beta
본문
- 법관정년연령제한과 공무담임권 및 법관의 신분보장 -
(헌재 2002. 10. 31. 2001헌마557, 판례집 14-2, 541)
배 보 윤*
법관의 정년을 규정하고 있는 법원조직법 제45조 제4항이 청구인의 평등권, 직업선택의 자유 내지 공무담임권을 침해하거나 헌법 제106조의 법관 신분보장 규정에 위배되는지 여부
이 사건 심판의 대상은 법원조직법 제45조 제4항(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부인바, 그 법률조항 및 관련 헌법 및 법률조항의 내용은 다음과 같다.
법원조직법 제45조 (임기ㆍ연임ㆍ정년) ①대법원장의 임기는 6년으로 하며, 중임할 수 없다.
②대법관의 임기는 6년으로 하며, 연임할 수 있다.
③판사의 임기는 10년으로 하며, 연임할 수 있다.
④대법원장의 정년은 70세, 대법관의 정년은 65세, 판사의 정년은 63세로 한다.
헌법 제105조 ①대법원장의 임기는 6년으로 하며, 중임할 수 없다.
②대법관의 임기는 6년으로 하며, 법률이 정하는 바에 의하여 연임할 수 있다.
③대법원장과 대법관이 아닌 법관의 임기는 10년으로 하며, 법률이 정하는 바에 의하여 연임할 수 있다.
④법관의 정년은 법률로 정한다.
청구인은 법관으로 재직하다가 법원조직법 제45조 제4항에 의하여 2001. 12. 5. 정년으로 퇴직한 자이다. 그런데 청구인은 수원지방법원 판사로 재직하던 2001. 8. 10. 위 법률조항으로 인하여 자신의 의사와 관계없이 정년으로 퇴직하게 되므로, 이는 헌법 제10조의 기본적 인권보장, 제11조의 평등권, 제15조 직업선택의 자유를 침해하고 제106조 법관의 신분보장 규정에 위배된다고 하여 그 위헌확인을 구하는 이 사건 심판청구를 하였다.
(1) 정년에 이른 법관은 본인의 의사와 관계없이 법관직에서 강제퇴직을 당함으로써, 인간으로서의 존엄과 가치와 행복을 추구할 권리 그리고 국가로부터 기본적 인권을 보장받을 권리를 상실하게 된다. 그리고 정년에 이른 일반 법관은 강제퇴직당함으로써 정년에 이르지 아니한 법관 사이에 있어 불평등한 지위에 있게 되고, 대법원장ㆍ대법관ㆍ일반법관 상호간에 있어서는 그 정년의 차이로 인하여 같은 법관 사이에 있어서도 불평등한 지위에 있게 된다. 또한 정년으로 인하여 더 이상 법관이라는 직업에 종사할 수 없다는 점에서도 직업선택의 자유를 침해당하게 된다. 아울러 정년에 달한 법관은 탄핵 또는 금고 이상의 형의 선고에 의하지 아니하고 법관직을 상실하게 되며, 징계처분에 의하지 아니하고 불리한 처분을 받게 된다. 또한 정년에 이른 법관은 중대한 심신상의 장해로 직무를 수행할 수 없을 때에 해당되지 아니함에도 강제퇴직하게 된다.
(2) 가사 이 사건 법률조항이 헌법 제105조 제4항의 위임에 의한 것이라고 한다 하여도, 위 헌법규정은 법관 이외의 다른 공무원에 대하여서는 헌
(3) 위 헌법 제105조 제4항의 위임에 따라 이 사건 법률조항은 대법원장을 70세로, 대법관은 65세, 그리고 그 이외의 법관은 63세로 차등을 두어 정년을 규정함으로써, 헌법 제11조 제2항에서 금지하고 있는 사회적 특수계급의 제도를 인정하고 이를 창설하는 결과를 초래하므로 헌법에 위반된다.
(4) 법관의 정년을 규정한 목적이 신분이 보장되어 있는 법관이 고령에 이르러 업무능력에 지장을 초래할 우려가 있는 것은 사실이나 법관에게 정년 연령까지 근무의 계속을 보장함으로써 장래에 대한 확실한 예측을 가지고 직무에 전념하게 한다거나, 법관의 교체를 계획적으로 수행함으로써 연령구성의 고령화를 방지하고 조직을 활성화하여 직무능률을 유지ㆍ향상시키는 데 있다고 한다. 그렇다면, 우선 상대적으로 더 중요한 업무를 담당한 법관인 대법원장이 대법관보다, 그리고 대법관이 일반법관보다 정년이 고령으로 규정되어 있는 것은 위 정년을 규정한 취지와는 모순되고, 장래에 대한 확실한 예측을 가지고 직무에 전념하게 한다는 목적은 오히려 정년을 폐지함으로써 더 효과적으로 달성될 수 있을 것이며, 법관의 교체를 계획적으로 수행하는 것은 헌법 및 법원조직법의 법관 임기에 관한 규정으로서 그 목적을 달성하고도 남을 것이다.
또한 법원조직법 제47조에서, “법관이 중대한 심신상의 장해로 직무를 수행할 수 없을 때에는 대법관인 경우에는 대법원장의 제청으로 대통령이, 판사인 경우에는 대법원장이 퇴직을 명할 수 있다.”라고 규정하고 있는데, 이 규정에 의하여 연령 구성의 고령화를 방지하고, 업무능력에 지장을 초래할 우려가 있는 법관에 대한 퇴직을 명할 수 있을 것이다.
(5) 분쟁해결을 위하여 오랜 사회적 경험과 연륜을 필요로 하고 진보적이고 개혁적이기보다는 오히려 기존 법질서의 유지를 본연의 임무로 하고 있는 법관에 대하여, 그 임기에 의한 근무기간의 제한을 두고 다시 정년에 의한 근무기간의 제한을 두고 있는 것은 법관의 신분과 사법권의 독립을 보장하는 것이 아니라, 오히려 이를 저해하는 결과를 초래하고 있다고 할
것이다.
또한 헌법기관 가운데, 대통령, 국회의장 그리고 국무총리 등에 대하여는 정년에 관한 규정이 없는데도 대법원장에게는 정년이 있어야 하는 합리적 헌법질서상 근거가 없고, 선거직 공무원 또는 선출직 공무원과 달리 임명직 공무원에 대하여는 정년이 있어야 하는 헌법상의 합리적인 이유도 없는 것이다.
따라서, 이 사건 법률조항은 헌법 제10조(기본적 인권의 보장), 제11조(평등권), 제15조(직업선택의 자유) 및 제106조(법관의 신분보장)에 위반된다.
(1) 헌법 제105조 제4항에서, “법관의 정년은 법률로 정한다.”라고 명문으로 규정하고 있으므로, 법관정년제는 헌법상의 근거에 의한 것으로서 정년제 그 자체의 합헌성은 특별히 문제되지 아니한다.
(2) 육체적ㆍ정신적 능력이 연령과 함께 감퇴되는 것은 자연의 법칙인데, 우리 헌법은 일정한 연령에 달한 법관을 교체함으로써 고도의 능력을 요하는 법관의 직무가 충실히 수행될 수 있도록 사법부를 유지하고 나아가 국민의 재판을 받을 권리라는 공적이익을 추구하고자 하는 것으로서, 연령에 의하여 퇴직여부를 구별하는 것은 합리적인 기준에 의한 구별이므로 평등의 원칙에 위반된다고 할 수 없다.
(3) 선거직 공무원의 행위는 법관의 행위에 비하여 보다 많은 공중의 감시하에 놓이게 되고, 그들의 행위에 좋지 않은 점이 있는 경우 대개는 간단히 외부에 드러나게 될 뿐만 아니라, 그들은 법관 보다 쉽게 해임당할 수 있고, 국민은 선거직 공무원의 업무수행능력을 선거에 의하여 평가하고 교체할 수 있지만, 법관의 경우에는 그러하지 아니한 점등에 비추어 볼 때, 선거직 공무원과 달리 법관에게 정년을 두는 것은 합리적인 이유가 있다고 할 것이다.
(4) 법관의 정년에 관하여 헌법이 법률에 위임하고 있다고 하여도, 그 법률에서 구체적인 정년연령을 설정함에 있어 입법자의 재량권을 일탈하였다고 해석되는 경우에는 위헌성이 문제될 수 있다. 그러나 이 사건 법률조항이 그 정년을 정함에 있어서 대법원장, 대법관 기타 법관의 정년을 각
70세, 65세, 63세로 조금씩 차등을 두고 있다고 하여도 이를 위헌이라고까지 보기는 어렵다고 할 것이다. 즉, 대법원장 및 대법관은 거기에 적합한 경험많고 유능한 인재를 구하기가 결코 용이하지 않기 때문에 될수록 넓은 범위에서 적임자를 물색하여 임명할 수 있도록 다른 법관들에 비하여 정년을 연장함이 합리적이고, 특히 대법원장은 사법부의 수장으로서 대통령, 국회의장과 동등한 특별한 지위에 있으므로 대법관보다 그 정년을 연장함이 상당한 것이다.
그런데 이 사건 법률조항은 법관의 정년을 직위에 따라 대법원장 70세, 대법관 65세, 그 이외의 법관 63세로 하여 법관 사이에 약간의 차이를 두고 있는 것으로, 헌법 제11조 제1항에서 금지하고 있는 차별의 요소인 ‘성별’, ‘종교’ 또는 ‘사회적 신분’ 그 어디에도 해당되지 아니할 뿐만 아니라, 그로 인하여 어떠한 사회적 특수계급제도를 설정하는 것도 아니고, 그와 같이 법관의 정년을 직위에 따라 순차적으로 낮게 차등하게 설정한 것은 법관 업무의 성격과 특수성, 평균수명, 조직체 내의 질서 등을 고려하여 정한 것으로 그 차별에 합리적인 이유가 있다고 할 것이므로, 청구인의 평등권을 침해하였다고 볼 수 없다.
2. 또한, 이 사건 법률조항과 같이 법관의 정년을 설정한 것은 법관의 노령으로 인한 정신적ㆍ육체적 능력 쇠퇴로부터 사법이라는 업무를 제대로 수행함으로써 사법제도를 유지하게 하고, 한편으로는 사법인력의 신진대사를 촉진하여 사법조직에 활력을 불어넣고 업무의 효율성을 제고하고자 하는 것으로 그 입법목적이 정당하다. 그리고 일반적으로 나이가 들어감에
따라 인간의 정신적ㆍ육체적 능력이 쇠퇴해 가게 되는 것은 과학적 사실이고, 개인마다 그 노쇠화의 정도는 차이가 있음도 또한 사실이다. 그런데, 법관 스스로가 사법이라는 중요한 업무수행 감당능력을 판단하여 자연스럽게 물러나게 하는 제도로는 사법제도의 유지, 조직의 활성화 및 직무능률의 유지향상이라는 입법목적을 효과적으로 수행할 수 없고, 어차피 노령에 따른 개개인의 업무감당능력을 객관적으로 측정하기 곤란한 마당에, 입법자가 법관의 업무 특성 등 여러 가지 사정을 고려하여 일정한 나이를 정년으로 설정할 수밖에 없을 것이므로, 그 입법수단 역시 적절하다고 하지 않을 수 없다. 또한 이 사건 법률조항이 규정한 법관의 정년은 60세 내지 65세로 되어 있는 다른 국가공무원의 정년보다 오히려 다소 높고, 정년제를 두고 있는 외국의 법관 정년연령(65세 내지 70세)과 비교하여 보아도 법관의 정년이 지나치게 낮다고 볼 수도 없다. 그렇다면, 이 사건 법률조항은 직업선택의 자유 내지 공무담임권을 침해하고 있다고 할 수 없다.
3. 그리고, 헌법규정 사이의 우열관계, 헌법규정에 대한 위헌성판단은 인정되지 아니하므로, 그에 따라 헌법 제106조 법관의 신분보장 규정은 헌법 제105조 제4항 법관정년제 규정과 병렬적 관계에 있는 것으로 보아 조화롭게 해석하여야 할 것이고, 따라서, 정년제를 전제로 그 재직 중인 법관은 탄핵 또는 금고 이상의 형의 선고에 의하지 아니하고는 파면되지 아니하며, 징계처분에 의하지 아니하고는 정직, 감봉 기타 불리한 처분을 받지 아니한다고 해석하여야 하고, 그러한 해석하에서는 헌법 제105조 제4항에 따라 입법자가 법관의 정년을 대법원장은 70세, 대법관은 65세, 판사는 63세로 정한 것은 그것이 입법자의 입법재량을 벗어나지 않고 기본권을 침해하지 않는 한 헌법에 위반된다고 할 수 없고, 위에서 본 바와 같이 그 입법 자체가 평등권, 직업선택의 자유나 공무담임권 등 기본권을 침해하였다고 볼 수 없어, 결국 신분보장 규정에도 위배된다고 할 수 없다.
우리 헌법은 제헌헌법부터 임기 10년의 법관임기제를 규정하고 있었고, 제5차 개정헌법(1962년 헌법)에서는 대법원장인 법관의 임기는 6년, 일반 법관의 임기는 10년으로 하는 임기제 규정을 두고 아울러 법관 정년을 일률적으로 65세로 한다고 헌법에 명시적으로 정년 연령을 직접 규정하였다가, 제7차 개정헌법(1972년 헌법)에 이르러서는 정년 연령을 헌법에 직접 명시하여 규정하지 않고 다만 “법률이 정하는 연령에 달한 때에는 퇴직한다.”라고 규정하여, 정년제를 채택하되 그 구체적인 정년 연령은 법률로 정하도록 하였으며, 제8차 개정헌법(1980년 헌법)에서 현행헌법과 같이 “법관의 정년은 법률로 정한다.”라고 헌법에서 법관정년제를 규정하면서 그 구체적인 정년 연령은 법률로 정하도록 하고 아울러 대법원장, 대법관, 그 이외의 일반법관 사이에 차등을 두는 임기제를 규정하여, 현행헌법에 이르게 되었다.
요컨대, 역대 우리헌법은 법관의 임기제와 정년제를 채택하여 왔던 것이다.
1949. 9. 26. 법률제51호로 제정된 법원조직법 제39조에 의하면, 대법원장인 대법관의 정년은 70세, 기타 법관의 정년은 65세로 규정하였다가, 1961. 8. 12. 법률제679호 개정법률에 의하여 법관의 정년을 일률적으로 65세로 규정하였고, 1962년 헌법에 따른 1963. 12. 13. 법률제1496호 개정법률에 의하여 대법원장인 대법관의 임기 6년(연임불가), 그 이외의 법관의 임기 10년(연임가능)으로 법관의 임기를 차등하여 규정하였으며, 1972년 헌법에 따른 1973. 1. 25. 법률제2448호 개정법률에 의하여 대법원장과 대법원판사인 법관의 정년은 65세, 고등법원장인 법관의 정년은 63세, 그 이외의 법관의 정년은 60세로 한다고 규정하였고, 1980년 헌법에 따른 1981. 1. 29. 법률제3362호 개정법률에 의하여 대법원장의 정년은 70세, 대법원판사의 정년은 65세, 고등법원장 및 사법연수원장인 법관의 정년은 63세, 그 이외의 법관의 정년은 60세로 한다고 규정하였으며, 현행헌법에 입각한 1994. 7. 27. 법률제4765호 개정법률 제45조 제4항(이 사건 법률조항)에 의하여 대법원장의 정년은 70세, 대법관의 정년은 65세, 판사의 정년은 63세로 개정하기에
이른 것이다.
한편, 이 사건 법률조항과 같이 법관의 정년조항이 개정될 당시 제169회 국회 법사위원회에 상정되었던 법률안 안건 중, 대법원에서 “시군판사의 정년을 70세로 한다”라는 안이 제기되었으나, 통과되지 아니하였다.1)
다만, 주에 따라서는 판사의 임기를 두거나(주에서는 19세기 후반이래 민주정치의 발달과 더불어 종신제를 지양하고 법관을 일정한 임기로 선거하거나 임명하게 되었는데, 그 임기는 보통 8～10년, 2년이나 21년인 것도 있다2)), 정년(mandatory retirement)을 일률적으로 70세 등으로 규정하고 있는 경우도 있다.
미국 헌법 수정 제14조의 평등조항에 위반되는지 여부가 문제된 사건에서, i) 중요한 고위관리의 자격요건을 정하는 주(州)민의 권리는 대의제 정부(representative government)의 핵심요소로서, 미국 헌법 수정 제10조에 근거를 두고 있으며, 미국 헌법 제4장 제4조에 의하여 보장되고 있고3), ii) 미국 연방의회가 미국 헌법 수정 제14조 제5항에 의한 입법권한과 통상입법권한(Commerce Clause)에 입각하여 ADEA를 제정하였고, 같은 법률을 주의 고용관계에 확장하여 적용한다고 하더라도, 같은 법률상 ‘근로자’의 개념의 모호성으로 인하여 주 판사의 경우에도 같은 법률의 규율대상으로 하고자 하는 연방의회의 의도가 분명하지 아니하고, 그렇다면 연방의회가 미국 헌법 수정 제14조 제5항에 의한 입법권한을 행사함에 있어서, 전통적으로 주의 권한이라고 인정되는 것을 제한하고자 하는 연방의회의 입법의도가 명시되지 않은 것은 연방의회에 귀속될 수 없다는 원칙4)에 따라, 위 미주리주 헌법상 판사정년규정은 위 ADEA에 저촉되지 아니한다고 판시하였고, 또한 위 판사정년규정은 다음과 같은 이유로 그 차별에 합리적인 이유가 있다고 하여 미국 헌법상 평등보호조항에 위배되지 아니한다고 판결하였다.5)
즉, 연령은 평등보호조항에 의하여 금지되는 차별요소에 해당되지 아니하고, 청구인들이 판사로서 직무를 수행함에 있어서 근본적인 권리로서 보장할 만한 이익이 있다는 것을 주장하지 않음을 들어, 연방대법원은 이른바 ‘합리성 심사기준’에 입각하여 판단하였는데, 이 경우 같은 것을 같게 다른 것을 다르게 취급하는 것이 정당한 목적 성취에 관련되어 있고, 그 주민의 결정이 합리적이라고 한다면 그 주의 헌법규정을 위헌이라고 할 수 없다고 하였다. 미주리주 주민은, 인간이 70세가 되면 쇠락할 위험이 크고 따라서 공직에서 은퇴시키는 외 적절한 대체수단이 없으며, 그래서 그 나이가 되면 모든 판사가 그만두어야 할 것이라고 합리적으로 결정한 것이다. 육체적ㆍ정신적 능력은 나이가 들어감에 따라 쇠퇴해 간다는 것은 사실이므로, 판사에게 요청되는 직무를 완벽하게 수행함으로써 사법제도를
유지시키는데 정당하고 필요한 공공이익을 충족시키기 위하여 나이 많은 판사를 교체하고자 하는 것이다. 거의 모든 판사가 70세가 되었다고 하여 심각한 쇠퇴를 겪게 되는 것은 아니지만, 그것을 기준으로 차별하는 것은 합리적이라고 생각할 수 있는 것이다. 자발적인 퇴직이라고 해서 반드시 사법제도가 제대로 기능하는데 기여하게 되는 것은 아닐 뿐만 아니라, 탄핵 등 다른 제도적 장치가 그런 것도 또한 아니다. 그리고 대부분의 유권자가 판사를 면밀히 평가하고 그가 판결에서 취한 의견에 대하여 결코 잘 알 수가 없는 것이고, 주 판사가 다른 관리들보다 더 오래 근무하고 사람들의 의사에 덜 구애받고 간혹 있는 선거가 판사의 업무수행능력의 부적절성을 검증하기에 부적절하기 때문에 선거제도도 적절한 것이 될 수 없다.6)
일본은 헌법에서 최고재판소 재판관과 하급재판소 재판관은 법률이 정하는 바 연령에 도달하면 퇴직한다고 규정하고 있고(일본국 헌법 제79조 제5항, 제80조 제1항 단서), 재판소법 제50조에서 최고재판소 및 간이재판소의 재판관의 정년은 70세, 고등재판소ㆍ지방재판소 및 가정재판소의 재판관의 정년은 65세로 규정하고 있다.
그런데 일본국 헌법 전의 명치헌법에서는 현행 일본 헌법 제79조 제5항 및 제80조 제1항 단서와 같은 규정이 없었고(다만, 재판관은 형의 선고 또는 징계에 의하지 아니하고는 파면되지 아니한다는 일반적인 신분보장 규정만이 존재하고 있었다), 한편, 재판소구성법(명치 23년 법제6호) 제67조에서는 미국 헌법과 같이 재판관을 종신직으로 규정하고 있었는데, 1921년(대정 10년) 5. 18. 그 재판소구성법을 개정하여 대심원장은 65세, 그 이외의 재판관은 63세로 하는 재판관에 대한 정년규정을 두게 되었으며, 그 후 1947. 5. 3. 헌법을 개정하여(일본국 헌법; 현행 일본헌법), 헌법에 재판관 정년제의 근거를 두게 되어 오늘에 이르고 있다.
재판관 정년규정의 입법목적은 고령자의 정신적ㆍ육체적인 능력을 고려하여 재판관의 신진대사를 촉진하고자 하는 데 있다고 한다.7)
독일 기본법 제97조 제2항에서는 법률에 의하여 재판관의 정년을 정하고 그 연령에 도달하는 때에는 퇴직한다고 규정하고 있으며, 독일 재판관법(Deutsches Richtergesetz) 제48조에서, 연방상급재판소 재판관의 정년은 68세에 달하는 월의 말일, 그 이외의 재판관의 정년은 65세에 달하는 월의 말일로 규정하고 있다.
캐나다ㆍ호주ㆍ인도의 경우는 헌법에서 직접 법관의 정년을 규정하고 있다.
캐나다 헌법 제99조는 원칙적으로 미국과 같이 법관을 종신직으로 규정하면서 상급법원 법관의 경우는 75세를 정년으로 규정하고 있다.
호주 헌법 제72조는 법관의 정년을 70세로 규정하고, 다만, 의회에서 법관의 정년을 70세 이하로 하는 법을 제정할 수 있다고 규정하고 있다.
인도 헌법 제124조는 대법원 판사의 정년을 65세로 규정하고 있다.
법관 정년제에 관한 우리 학계의 견해는 대체로 그 합헌성을 인정하는 견해가 주류를 이루고 있고, 법관의 독립을 보다 효과적으로 보장하기 위
하여 법관정년제를 폐지하자는 견해도 있다.
합헌성을 인정하는 견해는 법관정년제를 두는 것이 통상 나이가 들어감에 따라 육체적ㆍ정신적 능력이 쇠퇴해 가는 것이 사실이므로 그에 대처하여 사법이라는 업무를 효율적으로 제대로 수행함으로써 사법제도를 유지하고자 하고, 한편으로는, 사법인력의 신진대사를 촉진하여 사법조직에 활력을 불러 일으키고자 하는 중요한 공익을 위한 것이라고 본다. 즉, 법관정년제는 법관의 쇠퇴화ㆍ보수화ㆍ관료화를 완화 또는 방지하고자 하는 데 그 입법목적이 있고, 나아가 정년을 명시함으로써 법관의 신분보장에도 기여하는 것으로 보고 있다.9)
사법권을 독립을 보다 확실하게 보장하기 위하여는 정년제를 폐지하고 종신제로 가야 한다고 주장한다.10)그 이유의 요지는 다음과 같다. 즉, “우리나라의 임기제ㆍ정년제는 이를테면 판사의 노령화ㆍ보수화를 막는 장치가 될 것임에는 틀림없다. 그러나 임기제는 임명권자의 정치적 견해나 정책이나 성향에 순응하지 아니하는 판사를 제거하는 장치로 작용하며 따라서 임기제는 임명권자의 견해나 정책 등에 대한 판사의 순응과 종속을 가능케 한다. 정년제는 대법원장을 정점으로 하여 판사로 구성된 관료적 피라미트체제를 전제로 하여 하급법원 판사의 승진의 기회를 마련하여 주는 장치로 작용하고 있다. 이같은 작용을 통하여 임기제ㆍ정년제는 대법원장의 하급법
원판사의 보직ㆍ승진 인사권과 함께 대법원장을 정점으로 하여 판사로 구성된 전국적ㆍ관료적 피라미트체제를 구축하는데 기여하고 있는 것이다. 이러한 시각에서 보았을 때 임기제ㆍ정년제는 대법원장의 하급법원판사 보직ㆍ승진 등의 인사권과 함께 법관의 독립을 저해하는 잠재적 요인으로 작용한다고 생각한다. …… 국민의 신임을 물을 수 있는 장치나 국민소환제도의 도입 및 탄핵제도 등 판사의 부패와 무능 등을 통제할 수 있는 장치의 강화와 함께 판사의 독립을 위하여 정년제의 폐지도 검토해 볼만하다고 생각한다.”
일반법관보다 대법원장ㆍ대법관의 정년 연령을 더 높이 설정한 이유는, 첫째, 경험이 풍부하고 식견이 높은 인물을 가능한 한 연령에 제한됨이 없이 널리 구하고, 둘째, 대법원은 법률심이고 사실심이 아니기 때문에 신체적인 부담이 하급법원의 법관에 비하여 비교적 적다는 데 있으며, 셋째, 정원이 적으므로 고령에 달할 때까지 심신이 모두 건강한 인물을 채용할 수 있다고 한다.11)
(1) 헌법 제11조 제1항은, “모든 국민은 법 앞에 평등하다. 누구든지 성별ㆍ종교 또는 사회적 신분에 의하여 정치적ㆍ경제적ㆍ사회적ㆍ문화적 생활의 모든 영역에 있어서 차별을 받지 아니한다.”라고 규정하고 있고, 제2항에서는, “사회적 특수계급의 제도는 인정되지 아니하며, 어떤 형태로도 이를 창설할 수 없다.”라고 규정하고 있다.
합치되어야 할 것이다.
(2) 그런데 이 사건 법률조항은 법관의 정년을 직위에 따라 대법원장 70세, 대법관 65세, 그 이외의 법관 63세로 하여 법관사이에 약간의 차이를 두고 있는 것으로, 헌법 제11조 제1항에서 금지하고 있는 차별의 요소인 ‘성별’, ‘종교’ 또는 ‘사회적 신분’ 그 어디에도 해당되지 아니할 뿐만 아니라, 그로 인하여 어떠한 사회적 특수계급제도를 설정하는 것도 아니다.
그렇다면 이 사건 법률조항의 평등권 침해여부와 관련하여 문제되는 것은 위와 같이 법관에 따라 그 정년 연령에 차등을 두어 설정하는 것에 합리적인 이유가 있는가 여부라고 할 것이다.
(3) 헌법상 설정된 법관의 성격과 그 업무의 특수성에 비추어 볼 때, 관료제도를 근간으로 하는 계층구조적인 일반 행정공무원과 달리 보아야 함은 당연하므로, 고위법관과 일반법관을 차등하여 정년을 설정함은 일응 문제가 있어 보이나, 사법도 심급제도를 염두에 두고 있다는 점, 대법원은 법률심인 점, 경험이 풍부하고 식견이 높은 인물을 가능한 한 연령에 제한됨이 없이 널리 구한다는 점과 대법관과 대법원장은 그 자격요건(15년 이상의 법조경력)으로 인하여 상대적으로 높은 연령에서 임명된다는 점등을 고려할 때, 대법원장ㆍ대법관과 판사의 정년을 차등하여 설정한 것이 위헌이라고 단정할 만큼 불합리하다고 보기는 어렵다고 할 것이다.
그리고, 위에서 살펴본 바와 같이, 법관의 정년을 규정하고 있는 외국의 입법례를 보더라도 대개 65세 내지 70세 전후로 설정되어 있으며, 특히 법관의 정년 연령을 2원적으로 설정되어 있는 경우에는 대체로 고위법관의 정년 연령이 고령으로 규정되어 있다는 것을 알 수 있다. 또한 우리나라 공무원의 정년도 그 직무의 성격에 따라 다소 차이를 두고 있으나 군인의 경우 이외에는 대체로 60세 내지 65세로 설정되어 있고, 직위가 높을수록 정년 연령이 높게 설정되어 있다.12)
그렇다면 이 사건 법률조항이 법관의 정년을 대법원장 70세, 대법관 65세, 판사 63세로 설정한 것은 법관 업무의 성격과 특수성, 평균수명, 조직체 내의 질서 등을 고려하여 정한 것으로 그 차별에 합리적인 이유가 있다고 할 것이므로, 청구인의 평등권을 침해하였다고 볼 수 없다.
(1) 법관은 공직이므로 그 직에 정년제를 두고 그 정년연령을 규정하는 것은, 직업선택의 자유에 대한 제한뿐만 아니라 공무담임권의 제한이 문제되는데, 우리 헌법재판소는 양자의 관계에 관하여 다음과 같이 판시한 바 있다.
(2) 직업선택의 자유는 모든 국민이 자신의 삶을 영위해 나가는 생활의 터전이 되고 각자의 개성을 발휘하고 인격을 실현하는데 필수불가결한 기본권이다. 따라서 국민이 선택하고 수행하고자 하는 직업은 그것이 공직이든 아니든 국가는 이를 최대한으로 보장할 의무가 있는 것이다. 그런데 국민이 선택하고 수행하고자 하는 직업이 공직인 경우에는 공무담임권과 결부되고 그것을 통하여 실현된다고 할 것이다. 그리고 공무담임권도 국가 안전보장, 질서유지 또는 공공복리를 위하여 법률로써 제한할 수 있으나, 그 경우에도 이를 불평등이나 과도하게 침해하거나 본질적인 내용을 침해할 수는 없다고 할 것이다(헌재 2001. 2. 22. 2000헌마25, 판례집 13-1, 386, 412-413 참조).
(3) 그런데, 이 사건의 경우, 일반법관에 63세의 정년을 설정한 것은 법
관의 노령으로 인한 정신적ㆍ육체적 능력 쇠퇴로부터 사법이라는 업무를 제대로 수행함으로써 사법제도를 유지하게 하고, 한편으로는 사법인력의 신진대사를 촉진하여 사법조직에 활력을 불어넣고 업무의 효율성을 제고하고자 하는 것으로 그 입법목적이 정당하다. 그리고 일반적으로 나이가 들어감에 따라 인간의 정신적ㆍ육체적 능력이 쇠퇴해 가게 되는 것은 과학적 사실이고 개인마다 그 노쇠화의 정도는 차이가 있음도 또한 사실이다. 그런데, 법관 스스로가 사법이라는 중요한 업무수행 감당능력을 판단하여 자연스럽게 물러나게 하는 제도로는 사법제도의 유지, 조직의 활성화 및 직무능률의 유지향상이라는 입법목적을 효과적으로 수행할 수 없고, 어차피 노령에 따른 개개인의 업무감당능력을 객관적으로 측정하기 곤란한 마당에, 입법자가 법관의 업무 특성 등 여러 가지 사정을 고려하여 일정한 나이를 정년으로 설정할 수밖에 없을 것이므로, 그 입법수단 역시 적절하다고 하지 않을 수 없다.
한편, 청구인은 법원조직법 제47조의 심신장해로 인한 퇴직규정에 의하여 연령구성의 고령화를 방지하고 업무능력에 지장을 초래할 우려가 있는 법관에 대한 퇴직을 명할 수 있어서, 그것으로 충분히 위와 같은 입법목적을 달성할 수 있다고 주장한다.
그러나 법원조직법 제47조는, “법관이 중대한 심신상의 장애로 직무를 수행할 수 없을 때에는 대법관인 경우에는 대법원장의 제청으로 대통령이 판사인 경우에는 대법원장이 퇴직을 명할 수 있다.”라고 규정하고 있어서, 이는 노령으로 인한 직무수행능력결여를 염두에 둔 규정이라기 보다는, 나이와 관계없이 ‘중대한 심신상의 장애’ 즉, 중병으로 인한 업무수행능력 결여를 상정한 것이라고 할 것이다. 그럼에도 불구하고 설사 이를 노령으로 인한 직무수행능력결여의 경우에도 활용한다고 할 때, 그 객관성을 어떻게 담보할 것이며 그와 같은 사유로 퇴직하게 되는 법관에 대한 사회적 평가(명예손상 문제)등 적지 않은 문제가 발생할 것이므로, 그 활용은 쉽지 않을 것이다.
그리고 다른 국가공무원의 정년보다 오히려 다소 높고, 정년제를 두고 있는 외국의 법관 정년 연령을 비교하여 보아도 이 사건 법률조항의 법관의 정년이 지나치게 낮다고 볼 수는 없다.
그렇다면 이 사건 법률조항은 공무담임권(내지 직업선택의 자유)을 침해하고 있다고 할 수 없다.
그런데 우리 헌법재판소는 헌법조항은 위헌여부 판단의 대상이 되지 아니한다고 결정한 바 있다. 즉, 헌법 및 헌법재판소의 규정상 위헌심사의 대상이 되는 법률은 국회의 의결을 거친 이른바 형식적 의미의 법률을 의미하는 것이므로 헌법의 개별규정 자체는 헌법소원에 의한 위헌심사의 대상이 아니다. 한편, 이념적ㆍ논리적으로는 헌법규범 상호간의 우열을 인정할 수 있다 하더라도 그러한 규범 상호간의 우열이 헌법의 어느 특정규정이 다른 규정의 효력을 전면적으로 부인할 수 있을 정도의 개별적 헌법규정 상호간에 효력상의 차등을 의미하는 것이라고 볼 수 없으므로, 헌법의 개별규정에 대한 위헌심사는 허용될 수 없다(헌재 2001. 2. 22. 2000헌바38 판례집 13-1, 289; 헌재 1995. 12. 28. 95헌바3, 판례집 7-2, 841 각 참조).13)
(2) 따라서, 헌법규정사이의 우열관계, 헌법규정에 대한 위헌성 판단을 인정하지 아니하고 있는 우리 헌법재판소의 판례에 의하면, 제106조 법관의 신분보장 규정은 헌법 제105조 제4항 법관정년제 규정과 병렬적 관계에 있는 것으로 보아 조화롭게 해석하여야 할 것이고, 따라서 정년제를 전제로 그 재직중인 법관은 탄핵 또는 금고 이상의 형의 선고에 의하지 아니하고는 파면되지 아니하며, 징계처분에 의하지 아니하고는 정직, 감봉 기타 불리한 처분을 받지 아니한다고 해석하여야 한다. 그리고 그러한 해석하에
서는 헌법 제105조 제4항에 따라 입법자가 법관의 정년을 대법원장 70세, 대법관 65세, 판사 63세로 정한 것은 그것이 입법자의 입법재량을 벗어나지 않고 기본권을 침해하지 않는 한 헌법에 위반된다고 할 수 없고, 위에서 본 바와 같이 그 입법 자체가 평등권, 직업선택의 자유나 공무담임권 등 기본권을 침해하였다고 볼 수 없는 이 사건 법률조항의 경우에는 결국 신분보장 규정에도 위배된다고 할 수 없다.
학자에 따라서는 사법권의 독립을 보다 효과적으로 이룩하기 위하여는 법관정년제를 폐지하고 종신제로 가야 한다는 견해가 있다. 그런데 궁극적으로 이 문제는 사법권 독립, 사법의 민주화, 사법의 보수화ㆍ관료화ㆍ노쇠화 방지 등을 형량한 헌법정책 내지 입법정책의 문제라고 할 것이다.
그리고 법관의 정년자체를 낮게 설정함으로써 그 결과 법관의 신분보장 규정에 위배된다는 주장이라면, 위에서 살펴본 바와 같이 이 사건 법률조항이 평등권, 직업선택의 자유나 공무담임권을 침해하고 있지 아니하므로, 결과적으로 법관의 신분보장규정에도 위배되지 아니한다고 할 것이다.
그렇다면, 결국 이 사건 법률조항은 법관의 신분보장을 규정하고 있는 헌법 제106조에도 위배되지 아니한다고 보아야 할 것이다.
이 사건의 청구인인 전충환 판사는 당시 법원의 사법개혁안의 일환으로 재야 원로 법조인을 시ㆍ군법원 판사로 보임하여 활용하고자 하는 안에 따라 영입ㆍ임명되었는데, 그후 대법원이 시ㆍ군 법원 판사의 정년을 70세로 하는 법원조직법 개정을 제안하였으나 법사위원회에서 통과되지 않아 그 개정안이 관철되지 못하였으며, 그래서 청구인이 이 사건 심판대상 법률조항에 의해 63세의 정년에 이르게 되자 헌법소원심판을 청구한 사건이다.