충남 홍주대리점은 원고와 기존에 근무하고 있던 소외 8에 대해 등록코드를 일주일 후에 재등록하기로 합의하고 일시 삭제한 후 2005. 10. 13. 원고에게 재등록을 신청하였으나 원고는 노사협의 지연을 이유로 등록을 거부하였고, 2004. 10.경에는 근처의 충남 홍성군에 있는 광천대리점이 폐쇄되자 그곳의 직원 3명을 판매인원으로 등록하고자 하였으나 뚜렷한 이유 없이 등록이 거부되거나 지연되었다.

○ 경남 동부 가야대리점은 2005. 6.경 소외 9에 대하여, 2005. 9.경 소외 10에 대하여 판매인원 등록신청을 하였으나, 피고는 특별한 이유 없이 등록을 거부하였다.

○ 경남 동진해대리점은 2005. 8.경 소외 11을 판매인원으로 채용하고자 하였으나, 원고 진해지점의 반대로 장기간 등록이 이루어지지 않았다.

○ 판매인원에 대한 등록은 판매대리점이 판매대리점협의회에 채용심사를 의뢰하면, 판매대리점협의회가 이를 심사하여 원고의 관할지점에 심사결과를 통보하면서 확인서를 발급하고, 관할지점은 확인서를 첨부하여 등록을 의뢰하는 과정을 거치게 되는데, 원고는 2005. 1. 1.부터 2005. 8. 23.까지 판매대리점협의회의 심사를 통과하여 등록의뢰된 사람 중 아래와 같이 169명에 대하여 등록을 거부하였다.

판매인원 미등록 건수

[인정근거] 을 제1, 5, 9 내지 12, 14, 15, 17, 18, 36호증, 을 제13호증의 1 내지 10, 을 제16호증의 1 내지 11의 각 기재, 변론 전체의 취지

(나) 판단

판매인원은 판매대리점이 원고로부터 위임받은 판매대리권을 재위임 받은 관계라기보다는 판매대리점의 상업사용인 또는 보조자에 해당한다고 볼 여지가 많으므로, 그 채용에 있어서 반드시 위임의 법리가 적용된다고 볼 수는 없는 것으로 보이는데, 위와 같이 원고가 판매대리점의 신규 판매인원 채용으로 인하여 지점 등 직영판매점의 경쟁력이 약화될 것을 우려한 원고 노동조합의 요구를 받아들여 노동조합과의 사이에 판매인원의 채용을 제한하기로 약정한 상태에서 뚜렷한 기준 없이 노동조합의 의견을 거의 일방적으로 반영하여 판매대리점의 판매인원 등록을 지연하거나 거부하여 온 점, 판매대리점의 경우 판매인원을 통한 매출이 60~87.7% 정도에 이르고 있어 판매인원의 신규채용 문제는 다른 직영판매점과의 경쟁관계에 영향을 미칠 수 있는 중대한 요소의 하나인 점 등에 비추어 보면, 판매대리점들의 판매인원 등록신청에 대한 원고의 등록지연 또는 거부는 직영판매점과의 경쟁을 제한함으로써 인위적으로 시장질서에 영향을 가하려는 의도나 목적 아래 행해졌고, 객관적으로도 그러한 경쟁제한의 효과가 생길 만한 우려가 있는 행위로 평가될 수 있으므로, 그 부당성이 인정된다고 볼 수밖에 없다. 따라서 이에 반하는 원고의 주장도 받아들일 수 없다.

(3) 판매목표의 설정 및 선출고 요구행위

원고가 판매대리점들에 대하여 일방적으로 판매목표를 설정한 다음, 판매목표의 달성을 위하여 선출고를 요구하기도 하였고, 또 자동차 판매실적과 판매목표 달성률 등을 주된 평가요소로 하여 부진대리점을 선정하여 선정된 횟수에 따라 경고장 발송, 자구계획서 징구, 재계약 불가통보를 하는 등의 방법으로 판매부진대리점을 관리함으로써 판매목표 달성을 사실상 강제하였다 하더라도, 판매대리점들에 대한 판매목표가 직영판매점에 비하여 지나치게 높게 설정되어 판매대리점들이 직영판매점에 비하여 불리한 위치에서 영업을 하였다고 볼 만한 뚜렷한 자료가 없는 점, 원고가 판매목표의 설정을 통하여 궁극적으로 달성하고자 했던 것은 매출신장으로 인한 이윤의 극대화일 뿐 판매대리점에 대한 압박을 통한 판매대리점의 퇴출이나 경쟁력 약화는 아니었던 것으로 보이는 점, 일반적으로 판매목표의 설정과 강요행위가 경쟁제한적 효과를 가져오는 경우는 매우 드물다고 판단되는 점 등에 비추어 보면, 원고가 직영판매점과의 자유로운 경쟁을 제한함으로써 인위적으로 시장질서에 영향을 가하려는 의도나 목적 아래 판매대리점에게 판매목표를 설정하여 이를 강요하였다고 보기 어렵고, 또 원고의 위와 같은 행위가 객관적으로 경쟁제한의 효과가 생길 만한 우려가 있는 행위로 평가될 수 있는 행위로서의 성질을 가진다고 볼 수도 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 있다.

(4) 과징금 산정과정의 위법 여부

앞서 본 바와 같이 판매목표 설정 및 선출고 요구행위는 그 부당성이 인정되지 아니하여 법 제3조의2 제1항 제3호 에서 정한 시장지배적 사업자가 다른 사업자의 사업활동을 부당하게 방해하는 행위에 해당하지 아니하므로 과징금 부과대상이 될 수 없고, 한편 법 제6조 , 법 시행령 제61조 제1항 [별표 2] 제2호 가목은, 과징금 부과의 기준이 되는 관련매출액을 산정함에 있어서 관련상품의 범위는 위반행위로 인하여 직접 또는 간접적으로 영향을 받는 상품의 종류와 성질, 거래지역, 거래 상대방, 거래단계 등을 고려하여 정하도록 규정하고 있는바, 판매거점 이전제한행위 및 판매인원 채용제한행위와 관련하여 원고의 법 위반사실은 원고가 판매대리점들과의 사이에 판매거점의 이전과 판매인원의 채용에 관하여 사전에 원고와 합의 또는 협의하거나 등록하도록 판매대리점계약을 체결한 사실 그 자체가 아니라, 원고가 그와 같은 계약조항을 근거로 하여 노동조합과의 협의지연 등 합리성이 없는 이유를 내세워 구체적으로 개개 판매대리점들에 대하여 판매거점 이전승인이나 판매인원등록을 지연하거나 거부한 행위로 볼 수밖에 없으므로, 피고가 원고의 구체적인 법 위반사실과 관련이 있는 개별 판매대리점들에 대한 매출액이 아닌 판매대리점 전체의 매출액을 이 사건 과징금산정의 기준이 되는 관련매출액으로 삼고, 또 위반기간도 구체적인 위반기간이 아니라 전체적으로 2004. 1. 1.부터 2006. 12. 31.까지라고 판단한 것은 잘못이라 할 것이다. 따라서 이와 관련된 원고의 주장도 이유 있다.

(5) 소결

그러므로 이 사건 처분 중 제1항 기재 시정명령과 통지명령 중 판매목표 강제행위 부분과 제3항 기재 과징금 납부명령은 위법하다.

3. 결 론

그렇다면, 원고의 이 사건 청구 중 별지 목록 제1항 기재 시정명령과 통지명령 중 판매목표 강제행위 부분과 제3항 기재 과징금 납부명령의 취소를 구하는 부분은 이유 있어 이를 받아들이고, 나머지 청구는 이유 없어 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.

[별지 1,2 생략]