가. 정치자금에관한법률(이하 “정치자금법”이라 한다) 제5조 제1항, 제6조 제1항·제3항의 위헌 여부

나. 정치자금법 제11조 제1항, 제17조의 위헌 여부

가. 정치자금법 제5조 제1항, 제6조 제1항·제3항이 정당이나 국회의원 및 국회의원입후보등록자에 한하여 후원회를 통한 정치자금의 조달을 허용하고 단순한 국회의원입후보예정자에 대하여는 이를 허용하지 아니한 것은 정당이나 국회의원 및 국회의원입후보등록자는 이미 정치활동을 위한 경비의 지출이 객관적으로 예상되는 명확한 위치에 있는 자들인 반면, 단순한 국회의원입후보예정자는 어느 시점을 기준으로 그러한 위치를 인정할 것인지가 객관적으로 명확하지 아니한 데 따른 것으로 합리적인 이유가 있는 차별이므로 헌법상 평등원칙에 위배되지 아니한다.

나. 정치자금법이 제11조 제1항에서 정당으로 하여금 개인·법인 또는 단체로부터 기탁금을 받을 수 있도록 하고 또 제17조에서 정당에 대한 보조금을 예산에 계상하여 지급하도록 규정함으로써 정당이나 정당소속 입후보자가 보호를 받고 상대적으로 무소속 입후보자가 불리한 차별을 받게 된다 하더라도 이는 우리 헌법이 정당제민주주의를 채택하고 정당에 대하여 특별한 보호를 하도록 한 헌법정신에 따른 것으로 합리적 차별로서 허용되는 것이므로 이를 두고 헌법상 평등원칙에 위배되는 것이라 할 수 없다.

헌법 제11조 제1항

정치자금에관한법률 제5조 제1항, 제6조 제1항·제3항, 제11조 제1항, 제17조

가. 1996. 8. 29. 선고, 96헌마99 결정

나. 1991. 3. 11. 선고, 91헌마21 결정

청 구 인　김　○　현

대리인 변호사　김　봉　환

청구인의 심판청구를 기각한다.

1. 사건의 개요 및 심판의 대상

가. 사건의 개요

청구인은 1996. 4. 11. 실시될 제15대 국회의원 선거에서 무소속 후보로 출마할 예정이었던바, 정치자금에관한법률(1980. 12. 31. 법률 제3302호로 전문개정되고 1995. 12. 30. 법률 제5128호로 개정된 것. 이하 같고 ‘정치자금법’이라 한다) 제5조, 제6조, 제11조, 제17조가 정치자금 모집과 국가보조금 지급 등에 있어서 정당추천 후보자에 비하여 무소속 후보자를 현저히 불리하게 차별하고 있어서 헌법상 평등의 원칙을 위반하고 있다는 이유로 1996. 3. 7. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

나. 심판의 대상

청구인은 그 심판청구서에서 정치자금법 제5조, 제6조, 제11조, 제17조의 위헌여부의 판단을 구하고 있으나 국회의원선거의 무소속 후보자와 관련하여 실제 위헌여부의 판단의 대상이 되는 것은 정치자금법 제5조 제1항, 제6조 제1항·제3항, 제11조 제1항, 제17조에 한정된다 할 것이고 그 법률조항들의 내용은 다음과 같다.

제5조(후원회) ① 정당의 중앙당과 시·도지부, 지구당 등은 각각 하나의 후원회를 지정하여 둘 수 있다. 다만, 국회의원 또는 국회의원입후보등록을 한 자(이하 ‘국회의원후보자’라 한다)가 후원회를 둔 경우에는 당해 국회의원 또는 국회의원후보자가 대표자로 있는 지구당은 후원회를 둘 수 없다.

②, ③, ④, ⑤ 생 략

제6조(후원회의 기능) ① 후원회는 제8조의 규정에 의한 등록을 한 후, 회원으로부터 후원금을 받거나 회원이 아닌 자로부터 금품을 모집하여 이를 당해 정당 등에 기부할 수 있다. 다만, 제6조의4 제2항 단서의 규정에 의한 금품모집은 관할선거관리위원회에 신고한 후 할 수 있다.

② 생 략

③ 정당의 시·도지부후원회, 지구당후원회, 지역선거구에서 당선된 국회의원 또는 지역선거구의 국회의

원후보자의 후원회는 관할지역외에서 회원을 모집하거나 금품 모집을 할 수 있으며, 지역선거구에서 당선된 국회의원 또는 지역선거구의 국회의원후보자의 후원회는 사무소와 그 연락소를 서울특별시와 그 지역선거구에 둘 수 있다.

제11조(정치자금의 기탁) ① 정당에 정치자금을 기부하고자 하는 자는 기명으로 선거관리위원회에 기탁하여야 한다. 그러나 제4조의 규정에 의하여 당비를 납부하는 경우와 제6조 제1항의 규정에 의하여 후원회의 후원금과 모집금품을 기부하는 경우에는 선거관리위원회에의 기탁을 요하지 아니한다.

②, ③, ④ 생 략

제17조 (보조금의 계상) ① 국가는 정당에 대한 보조금으로 최근 실시한 국회의원총선거의 선거권자 총수에 800원을 곱한 금액을 매년 예산에 계상하여야 한다.

② …… 국회의원총선거 …… 가 있는 연도에는 각 선거마다 800원씩을 …… 제1항의 기준에 의하여 추가하여 계상한다.

③ 중앙선거관리위원회는 제1항의 규정에 의한 보조금은 매년 분기별로 균등분할하여 정당에 지급하고, 제2항의 규정에 의한 보조금은 당해 선거의 후보자 등록마감일부터 2일 이내에 지급한다.

2. 심판청구이유의 요지

정치자금법 제5조, 제6조는 정치자금 모집을 위한 후원회에 관하여 국회의원 또는 정당의 지구당은 이를 언제나 설립할 수 있도록 한 반면 무소속 후보자의 경우에는 관할선거관리위원회에 입후보자 등록을 한 후에야 비로소 후원회를 설립하고 모금활동에 나아갈 수 있도록 하고 있어서 정치자금 모집에 있어서 현저한 차별을 두고 있으며, 정치자금법 제11조는 정당에 정치자금을 기탁하는 것을 규정하고 있는 반면 무소속 후보자에 대하여는 기탁을 허용하지 아니하고 있으며, 정치자금법 제17조는 국가의 정당에 대한 보조금을 매년 예산에 계상할 것을 규정하고 특히 선거가 있는 해에는 선거권자총수에 800원을 곱한 금액을 추가로 계상할 것을 규정하고 있으나 무소속 후보자에 대하여는 위와 같은 규정을 두고 있지 아니하다.

결국 무소속 후보자인 청구인은 정치자금법 제5조, 제6조, 제11조, 제17조에 의하여 정치자금 모집을 위한 후원회의 설립과 활동, 기탁금 및 국가로부터의 보조금의 수령 등에 있어서 국회의원 또는 정당에 비하여 불합리한 차별을 받고 있으며 이는 헌법에 보장된 평등의 원칙에 위배되는 것이다.

3. 판　단

가. 정치자금법 제5조 제1항과 제6조 제1항·제3항의 위헌 여부

(1) 원래 정치자금법은 정치자금의 적정한 제공을 보장하고 그 수입과 지출상황을 공개함으로써 민주정치의 건전한 발전에 기여함(제1조)을 그 목적으로 하는 것으로서, 종래 정치자금의 수수가 부정과 부패에 연결되고 경제인에 대한 정치인의 보복사례가 없지 아니하였던 우리나라의 정치자금 실태에 대한 반성에서 비롯된 것이다.

위와 같은 목적을 달성하기 위하여 정치자금법은 제2조 제1항에서 누구든지 이 법에 의하지 아니한 정치자금을 기부하거나 받을 수 없다고 규정하여 정치자금 조달에 있어서 법이 정하는 엄격한 절차와 방법에 따를 것을 요구하는 한편, 제5조, 제6조 등에서는 후원회를 통한 정치자금의 조달방법을, 제11조 등에서는 정당에 대한 기탁금제도를, 제17조 등에서는 정당에 대한 국가보조금제도를 각 규정하고 있는 것이다.

특히 후원회를 통한 정치자금 조달방법에 있어서 정치자금법 제5조 제1항은 정당의 중앙당과 시·도지부, 지구당·국회의원 또는 국회의원입후보등록을 한 자는 각각 하나의 후원회를 지정하여 둘 수 있다고 규정하고, 제6조 제1항은 후원회는 선거관리위원회에 등록을 한 후 회원으로부터 후원금을 받거나 회원이 아닌 자로부터 금품을 모집하여 이를 당해 정당 등에 기부할 수 있고 선거기간 중의 금품모집은 관할선거관리위원회에 신고한 후 1회에 한하여 집회 또는 광고에 의한 모금방법으로 금품을 모집할 수 있다고 규정하며 나아가 제6조 제3항은 후원회의 관할지역외에서의 금품모집과 사무소 또는 연락소의 설치에 관하여 규정하고 있는바, 위 법률조항들에 의하면 국회의원이나 정당 등은 선거기간 이전에도 자유로이 후원회를 설립하고 그 후원회를 통하여 정치자금을 조달할 수 있으나 무소속 입후보예정자인 청구인의 경우에는 관할선거관리위원회에 후보자로서 등록을 한 이후에야 비로소 후원회를 설립할 수 있고 그 모금활동을 위해서는 다시 관할선거관리위원회에 신고를 하여야 하는데 공직선거및선거부정방지법 제49조 제1항에 의하면 국회의원후보자등록은 선거일전 16일부터 할 수 있으므로 무소속 입후보자가 후원회를 통하여 정치자금을 조달하는 것은 사실상 상당한 제한을 받고 있으며 이는 국회의원이나 정당추천 입후보자에 비하여 차별적인 규정이라 할 수 있다.

(2) 그러나 정치자금은 애당초 정치활동을 위하여

소요되는 경비로만 지출되어야 하고 사적경비로 지출하거나 부정한 용도로 지출하여서는 아니되는 것이며(정치자금법 제2조 제3항) 또 그 운용에 있어서 국민의 의혹을 사는 일이 없도록 공명정대하여야 하고 그 회계는 공개되어야 하는 것이므로(정치자금법 제2조 제2항), 그러한 정치자금의 조달이 허용되는 대상자도 위와 같은 요구들에 합당하도록 객관적으로 명확할 것을 요한다.

그런데 정당이나 국회의원 그리고 국회의원입후보등록자는 이미 정치활동을 위한 경비의 지출이 객관적으로 예상되는 명확한 위치에 있는 자들인 반면, 단순한 국회의원입후보예정자는 어느 시점을 기준으로 그러한 위치를 인정할 것인지가 객관적으로 명확하지 아니하다.

따라서 엄격한 절차와 방법에 의한 정치자금의 조달을 통하여 정치자금의 적정한 제공을 보장하고 나아가 민주정치의 건전한 발전에 기여함(제1조)을 그 목적으로 하는 정치자금법으로서는 후원회를 통한 정치자금조달이 허용되는 대상자로서 입후보등록을 한 입후보자만을 그 대상으로 하고 그 특정이 객관적으로 명확하지 아니한 단순한 입후보예정자를 그 대상에서 제외하였다 하더라도, 이는 위와 같은 입법목적을 실현하기 위한 불가피한 선택인 것이며 그것이 우리 재판소가 관여하여야 할 정도로 입법재량을 현저히 불합리하게 또는 자의적으로 행사한 것이라고 단정할 수도 없다.

그렇다면 정치자금법 제5조 제1항과 제6조 제1항· 제3항으로 인하여 무소속 입후보예정자인 청구인이 사실상 차별적인 불이익을 입었다 하더라도 이는 합리적 이유가 있는 차별로서 그것이 헌법상 평등원칙에 위배되는 것이라 할 수 없다(헌법재판소 1996. 8. 29. 선고, 96헌마99 결정 참조).

나. 정치자금법 제11조 제1항과 제17조의 위헌 여부

(1) 정치자금법 제11조 제1항은 정당에 정치자금을 기부하고자 하는 자는 기명으로 선거관리위원회에 기탁하여야 한다고 하여 개인·법인 또는 단체가 정당에 대하여 기탁금의 명목으로 정치자금을 기부할 수 있음을 규정하고 있다.

또 정치자금법 제17조는 그 제1항에서 국가는 정당에 대한 보조금으로 최근 실시한 국회의원총선거의 선거권자 총수에 800원을 곱한 금액을 매년 예산에 계상하여야 한다고 하고, 제2항에서 대통령선거, 국회의원총선거 또는 정당의 후보추천이 허용되는 지방의회의원 및 지방자치단체의 장의 임기만료로 인한 선거가 있는 연도에는 각 선거마다 800원씩을, 정당의 후보추

천이 허용되는 지방의회의원 및 지방자치단체의 장의 임기만료로 인한 동시선거의 경우에는 각 선거마다 600원씩을 제1항의 기준에 의하여 추가하여 계상한다고 하며, 그 제3항에서 중앙선거관리위원회는 제1항의 규정에 의한 보조금은 매년 분기별로 균등분할하여 정당에 지급하고, 제2항의 규정에 의한 보조금은 당해 선거의 후보자 등록마감 일부터 2일 이내에 지급한다고 규정하고 있다.

한편 정치자금법은 앞에서 본 바와 같이 누구든지 이 법에 의하지 아니하고는 정치자금을 기부하거나 받을 수 없다고 규정(제2조 제1항)하고 있으므로 무소속 입후보예정자인 청구인으로서는 개인·법인 또는 단체로부터 기탁금 명목의 정치자금을 받을 수 없을 뿐더러 국가가 지급하는 보조금도 지급받을 수 없어서 이는 결과적으로 청구인에게 불이익한 차별이라 할 수 있다.

(2) 그러나 한편 우리 헌법은 정당제 민주주의에 바탕을 두고 정당설립의 자유와 복수정당제를 보장하고(헌법 제8조 제1항), 정당의 목적·조직·활동이 민주적인 한 법률이 정하는 바에 의하여 국가가 이를 보호하며, 정당운영에 필요한 자금을 보조할 수 있도록 하는 등(헌법 제8조 제2항 내지 제4항) 정당을 일반결사에 비하여 특별히 두텁게 보호하고 있다.

헌법의 정당에 대한 위와 같은 보호는 정당이 국민의 이익을 위하여 책임있는 정치적 주장이나 정책을 추진하고 공직선거의 후보자를 추천 또는 지지함으로써 국민의 정치적 의사형성에 참여함을 목적으로 하는 국민의 자발적 조직으로서 다른 집단과는 달리 그 자유로운 지도력을 통하여 무정형적(무정형적)이고 무질서한 개개인의 정치적 의사를 집약하여 정리하고 구체적인 진로와 방향을 제시하며 국정을 책임지는 공권력으로까지 매개하는 중요한 공적 기능을 수행하기 때문인 것이며 그와 같은 정당의 기능에 상응하는 지위와 권한을 보장하고자 하는 헌법정신의 표현이라 할 수 있다(헌법재판소 1991. 3. 11. 선고, 91헌마21 결정 참조).

이에 따라 정치자금법도 정당에 대하여 후원회의 활동을 통한 정치자금의 조달을 허용하고(제5조, 제6조) 나아가 개인·법인 또는 단체로부터 기탁금을 받을 수 있도록 하며(제11조) 매년 예산에 보조금을 계상하여 정당에 지급하도록 규정(제17조)하고 있는 것이다.

따라서 정치자금법 제11조 제1항과 제17조로 인하여 정당이나 정당소속 입후보자가 보호를 받고 상대적으로 무소속 입후보자가 불리한 차별을 받게 된다 하더라도 이는 우리 헌법이 정당제 민주주의를 채택하고

정당에 대하여 특별한 보호를 하도록 규정한 것에 기인하는 것이고 이는 합리적인 차별로서 허용되는 것이므로 이를 두고 헌법상 평등원칙에 위배되는 것이라 할 수는 없다.

4. 결　론

그렇다면 정치자금법 제5조, 제6조, 제11조, 제17조의 위헌확인을 구하는 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 관여재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

재판장　　　　재판관　김　용　준

재판관　김　문　희

재판관　황　도　연

재판관　이　재　화

재판관　조　승　형

주　심　재판관　정　경　식

재판관　고　중　석

재판관　신　창　언

재판관　이　영　모