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- 지방교육위원선거에서의 교육경력자 우대 -
(헌재 2003. 3. 27. 2002헌마573, 판례집 15-1, 319)
이 상 훈＊
1. 지방교육위원선거에서 다수득표자 중 교육경력자가 선출인원의 2분의 1 미만인 경우에는 득표율에 관계없이 경력자 중 다수득표자 순으로 선출인원의 2분의 1까지 우선당선시킨다는 지방교육자치에관한법률 제115조 제2항이 비경력자인 청구인의 공무담임권과 평등권을 침해하는지 여부
2. 위헌의견이 5인으로 다수이지만 위헌정족수를 채우지 못하여 합헌으로 선고된 사례
제115조【교육위원 당선인의 결정 공고 통지 및 교육위원예정자명단 작성】
② 제1항의 규정에 의한 투표결과 득표순위가 선거구별 교육위원 정수 이내인 자중 경력자의 수가 선거구별 교육위원 정수의 2분의 1 미만인 경우에는 제1항 본문의 규정에 불구하고 먼저 선거구별 교육위원 정수의 2분의 1(1미만의 단수는 1로 본다. 이하 이 조에서 같다)까지 경력자 중 다수
득표자순으로 당선자를 결정하고 나머지 교육위원은 경력자가 아닌 자 중 다수득표자 순으로 당선자를 결정한다.
청구인은 2002. 7. 11.의 16개 시ㆍ도 교육위원회 선거에서 선출인원이 3명인 경상북도 제1선거구에 출마하여 3위로 득표하였음에도 불구하고 다수득표자 중 교육경력자가 선출인원의 2분의 1 미만인 경우에는 득표율에 관계없이 경력자 중 다수득표자 순으로 선출인원의 2분의 1까지 우선당선시킨다는 지방교육자치에관한법률(2002. 1. 26. 법률 제6626호로 개정된 것, 이하 “법”이라고만 한다) 제115조 제2항(이하 “이 사건 법률조항”이라 한다)에 의하여 교육위원으로 당선되지 못하자, 위 조항이 헌법상 보장된 청구인의 공무담임권, 평등권, 행복추구권 등을 침해한다 하여 2002. 9. 9. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다 .
(1) 교육위원회는 시ㆍ도의 교육ㆍ학술에 관한 중요사항을 심의ㆍ의결하기 위한 의결기관으로서, 집행기관인 교육감 외에 그와 별개로 의결기관인 교육위원회를 두는 것은 권력의 집중을 방지하기 위하여 국가기능을 분할하는 헌법상 권력분립정신에 기초한 것인바, 이와 같은 기본정신을 고려할 때 교육위원회는 집행기관인 교육감을 통제하는 기능을 성실히 수행할 수 있어야 한다.
그런데 이 사건 법률조항에 의하여 경력자가 항상 교육위원의 과반수가 되면 교육위원회와 교육감의 이해관계가 사실상 일치하여 교육감의 행정적 조치와 교육위원회의 의결이 이해관계로 인한 야합으로 변질될 가능성이 있는 등 오히려 교육위원회의 설립취지에 역행될 수 있고, 비경력자는 교육위원회에서 항상 소수로만 존재하여 실질적으로 아무런 권한이 없는 것과 마찬가지가 된다.
(2) 교육위원에 경력자를 반드시 2분의 1 이상 포함시켜 선출하여야 한다는 것은 교육의 자주성이나 전문성과는 아무런 관련이 없다.
즉, 교육의 자주성이라는 것은 교육이 정치권력이나 일반행정권력으로부터 독립되어야 한다는 의미이기 때문에 교육의 자주성을 이유로 비경력자를 경력자에 비하여 차별하여야 할 아무런 근거가 없는 것이고, 또한 교육의 전문성에 있어서도 반드시 교직에 오랜 기간 종사하였거나 교육행정직을 수행하였던 사람만이 교육의 전문가이며 그러한 사람을 우대하는 것이 교육의 전문성을 확보하는 것이라고 단정할 근거는 없다.
오히려 교육의 전문성이라고 하는 것은 여러 영역의 사람들에 의하여 확보가 가능한 것이고 또 그와 같이 다양한 영역에 있어서의 전문성이 존중되어야만 균형있는 교육발전이 가능하다. 즉, 교육의 전문성은 기간의 문제가 아니라 변화하는 시대를 직시할 수 있는 능력이므로 10년 이상을 근무한 교사나 교육관료에게만 전문성이 있을 수 있는 것이 아니고, 경력은 10년이 되지 않더라도 새로운 학문적 기법을 연수한 젊은 교사나 그 시대를 같이 호흡하는 학자, 교육운동가, 지역주민들에게도 전문성을 인정할 수 있다.
그러므로 이 사건 법률조항이 교육위원회 구성에 있어 경력자를 반드시 과반수 이상 두도록 함으로써 비경력자를 경력자에 비하여 차별하는 데에는 아무런 합리적 근거가 없고 그 차별을 정당화할 목적의 정당성이나 필요성을 인정할 수 없으므로, 이 사건 법률조항은 청구인에게 주어진 헌법상 평등권의 본질적 내용을 침해하는 것으로 위헌이다.
(3) 청구인은 법이 정하는 입후보자격을 구비하여 당해 선거구의 교육위원 정수 이내에 해당되는 다수득표를 하였음에도 불구하고 이 사건 법률조항에 의하여 지방자치단체의 구성원이 될 수 없게 되는 부당한 대우를 받았으므로, 이 사건 법률조항은 청구인의 헌법상 공무담임권을 침해하는 것이고, 그 결과 안락하고 만족스러운 삶을 추구할 행복추구권과 인간으로서의 존엄과 가치를 침해하는 것이기도 하다.
(1) 우리나라 교육위원 선거제도에서 교육위원의 자격기준으로 교육경력
자일 것을 요구하거나 경력자를 우대하는 제도는 1962년부터 도입되어 현재까지 변하지 않고 지속되어 온 정책이며, 이는 교육의 자주성과 전문성을 보장하고 있는 헌법정신에 그 기반을 두고 있다.
교육의 자주성이란 교육내용과 교육기구가 교육자에 의하여 자주적으로 결정되고 행정권력에 의한 통제가 배제되어야 한다는 것이고, 교육의 전문성이란 교육정책이나 그 집행은 가급적 교육전문가가 담당하거나 적어도 그들의 참여 하에 이루어져야 함을 말한다. 교육의 자주성ㆍ전문성ㆍ정치적 중립성은 국가의 안정적인 성장발전을 도모하기 위해서는 교육이 외부세력의 부당한 간섭에 영항받지 않도록 교육자 내지 교육전문가에 의하여 주도되고 관할되어야 할 필요가 있다는 데서 비롯된 것이다.
이러한 입법취지에 따라 이 사건 법률조항은 교육위원 정수의 2분의 1 이상은 교육 또는 교육행정경력이 10년 이상 있는 사람으로 구성하도록 규정하여 교육의 자주성과 전문성을 담보할 수 있는 적격자를 일정 부분 당선되도록 한 것이다.
(2) 이 사건 법률조항은 모든 교육위원 후보자에 대하여 교육경력 등 출마제한 요건을 둔 것이 아니고 교육위원 정수의 일정비율(2분의 1 이상)에 대하여만 경력자 후보자를 우선당선되도록 하고 있을 뿐이므로, 교육위원 정수의 나머지 범위 내에서는 비경력자가 경력자와의 차별 없이 다수결 원리에 따라 선출될 수 있는 제도적 길이 열려 있으며, 비경력자는 그밖에 시ㆍ도의회 의원선거 입후보 등의 방법으로 교육ㆍ학예에 관한 의사결정 과정에 참여할 수 있으므로 교육자치에 대한 비경력자의 참여가 크게 제한되는 것은 아니다.
또한 이 사건 법률조항에 의하여 청구인과 같은 비경력자의 교육위원 당선가능성이 일부 제한되는 불이익보다는 헌법에서 보장하고 있는 교육자치를 구현하는 등의 공익적 효과가 훨씬 크다 할 것이다.
(3) 그러므로, 이 사건 법률조항이 규정하는 경력자우선당선 제도는 입법부에 주어진 합리적 재량의 범위 내에서 설정된 것이어서 청구인의 공무담임권, 평등권, 행복추구권 등을 부당하게 침해하는 것이라고 할 수 없다.
이 사건 쟁점은 교육위원 선거에서 다수득표자 중 교육경력자가 선거구 위원 정수의 1/2 미만인 경우에는 득표율에 관계없이 경력자 중 다수득표자 순으로 위원 정수의 1/2까지 우선 당선시킨다는 규정에 의하여 선거구 위원 정수 이내에 포함되는 득표를 하고도 낙선한 비경력자의 공무담임권과 평등권 등이 침해되는지 여부이다.
1. 이 사건 법률조항은 청구인과 같은 비경력자의 교육위원에의 피선거권, 즉 헌법 제25조가 보장하는 국민의 기본권인 공무담임권을 제한하는 규정이지만, 그 입법목적의 정당성, 수단의 적정성, 최소침해성, 법익균형성을 모두 갖추고 있어 기본권제한의 한계를 벗어나지 않으므로 과잉금지의 원칙에 위배되어 공무담임권을 침해하는 것은 아니다.
즉, 헌법 제31조 제4항은 교육의 자주성과 전문성을 보장하고 있는바, 교육의 자주성이란 교육내용과 교육기구가 교육자에 의하여 자주적으로 결정되고 행정권력에 의한 통제가 배제되어야 함을 의미하며, 교육의 전문성은 교육정책이나 그 집행은 가급적 교육전문가가 담당하거나, 적어도 그들의 참여 하에 이루어져야 함을 말하는 것이고, 이 사건 법률조항의 입법목적은 이러한 교육의 자주성과 전문성이라는 헌법정신을 구현하기 위한 것이므로 그 목적의 정당성이 인정된다.
또한 교육위원 중의 절반 이상을 교육전문가라 할 수 있는 교육경력자가 점하도록 하는 것은 이러한 입법목적을 달성하기 위한 효과적인 수단이 되는 것이고, 입법목적을 위한 수단의 선택은 기본적으로 입법자의 재량영역이므로 수단의 적정성도 갖추고 있다고 평가된다.
그리고 이 사건 법률조항에 의하여 반드시 경력자가 당선되도록 하는 2분의 1 비율 외에서는 비경력자도 민주주의 원칙에 따라 다수득표에 의하여 교육위원으로 당선될 수 있으므로, 비경력자의 공무담임권에 대한 침해가 과도하여 기본권의 최소침해성에 어긋난다고 볼 수 없으며, 이 사건 법률조항에 의하여 민주적 정당성의 요청이 일부 후퇴하게 되지만 다른 헌법
적 가치인 교육의 자주성ㆍ전문성을 구현하기 위하여 이러한 후퇴는 헌법적으로 용인되고 정당화될 수 있는 것이므로 법익균형성의 원칙에도 어긋나지 않는 것이다.
평등권에 관한 심사에 있어서는, 이 사건 법률조항이 교육위원 선거에서 비경력자를 교육경력자에 비하여 차별취급하여 다수득표를 하고도 낙선할 여지가 있도록 하는 것은 공무담임권에 대한 중대한 제한을 초래하므로 엄격한 기준인 비례성원칙에 따른 심사를 함이 타당하지만, 엄격한 심사기준에 의하여 살펴보더라도 이 사건 법률조항에 의한 차별은 헌법상 보호되는 교육의 자주성ㆍ전문성을 보장하기 위한 것으로서 입법목적이 정당하고, 입법목적을 달성하기 위한 적정한 방법으로서 차별취급의 적합성을 갖고 있으며, 차별취급으로 인한 공익과 침해되는 이익간의 비례성도 있다고 인정되므로, 이 사건 법률조항이 헌법상의 평등원칙에 위배된다고 볼 수 없다.
그러므로, 이 사건 법률조항은 청구인의 공무담임권과 평등권을 침해하는 것이라 볼 수 없고, 그 외에 청구인이 주장하는 행복추구권, 인간으로서의 존엄과 가치 등은 이 사건 법률조항과 실질적인 관련이 없으므로 이 조항이 이들 기본권을 침해한다고 볼 수도 없어서, 결국 이 사건 법률조항은 헌법에 위반되지 않는다고 할 것이므로 청구인의 심판청구를 기각함이 상당하다.
2. 이 사건 법률조항에 대하여 재판관 5인이 위헌의견이고 재판관 4인이 합헌의견이어서 위헌의견이 다수이긴 하지만, 헌법재판소법 제23조 제2항 단서 제1호에서 정한 위헌결정을 위한 심판정족수 6인에는 이르지 못하여 위헌결정을 할 수 없으므로 청구인의 심판청구를 기각한다.
재판관 윤영철, 재판관 김효종, 재판관 김경일, 재판관 송인준, 재판관 주선회의 위헌의견
이 사건 법률조항의 입법목적은 지방교육자치제도를 구현함에 있어서 교육의 전문성 및 자주성을 실현하고자 하는 것이므로 그 목적의 정당성은 인정된다.
그러나 이 사건 법률조항이 이러한 목적을 달성하기 위하여 교육위원의
2분의 1 이상을 반드시 교육경력자가 차지하도록 함으로써 선거인의 표를 더 많이 얻은 비경력자가 낙선하는 결과를 초래하는 것은 선거의 기본원칙에 어긋나는 것으로서 민주주의의 가치를 크게 훼손하는 것이고, 지방교육자치가 추구하는 ‘민주주의ㆍ지방자치ㆍ교육자주’라고 하는 세 가지의 헌법적 가치의 조화를 현저하게 훼손하는 것이므로 입법목적을 위한 수단으로서의 적합성을 인정하기 어렵다.
설령 교육의 전문성을 보장하기 위한 수단으로서 교육위원 중 일정부분을 교육경력자가 점하게 할 필요성이 있다 하더라도, 그 수단으로서는 처음부터 경력자후보와 비경력자 후보를 분리하여 각각 투표하게 하는 등의 방법이 있을 수 있고, 이렇게 하면 비경력자인 후보자의 공무담임권이 침해되는 정도가 훨씬 약한데도 이 사건 법률조항과 같은 수단을 택하는 것은 기본권의 최소침해성 원칙에도 어긋난다.
또한 이 사건 법률조항에 의하여 교육위원의 자주성ㆍ전문성이 확보되는 효과는 그리 크지 않은데 비하여 민주주의가 훼손되고 비경력자의 공무담임권 등 기본권이 침해됨으로 인한 불이익은 매우 크다고 할 수 있으므로 이 사건 법률조항은 법익의 균형성도 갖추고 있지 못하다.
그렇다면 이 사건 법률조항은 청구인의 공무담임권과 평등권을 침해하는 위헌의 조항이므로 이에 대하여 위헌선언을 함이 타당하다.
법률 또는 법률조항 자체가 헌법소원의 대상이 될 수 있으려면 그 법률 또는 법률조항에 의하여 구체적인 집행행위를 기다리지 아니하고 직접, 현재, 자기의 기본권을 침해받아야 하는 것을 요건으로 하고, 여기서 말하는 기본권 침해의 직접성이란 집행행위에 의하지 아니하고 법률 그 자체에 의하여 자유의 제한, 의무의 부과, 권리 또는 법적 지위의 박탈이 생긴 경우를 뜻하므로, 구체적인 집행행위를 통하여 비로소 당해 법률 또는 법률조항에 의한 기본권침해의 법률효과가 발생하는 경우에는 직접성의 요건이 결여된다.1)
이 사건 법률조항들에 의하여 경력자가 우선 당선되기까지에는 선거구선거관리위원회의 당선인 결정행위가 개재하게 되고 이는 집행행위라고 볼 여지가 있으므로, 청구인이 이 사건 법률조항들에 의하여 직접 기본권 침해를 받는 것은 아니라고 판단할 수도 있겠지만, 이 사건 법률조항들은 비록 청구인과 같은 비경력자가 당해 선거구의 교육위원 정수 내에 해당하는 득표를 하였더라도 교육위원 정수 내의 다수득표자들 중에 교육경력자의 수가 2분의 1이 되지 않은 경우에는 득표수에 불구하고 경력자를 우선적으로 당선인으로 결정하도록 강제하고 있으므로, 청구인과 같은 입장에 있는 비경력자는 선거관리위원회의 당선인 결정행위 이전에 이미 확정적으로 낙선될 수밖에 없는 상황에 있다.
따라서 선거관리위원회의 당선인 결정행위를 구체적 집행행위로 본다고 하더라도, 이 사건 법률조항들은 위 집행행위 이전에 이미 청구인의 권리관계를 직접 변동시키거나 그의 법적 지위를 결정적으로 정하는 것이어서 청구인의 권리관계가 당선인 결정행위의 유무나 내용에 의하여 좌우될 수 없을 정도로 확정하고 있는 경우라 할 것이므로, 기본권 침해의 직접성을 인정할 수 있다고 할 것이다.2)
교육위원 선거에 관한 쟁송으로는 선거소청과 선거소송, 당선소송이 있다. 선거 또는 당선의 효력에 관하여 이의가 있는 선거인 또는 후보자는
선거일부터 14일 이내에 선거소청을 할 수 있고3), 소청에 대한 결정에 불복이 있을 때에는 원칙적으로 결정서를 받은 날로부터 10일 이내에 선거소송4)또는 당선소송5)을 제기할 수 있다. 청구인의 경우 이러한 불복절차를 밟지 않은 채 제소기간이 도과되어 이 사건 교육위원 선거는 더 이상 그 효력을 다툴 수 없게 되었으므로, 이 사건 헌법소원이 인용된다고 하더라도 청구인이 당선인으로 결정될 수 있는 것은 아니어서 원칙적으로 권리보호이익이 없다고 할 수 있다.
그러나, 헌법소원제도는 주관적인 권리구제 뿐만 아니라 객관적인 헌법질서보장의 기능도 겸하고 있으므로, 설사 주관적인 권리보호의 이익이 없는 경우라고 하더라도 동종의 기본권침해가 반복될 위험이 있거나 헌법질서의 유지ㆍ수호를 위하여 헌법적 해명이 중대한 의미를 지니고 있을 때에는 예외적으로 심판청구의 이익을 인정하는 것이 헌법재판소의 선례인
데,6)교육위원 선거에 있어서 이 사건 법률조항들로 인한 기본권 침해의 문제는 앞으로도 반복될 성질의 것이고 청구인 뿐 아니라 앞으로 교육위원에 출마할 모든 사람들에게 이해관계가 있으므로, 헌법질서의 수호ㆍ유지를 위하여 이에 대한 헌법적 해명이 긴요하다 할 수 있고 따라서 이 사건에 대하여는 예외적으로 심판청구의 이익을 인정함이 타당하다고 판단된다.
일본의 교육위원회는 도도부현(都道府縣), 시(특별구를 포함)정촌(町村) 및 지방교육행정의조직및운영에관한법률 제23조(교육위원회의 직무권한)에 규정된 사무의 전부 또는 일부를 처리하는 지방공공단체의 조합에 설치되는 교육에 관한 합의제집행기관이다(위 법률 제2조, 제23조).
교육위원은 지방공공단체의 장이 지방의회의 동의를 얻어 임명하고(같은 법 제4조 제1항), 교육위원회는 교육위원 중에서 교육장을 임명하며(같은 법 제16조 제2항), 교육장은 교육위원회의 지휘ㆍ감독하에 교육위원회의 권한에 속하는 모든 사무를 담당한다(같은 법 제17조 제1항).
1977년 동경도에 교육위원의 공선을 요구하는 주민들의 청구가 제기된 이래 최근 일본에서는 교육위원의 직접선거제도를 채택하는 경우가 증가하고 있다7).
전통적으로 미국은 통일된 중앙정부의 교육기구가 없다가 1979년에 처음으로 연방정부 수준에서 교육부를 설치하였다. 교육부의 기능은 교육정보 출판, 교육에 관심이 있는 집단과 교육기구와의 협동적 작업관계수립,
교육연구, 교육문제 지도ㆍ상담 등이다.8)
교육행정체계의 조직, 구성 및 권한은 주마다 다소 차이가 있으나, 대부분의 주정부는 교육정책 결정기관인 주교육위원회(State Board of Education)와 주교육장을 두고 있으며, 중간단위의 교육구인 카운티(County) 수준의 중간교육구(Intermediate School District)와 기초 지방교육행정단위로서 기초교육구(Local School District)가 있다. 중간교육구는 지방교육자치단체로서의 자격을 갖지 못하므로 직접 학교를 설치ㆍ유지하는 일이 없으나, 기초교육구는 지방교육자치단체로서 정책결정기관인 교육위원회를 두고 있는 것이 대부분이고, 그 교육위원회는 주에서 위임된 교육행정의 대부분에 대하여 독자적인 권한을 갖고 학교와 기타 교육기관의 설치ㆍ유지ㆍ관리ㆍ운영의 책임을 진다.9)
주교육위원회는 7～11명의 위원으로 구성되어 있고, 15개 주에서는 주민에 의한 직접선거나 주민의 대표에 의한 간접선거를 통하여 위원을 선출하고 있으나, 나머지 다수의 주에서는 주의회의 승인을 얻어 주지사가 임명하고 있다. 지방교육위원회는 대부분 5～7명의 위원으로 구성되어 있고, 위원의 선임방법은 주교육위원과는 달리 주민의 직선에 의하는 경우가 대부분이다. 한편 주교육장의 선임방법을 보면, 주민의 직접선거로 선출하는 주가 19개주, 주교육위원회에서 선출하는 주가 26개주, 주의회의 승인을 얻어 주지사가 임명하는 주가 5개주이다.10)
미국교육행정의 특징은 전문가와 비전문가가 공동으로 경영한다는 점이다. 교육감과 교육장은 전문적 경영인인데 비하여, 교육위원회는 주로 직능대표로 선출되는 비전문가에 의해 구성된다. 교육위원회가 비전문가로 구성되어 교육행정의 전문성ㆍ효율성이 결핍되기 쉬우므로 이러한 점을 보완하기 위해 교육감을 두고 있는 것인데, 예컨대 메릴랜드(Maryland)주의 교육법에서는 교육감의 자격으로 유능한 교육자로서의 경험, 정규대학 졸업 후 2년 이상의 대학원 수학, 7년 이상의 교육과 학무행정경력 등 엄격한 요건을 요구하고 있다.11)
영국 교육자치의 특징은 지방의회와 교육위원회가 일원화된 제도라는 것이다. 영국에서 교육은 지방교육당국인 지방의회의 책임으로 되어있고, 영국의 교육위원회는 지방의회 속의 한 위원회로서 지방의회의원의 1/2과 당적이 없는 교육전문가로 구성된다. 교육위원회는 지방의회의 위임을 받아 실제의 행정을 집행하며, 교육내용이나 방법에 관한 것은 모두 각 지방교육당국과 학교의 장ㆍ교원에게 위임되어 있다.12)그리고 모든 교육위원회에는 교육장(Chief Education Officer)을 두어 교육행정의 전문적 관리를 맡기고 있는데, 교육장은 교육위원회가 교육과학부장관과의 협의를 거쳐 임명하며, 교육 집행기관으로는 교육청을 두고 있다.13)
독일의 교육행정권은 주에 귀속되어, 주정부가 교육행정을 펴고 있지만 그 운영은 위원회 중심이다. 위원회에는 주정부 차원의 주학교위원회와 학교 단위의 학교협의회가 있다. 교사대표, 학부모대표, 학생대표는 거의 같은 비율로 주단위의 위원회와 학교단위의 위원회에 참여하며, 이들 대표위원은 당해 구성원 사이에서 직선된다.14)
프랑스는 교육은 국가의 직무라고 여기는 전통적 관념에 의하여 고도의 중앙집권주의와 교육전문가에 의한 지배를 특색으로 하고 있다. 프랑스는 지방교육행정구를 27개의 대학구(Academie)로 나누어 중앙정부의 교육에 관한 행정을 추진하는데, 대학구의 책임자는 대학구총장(Recteur d'academie)으로서 대통령이 임명한다. 대학구총장은 초ㆍ중ㆍ고등교육을 함께 관장하는데, 초ㆍ중등교육에 관하여는 문교부장관의 감독을, 고등교육에 관하여는 고등교육부(대학부라고도 함)장관의 감독을 받는다. 이처럼 교육전문가에 의해
서 교육이 이루어지므로, 교육전문가로 구성된 각종 위원회 내지 심의회의 활용이 두드러지고, 비전문가인 일반민중의 참여 여지가 거의 없다.15)
(나) 1962. 1. 1.부터 군단위의 교육구를 폐지하고, 특별시ㆍ시의 교육감을 폐지하였다. 이에 따라 특별시ㆍ도ㆍ시ㆍ군 단위로 교육위원회를 설치하였고, 일반행정업무와 교육행정업무를 통합하여 시ㆍ도지사 및 시장ㆍ군수가 관장하도록 하다가, 1964년부터는 특별시ㆍ도에 교육위원회를 두고, 시ㆍ군에 교육장을 두어 이들이 당해 지방자치단체의 교육행정업무를 행하도록 하였다. 합의제 행정기관인 특별시ㆍ도의 교육위원회는 7인 이하의 위원으로 구성되었는바, 1인은 시ㆍ도지사가, 1인은 교육감이 되고, 나머지 5인은 특별시ㆍ도의회에서 선출하도록 하였다. 의장은 시ㆍ도지사가 되었고, 교육감은 교육위원회의 위원인 동시에 교육위원회의 사무집행을 하는 사무장의 성격을 가졌다. 독임제 행정기관인 시ㆍ군 단위의 교육장은 교육감의 제청으로 문교부장관을 경유하여 대통령이 임명하였으며, 당해 지방자치단체의 교육분야 행정기관이 되었다.17)
(다) 1988. 5. 제도의 개편으로 특별시ㆍ직할시ㆍ도뿐만 아니라 시ㆍ군ㆍ
구에도 교육위원회를 두고, 시ㆍ도와 시ㆍ군ㆍ구에 교육장을 두었다. 특별시ㆍ직할시ㆍ도의 교육위원회는 단순히 심의기관으로 하여 종전의 행정기관으로서의 지위가 상실되었고, 교육장이 교육 분야의 집행기관이 되었다.
(가) 구 지방교육자치에관한법률이 1991. 3. 8. 제정ㆍ공포됨으로써 시ㆍ군ㆍ구의회(기초)가 2인씩(그 중 1인은 법정 경력자) 추천한 자 중에서, 시ㆍ도의회(광역)에서 무기명투표로 교육위원을 선출하는(같은 법 제5조) 방식의 지방교육자치제도가 정립되었다. 그러나 제도의 시행과정에서 교육위원ㆍ교육감선거가 과열ㆍ혼탁해지고 각종 선출관련 비리가 노정됨에 따라, 1997. 12. 17. 선거인단에 의한 교육위원ㆍ교육감의 간선 및 선거운동의 원칙적 금지를 골자로 하는 법개정이 이루어졌다. 즉, 학교운영위원회에서 선출한 선거인과 교원단체에서 추천한 교원인 선거인으로 구성되는 선거인단에서 교육위원과 교육감을 선출하도록 하고(같은 법 제5조, 제28조), 교육위원회의사국이 교육위원ㆍ교육감의 선출사무를 관리하되 선거공보의 발행ㆍ배포와 소견발표회의 개최 이외에는 일체의 선거운동을 금지하며, 그 위반시에는 형벌에 처하도록 규정하였다(같은 법 제5조의3, 제5조의4, 제28조 제3항, 제53조).
(나) 2000. 1. 28. 법률 제6216호로 전문개정되어 같은 해 3. 1.자로 시행되고 있는 법에서는 교육위원ㆍ교육감의 주민대표성을 제고하기 위하여 학교운영위원회 위원 전원으로 선거인단을 구성하도록 선거인을 대폭 증원하였고(법 제62조 제1항), 교육위원ㆍ교육감의 후보자 검증기회를 확대하기 위하여 소견발표회와 선거공보 이외에 언론기관 등 초청 대담ㆍ토론회까지 허용하였으며(법 제83조), 선거운동의 정의를 명확히 하여 “선거에 관한 단순한 의견의 개진ㆍ의사의 표시ㆍ입후보와 선거운동을 위한 준비행위"는 금지대상에서 배제하였다(법 제77조 단서).18)
교육위원회는 시ㆍ도의 교육ㆍ학예에 관한 중요사항을 심의ㆍ의결하는 기관이다(법 제3조). 교육위원회의 법적 성격은 지방자치단체의 최고의결기관인 시ㆍ도지방의회로부터 교육ㆍ학예에 관한 의결권을 수임받아서 행하는 위임형 의결기관이라고 할 수 있다.
교육위원회는 당해 시ㆍ도의 교육ㆍ학예에 관한 사항을 심의ㆍ의결하는바, 그 중 시ㆍ도의회에서 의결할 조례안, 예산안 및 결산, 특별부과금 등의 부과와 징수에 관한 사항, 기채안 등 주민의 권리ㆍ의무에 관련된 사항은 이를 사전에 심의하여 시ㆍ도의회에 제출하고, 그 밖에 기금의 설치ㆍ운용, 대통령령으로 정하는 중요재산의 취득ㆍ처분 등에 관한 사항은 이를 최종적으로 심의ㆍ의결한다(법 제8조 제1항, 제2항).19)
교육감은 시ㆍ도의 교육ㆍ학예에 관한 사무의 집행기관으로서, 교육ㆍ학예에 관한 소관사무로 인한 소송이나 재산의 등기 등에 대하여 당해 시ㆍ도를 대표하며(법 제20조 제1항, 제2항), 국가행정사무 중 시ㆍ도에 위임하
여 시행하는 사무로서 교육ㆍ학예에 관한 사무는 법령에 다른 규정이 있는 경우를 제외하고는 교육감에게 위임하여 행한다(법 제21조).
또한 교육감은 교육ㆍ학예에 관하여 조례안 및 결산안의 작성, 예산안의 편성, 교육규칙의 제정, 학교 기타 교육기관의 설치ㆍ이전 및 폐지에 관한 사항, 교육과정의 운영에 관한 사항 등에 관한 사무를 관장한다(법 제23조).
헌법 제25조는 “모든 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 공무담임권을 가진다”고 규정하여 공무담임권을 보장하고 있는바, 공무담임권은 각종 선거에 입후보하여 당선될 수 있는 피선거권과 공직에 임명될 수 있는 공직취임권을 포괄하고 있다(헌재 1996. 6. 26. 96헌마200, 판례집 8-1, 550, 557). 공무담임권을 보장한다는 것은 모든 국민이 현실적으로 국가나 공공단체의 직무를 담당할 수 있다고 하는 의미가 아니라, 국민이 공무담임에 관한 자의적이지 않고 평등한 기회를 보장받는 것, 즉 공직취임의 기회를 자의적으로 배제당하지 않음을 의미한다(헌재 2002. 8. 29. 2001헌마788등, 공보 72, 760, 763 참조).
공무담임권은 법률에 의해서 구체화되는 권리이기는 하나 법률로써도 그 자체를 부인할 수는 없는 것이고(헌재 1993. 7. 29. 91헌마69 판례집 5-2, 145, 155-156), 국가안전보장, 질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요한 경우 법률로써 제한될 수 있으나 그 경우에도 이를 불평등하게 또는 과도하게 침해하거나 본질적인 내용을 침해하여서는 아니된다(헌재 1996. 6. 26. 96헌마200, 판례집 8-1, 550, 557; 헌재 1999. 12. 23. 98헌마363, 판례집 11-2, 770, 797; 헌재 2001. 2. 22. 2000헌마25, 판례집 13-1, 386, 411-412).
청구인은 교육위원선거에 출마하여 당선될 수 있는 정도의 득표를 하였음에도 이 사건 법률조항에 의하여 당선되지 못하였으므로, 이 사건 법률조항은 청구인의 피선거권, 즉 헌법 제25조가 보장하는 국민의 기본권인 공무담임권을 제한하는 규정이라 하겠다.
헌법 제37조 제2항에 의하면, 국민의 자유와 권리는 국가안전보장, 질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요한 경우에 한하여 법률로써 제한할 수 있으며, 그 경우에도 자유와 권리의 본질적인 내용을 침해할 수 없다고 규정하여 국가가 국민의 기본권을 제한하는 내용의 입법을 함에 있어서 준수하여야 할 기본원칙을 천명하고 있다. 따라서, 기본권을 제한하는 입법은 입법목적의 정당성과 그 목적달성을 위한 방법의 적정성, 입법으로 인한 피해의 최소성, 그리고 그 입법에 의해 보호하려는 공익과 침해되는 사익의 균형성을 모두 갖추어야 한다는 것이며, 이를 준수하지 않은 법률 내지 법률조항은 기본권제한의 입법적 한계를 벗어난 것으로서 헌법에 위반된다(헌재 1997. 3. 27. 94헌마196등 판례집 9-1, 375, 383-384).
헌법 제25조는 “모든 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 공무담임권을 갖는다.”라고 규정하고 있으므로, 공무담임권의 내용에 관하여는 입법자에게 넓은 입법형성권이 인정된다고 할 것이지만, 그렇다고 하더라도 헌법 제37조 제2항의 기본권제한의 입법적 한계를 넘는 지나친 것이어서는 아니 된다. 그러므로 이 사건 법률조항에 의한 공무담임권이라는 기본권의 제한이 과연 이러한 헌법적 한계 내의 것인지 살펴보기로 한다.
① 입법목적의 정당성, 수단의 적정성
경력자우선당선 제도를 두는 입법목적은 교육 경력자를 일정부분 당선되도록 함으로써 교육의 자주성과 전문성이라는 헌법정신을 구현하기 위한 것이다(헌재 1993. 7. 29. 91헌마69, 판례집 5-2, 145, 153 참조). 헌법 제31조가 보호하는 교육의 자주성이란 교육내용과 교육기구가 교육자에 의하여 자주적으로 결정되고 행정 권력에 의한 통제가 배제되어야 함을 의미한다. 이는 교사의 교육시설 설치자ㆍ교육감독권자로부터의 자유, 교육내용에 대한 교육행정기관의 권력적 개입의 배제 및 교육관리기구의 공선제 등을 포함한다. 또한 교육의 전문성이란 교육정책이나 그 집행은 가급적 교육전문가가 담당하거나, 적어도 그들의 참여하에 이루어져야 함을 말한다(헌재 2001. 11. 29. 2000헌마278, 판례집 13-2, 762, 773).
교육의 자주성ㆍ전문성ㆍ정치적 중립성은 국가의 안정적인 성장ㆍ발전을 도모하기 위하여서는 교육이 외부세력의 부당한 간섭에 영향을 받지 않
도록 교육자 내지 교육전문가에 의하여 주도되고 관할되어야 할 필요가 있다는 데서 비롯된 것이다(헌재 1996. 4. 25. 94헌마119, 판례집 8-1, 433, 447).
이 사건 법률조항이 교육위원 중 일정부분은 반드시 교육경력자가 당선되도록 하는 것은 이와 같이 헌법상 추구되는 공익인 교육의 자주성과 민주성을 담보하기 위한 것으로서 그 입법목적의 정당성을 인정할 수 있다. 이러한 입법목적을 달성하는 방법은 여러 가지가 있겠지만, 이 사건 경력자우선당선 제도에 의하여 교육위원 중의 절반 이상을 교육전문가라 할 수 있는 교육경력자가 차지하도록 하는 것도 하나의 효과적인 수단이 된다 할 것이다. 즉 입법목적과 입법수단간의 인과관계가 명확하고 입법목적을 달성할 수 있는 법률의 효과 또한 확실하다고 볼 수 있는 점에서 수단의 적정성을 갖추고 있다(헌재 1999. 12. 23. 99헌마135, 판례집 11-2, 800, 818 참조)고 평가할 수 있겠다.
앞에서 본 외국의 입법례와 우리나라 지방교육자치제도의 변천과정을 통하여 지방교육자치제도의 구체적 형태와 운용은 나라마다 각기 사정에 따라 다양하게 이루어지고 있으며, 우리나라에서도 교육위원선거제도의 구체적 내용이 여러 차례 바뀌어 왔음을 알 수 있는바, 이는 지방교육자치제에서 교육의 자주성ㆍ전문성을 구현하기 위하여 어떤 수단을 채택할 것인가는 입법자가 그 재량으로 결정할 수 있는 문제라는 점을 나타내는 것이고, 그 결정내용이 현저하게 불합리하여 입법목적 달성에 기여하기 어렵다는 등의 사정이 없는 한 수단의 적정성을 결하는 것으로 볼 수는 없는 것이다.
② 침해의 최소성
이러한 경력자우선당선 제도로 인하여 청구인과 같은 비경력자의 공무담임권이 일부 침해되고 있지만, 이 사건 법률조항에 의하여 경력자가 우선 당선되는 범위(전체 교육위원 정수의 2분의 1 이상) 밖에서는 비경력자도 민주주의 원칙에 따른 다수득표에 의하여 당선될 수 있는 길이 열려 있고, ‘민주주의ㆍ지방자치ㆍ교육자주’라고 하는 세 가지의 헌법적 가치를 골고루 만족시키기 위하여 이 사건 법률조항보다 덜 제한적인 다른 입법수단을 강구하는 것이 결코 쉬운 일이 아니라는 점 등을 고려하면, 이 사건 법
률조항에 의한 공무담임권에 대한 침해의 정도가 과도하여 침해의 최소성의 원칙에 위배된다고는 볼 수 없다 하겠다.
③ 법익의 균형성
지방교육자치는 중앙권력에 대한 지방적 자치로서의 속성 외에 교육의 자주성ㆍ전문성ㆍ정치적 중립성을 구현하기 위한 것으로서 정치권력에 대한 문화적 자치로서의 속성도 아울러 지니고 있으므로, 지방교육자치의 민주적 정당성 요청은 어느 정도 제한이 불가피하게 된다. 즉, 지방교육자치는 민주주의ㆍ지방자치ㆍ교육자주라고 하는 세 가지 헌법적 가치를 골고루 만족시킬 수 있어야 하므로 지방교육자치기관의 구성에 있어 이 가운데 민주주의의 요구만을 절대시하는 것은 헌법적으로 허용될 수 없는 것이고(헌재 2000. 3. 30. 99헌바113, 판례집 12-1, 359, 368-369 참조), 교육자치의 특성상 민주적 정당성에 대한 요청이 일부 후퇴하는 일이 있다 하더라도 이는 헌법적으로 용인될 수 있는 것이다(헌재 2002. 3. 28. 2000헌마283등, 판례집 14-1, 211, 226).
경력자우선당선 제도에 의하여 선거인으로부터 표를 더 많이 얻은 비경력자가 낙선하게 되는 것은 낙선자의 공무담임권을 침해하는 외에 민주주의의 요청에도 어긋나는 점이 있지만, 이 사건 법률조항에 의하여 달성하려고 하는 교육의 자주성과 전문성 등 그 입법목적의 중요성에 비추어 볼 때, 비경력자의 공무담임권이 어느 정도 제한되고, 민주적 정당성의 요청이 일부 후퇴한다 하더라도 이는 부득이한 것으로서 법익균형성의 원칙에 위배된다고는 볼 수 없다.
그렇다면 이 사건 법률조항은 입법목적의 정당성, 수단의 적정성, 최소침해성, 법익균형성을 모두 갖추고 있어 과잉금지의 원칙에 위배된다고 볼 수 없다 할 것인바, 교육의 전문성과 자주성을 확보하기 위한 수단으로서 교육위원 중 어느 정도의 비율을 교육경력자로 할당할 것인지, 그리고 그 경력년수는 어느 정도를 요구할 것인지는 입법자가 여러 사정을 참작하여 그 재량에 따라 결정할 문제로서, 광범위한 입법재량 내지 형성의 자유가 인정되는 것이고, 이와 같이 광범위한 입법재량권이 인정되는 경우 그것이 헌법 제37조 제2항으로부터 파생되는 비례의 원칙 혹은 과잉금지의 원칙에
위헌의견은, 이 사건 법률조항의 입법목적의 정당성은 인정되지만 경력자우선당선 제도는 그 입법목적을 달성하는 데에 적합한 수단이라고 볼 수 없다고 한다. 즉, 지방교육자치는 ‘민주주의ㆍ지방자치ㆍ교육자주’라고 하는 세 가지의 헌법적 가치를 골고루 만족시킬 수 있어야만 하는데, 이 사건 법률조항은 교육자주라는 가치를 진작시키기 위하여 다른 가치인 민주주의를 현저하게 훼손하는 방법을 채택함으로써 기본권제한의 수단으로서 적합성을 갖추지 못한다는 것이다.
또한 지방교육자치제 하에서 교육위원에게 요구되는 교육의 전문성은 교육내용이나 직접적인 교육활동의 전문성이 아니고 교육활동에 대한 행정, 재정, 기술상의 지원문제에 관한 것이므로 다양한 전공의 경력자들이 참여할 수 있도록 할 필요가 있으며, 현재의 교육위원 선거제도 하에서 학교운영위원회 위원 전원으로 구성된 선거인단은 교육위원 후보자의 전문성을 판별할 수 있는 상당한 식견이 있고 교육위원 후보자들이 자신의 전문성과 능력을 충분히 알릴 수 있는 기회가 부여되어 선거인들이 후보자를 충분히 알 수 있는 제도적 뒷받침이 되어 있음에도 불구하고, 이 사건 법률조항이 선거구별 위원 정수 1/2의 범위 내에서는 선거인의 의사를 무시하고 득표율과 상관없이 교육위원을 결정하게 하는 것은 교육의 자주성과 전문성을 담보한다는 점에서 정당화되는 간선제라는 제한된 주민참여를 더욱 제한하고 있어 그 민주적 정당성 및 일부 교육의 전문성까지 훼손할 수도 있어 목적달성에 이르는 효과가 불명확하여 수단으로서의 적합성이 없다고 한다.
그리고, 설령 경력자우선당선 제도가 교육의 전문성을 보장하기 위한 수단으로서 그 적합성이 인정된다 하더라도 교육위원 정수의 1/2을 경력자로
당선시키기 위한 방법으로서는 처음부터 경력자후보와 비경력자 후보를 분리하여 각각 투표하게 하는 등으로 비경력자 후보자의 공무담임권 등의 기본권 침해를 최소화할 수 있는 방법도 있으므로 이 사건 법률조항은 기본권의 최소침해성 원칙에 어긋나며, 이 사건 법률조항에 의하여 얻게 되는 공익보다 침해되는 이익이 훨씬 크므로 법익균형성의 원칙에도 어긋난다고 주장한다.
헌법 제11조 제1항이 규정하는 평등의 원칙은 합리적 근거 없는 차별을 금지하는데, 합리적 근거없는 차별이란 정의에 반하는 자의적인 차별을 의미하는 것으로서, 국민의 기본권에 대한 차별적인 대우를 규정하는 입법은 그 목적이 국가안전보장, 질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요하고 또 정당한 것이어야 하고, 나아가 그 수단 또는 방법이 위 목적의 실현을 위하여 실질적인 관계가 있어야 할 뿐만 아니라, 그 정도 또한 적정한 것이어야 하며, 이러한 요건을 갖추지 못한 입법은 헌법 제11조 제1항이 예정하고 있는 평등의 원칙에 반하는 위헌입법이라고 할 것이다(헌재 1995. 9. 28. 92헌가11 등, 판례집 7-2, 264, 280-281).
헌법재판소에서는 평등위반여부를 심사함에 있어서, 헌법에서 특별히 평등을 요구하고 있는 경우 즉, 헌법이 스스로 차별의 근거로 삼아서는 아니되는 기준을 제시하거나 차별을 특히 금지하고 있는 영역을 제시하고 있는 경우와 차별적 취급으로 인하여 관련 기본권에 대한 중대한 제한을 초래하게 되는 경우에는 엄격한 심사척도(비례성원칙에 따른 심사)를 적용하고, 그밖의 경우에는 완화된 심사척도(자의금지원칙에 따른 심사)에 의한다는 원칙을 적용하고 있다. 엄격한 심사를 한다는 것은 차별취급의 목적과 수단간에 엄격한 비례관계가 성립하는지를 기준으로 한 심사를 행함을 의미하며(헌재 1999. 12. 23. 98헌바33, 판례집 11-2, 732, 749; 헌재 1999. 12. 23. 98헌마363, 판례집 11-2, 770, 787-788 참조), 완화된 심사척도 즉, 자의심사의 경우에는 차별을 정당화하는 합리적인 이유가 있는지만을 심사한다.
이 사건 법률조항은 교육위원 선거에 있어서 비경력자와 교육경력자를 차별취급하고 있고, 그로 인하여 청구인과 같은 비경력자가 교육위원선거에서 다수득표를 하고도 낙선하게 되는 것은 그의 공무담임권에 대한 중대한 제한을 초래하게 된다고 할 수 있으므로, 평등위반 여부를 심사함에 있어 엄격한 기준인 비례성원칙에 따른 심사를 함이 타당할 것이다.
위헌의견에서 지적하는 바와 같이 이 사건 법률조항이 비경력자의 공무담임권을 제한함에 있어서 민주적 선거제도의 기본원칙인 ‘다수득표자의 당선’에 어긋나는 점이 있음은 부인할 수 없고, 이와 같은 민주주의의 훼손이 헌법상 용인될 수 없을 정도로 심각한 것이라고 볼 여지도 없지는 않다.
그러나 지방교육자치제도가 추구하는 헌법적 가치에는 민주주의 외에도 지방자치, 교육의 자주성 및 전문성이 있고, 교육의 자주성과 전문성을 구
현하기 위해서는 교육정책이나 그 집행은 가급적 교육전문가의 주도나 그 참여 하에 이루어져야 한다는 것은 당연한 것이며, 교육전문가로 인정되기 위한 요건으로 어느 정도 교육실무에 종사하는 것이 요구된다는 것도 자연스러운 것이므로, 교육행정분야에 관하여 의회의 역할을 담당하는 교육위원회의 구성원인 교육위원의 일정 비율을 교육경력자에게 할당하는 것은 위의 헌법적 가치인 교육의 자주성과 전문성을 구현하기 위하여 불가피한 일이다.
이 사건 법률조항은 이러한 목적을 달성하기 위하여 교육위원선거에서 적어도 2분의 1 이상은 교육경력자가 당선되도록 규정한 것이고, 그로 인하여 다수결원칙과 공무담임권 및 평등권에 대한 일부 제한이 수반된다 하더라도 부득이한 것으로 수용될 수 있다 할 것이다. 물론 위헌의견이 주장하는 대로 교육위원선거에 있어서 경력자와 비경력자를 구분하여, 예컨대 2분의 1씩 따로 선출하는 방법도 가능하겠지만, 어떤 방법을 선택하는가는 기본적으로 입법자가 그 재량으로 결정할 수 있는 문제라 할 것인데, 우리 입법자는 이 점에 관하여 교육위원 정수의 2분의 1만을 교육경력자가 차지하면 된다는 입장이 아니라, 최소한 2분의 1 이상이 되어야 한다는 입장을 취한 것이므로 이 점을 들어 최소침해성의 원칙에 어긋난다고 볼 것은 아니라고 생각된다.
결국, 위헌론의 견해에는 경청할 부분이 있지만, 이 사건 법률조항에 의한 경력자우선당선 제도는 교육의 전문성과 자주성을 구현하기 위한 것으로서 헌법상의 근거가 있는 것이고, 그 구체적 제도의 형성은 입법자의 재량범위에 속하는 것인데 이 사건 법률조항이 이러한 재량범위를 벗어날 정도로 기본권을 과도하게 침해한다는 점에 대한 논거가 약하고, 종전의 헌법재판소 결정들에서 교육자치나 교육의 자주성을 위하여 민주적 정당성의 요청이 일부 후퇴할 수 있다고 한 것과도 일관되지 않는다는 문제점을 갖고 있다.
결론적으로 이 사건 법률조항은 청구인의 공무담임권, 평등권 등 기본권을 침해하는 것이 아니라고 판단되는바, 이 사건 법률조항에 대하여 재판관 5인이 위헌의견이고 재판관 4인이 합헌의견이어서 위헌의견이 다수이긴 하지만, 헌법 제113조 제1항, 헌법재판소법 제23조 제2항 단서 제1호에서
정한 위헌결정을 위한 심판정족수 6인에는 이르지 못하여 위헌결정을 할 수 없으므로 청구인의 심판청구를 기각하게 되었다.
헌법재판소는 2002. 3. 28. 2000헌마283ㆍ778 사건(판례집 14-1, 211)에서 교육위원 및 교육감의 선거인단을 학교운영위원회 위원 전원으로 하도록 규정한 지방교육자치에관한법률 제62조는 학교운영위원이 아닌 지역주민들의 자치권ㆍ선거권ㆍ평등권 등을 침해하고 교육의 자주성을 훼손한다는 청구인들의 주장에 대하여, 지방교육자치의 영역에서는 주민자치의 원칙이라는 민주주의적 요청만을 철저하게 관철하는 것이 반드시 바람직한 것이 아니고 교육자치의 특성상 민주적 정당성에 대한 요청이 일부 후퇴하는 일이 있더라도 헌법적으로 용인될 수 있다는 등의 이유를 들어 재판관 전원의 일치된 의견으로 위 법률조항은 헌법에 위반되지 않는다고 판단한 바 있다.
이 사건 결정은 위 판례와 같이 지방교육자치의 영역에서 교육의 자주성ㆍ전문성을 구현하기 위해서는 민주적 정당성의 요청을 일부 후퇴시켜 양자의 조화를 꾀하는 것이 헌법적으로 허용된다고 판단한 흐름을 이어간 데에 그 의의를 찾을 수 있다.
다만, 5인의 재판관이 위헌의견을 내었다는 것은 이 사건 법률조항에 의한 민주적 정당성의 침해 정도가 결코 가볍지 않다는 점을 시사하는 것이므로, 입법자로서도 교육의 자주성과 전문성을 살리면서도 위헌성의 시비를 불식시킬 수 있는 대안을 모색함이 바람직하다 할 것이다.