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- 인터넷상의 청소년유해매체물에 대한 전자적 표시의무 -
(헌재 2004. 1. 29. 2001헌마894, 판례집 16-1, 114)
이 명 웅*38)
1. ‘청소년유해매체물의 표시방법’에 관한 정보통신부고시가 헌법소원의 대상이 된다고 본 사례
2. 전기통신사업자의 전기통신역무를 이용하여 일반에게 공개를 목적으로 정보를 제공하는 자 중 청소년보호법상의 청소년유해매체물 제공자는 대통령령이 정하는 표시방법에 따라 청소년유해매체물임을 표시하도록 한 정보통신망이용촉진및정보보호등에관한법률 제42조가 포괄위임입법금지 및 죄형법정주의의 명확성 원칙에 위배되는 여부
3. 동법시행령 제21조 제2항이 인터넷을 이용하여 정보를 제공하는 자의 경우 기호ㆍ부호ㆍ문자 또는 숫자를 사용하여 청소년유해매체물임을 나타낼 수 있는 전자적 표시도 함께 하도록 규정한 것이 동법 제42조의 위임범위 내인지 여부
4. 정보통신부장관이 정보유형 등을 고려하여 위 전자적 표시의 구체적 방법을 정하여 관보에 고시하도록 한 동법시행령 제21조 제3항이 재위임의 허용범위 내인지 여부
5. 인터넷상의 청소년유해매체물 정보의 경우 18세 이용금지 표시 외에
추가로 ‘전자적 표시’를 하도록 하여 차단소프트웨어 설치시 동 정보를 볼 수 없게 한 동법시행령 제21조 제2항 및 ‘청소년유해매체물의 표시방법’에 관한 정보통신부고시가 표현의 자유를 침해하는지 여부
6. 위 조항들이 동성애에 관한 양심의 자유 등을 침해하는지 여부
(2001. 1. 16. 법률 제6360호로 전문개정된 것) 제42조(청소년유해매체물의 표시) 전기통신사업자의 전기통신역무를 이용하여 일반에게 공개를 목적으로 정보를 제공하는 자(이하 “정보제공자”라 한다)중제4호의 규정에 의한 매체물로서 동법 제2조 제3호의 규정에 의한 청소년유해매체물을 제공하고자 하는 자는 대통령령이 정하는 표시방법에 따라 당해 정보가 청소년유해매체물임을 표시하여야 한다.
정보통신망이용촉진및정보보호등에관한법률(2001. 1. 16. 법률 제6360호로 전문개정되고 2002. 12. 18. 법률 제6797호로 개정되기 전의 것) 제64조(벌칙) 제42조의 규정을 위반하여 당해 정보가 청소년유해매체물임을 표시하지 아니하고 영리를 목적으로 제공한 자는 2년 이하의 징역 또는 1천만 원 이하의 벌금에 처한다.
정보통신망이용촉진및정보보호등에관한법률시행령(2001. 8. 25. 대통령령 제17344호로 개정된 것) 제21조(청소년유해매체물의 표시방법) ① 생략
② 제1항의 규정에 의한 표시를 하여야 하는 자 중 인터넷을 이용하여 정보를 제공하는 자의 경우에는 기호ㆍ부호ㆍ문자 또는 숫자를 사용하여 청소년유해매체물임을 나타낼 수 있는 전자적 표시도 함께 하여야 한다.
③ 정보통신부장관은 정보의 유형 등을 고려하여 제1항 및 제2항의 규정에 의한 표시의 구체적 방법을 정하여 관보에 고시한다.
청소년유해매체물의 표시방법을 정한 정보통신부고시(2001. 10. 12. 제2001-89호. 청소년유해매체물의 표시방법)
1. 청소년유해매체물의 표시자
전기통신사업자의 전기통신역무를 이용하여 일반에게 공개를 목적으로 정보를 제공하는 자 중제4호의 규정에 의한 매체물로서
동법 제2조 제3호의 규정에 의한 청소년유해매체물을 제공하고자 하는자
2. 청소년유해매체물의 표시방법
가. 생략
나. 전자적 표시방법
인터넷을 통하여 청소년유해매체물을 제공하는 경우 청소년유해매체물 필터링 소프트웨어가 인식할 수 있도록 다음과 같이 PICS(Platform for Internet Content Selection) 기술표준에 의한 전자적 방법으로도 표시하여야 한다.
① 인터넷사이트 혹은 디렉토리가 청소년유해매체물인 경우 다음과 같이 전자적으로 표시하여야 하며, 청소년유해매체물 지정 값은 y1으로 한다.
* 기본적으로 service.icec.or.kr 앞에 http://를 입력
② 인터넷페이지가 청소년유해매체물인 경우 다음과 같이 전자적으로 표시하여야 하며, 청소년유해매체물 지정값은 y1으로 한다.
* 기본적으로 service.icec.or.kr 앞에 http://를 입력
3. 시행일
이 고시는 2001년 11월 1일부터 시행한다.
[참고조문]
(청소년유해매체물의 심의·결정) ① 제27조의 규정에 의한 청소년보호위원회(이하 “청소년보호위원회”라 한다)는 제7조의 규정에 의한 매체물의 청소년에 대한 유해여부를 심의하여 청소년에게 유해하다고 인정되는 매체물에 대하여는 청소년유해매체물로 결정하여야 한다. 다만, 이 법 또는 다른 법령의 규정에 의하여 당해 매체물의 윤리성·건전성의 심의를 할 수 있는 기관(이하 “각 심의기관”이라 한다)이 있는 경우에는 그러하지 아니하다.
청소년보호법 제17조(판매금지 등) ① 청소년유해매체물을 판매ㆍ대여ㆍ배포하거나 시청ㆍ관람ㆍ이용에 제공하고자 하는 자는 그 상대방의 연령을 확인하여야 하고, 청소년에게 이를 판매ㆍ대여ㆍ배포하거나 시청ㆍ관람ㆍ이용에 제공하여서는 아니된다.
청소년보호법 제50조(벌칙) 다음 각호의 1에 해당하는 자는 3년 이하의 징역 또는 2천만 원 이하의 벌금에 처한다.
1. 영리를 목적으로 제17조 제1항의 규정에 위반하여 청소년에게 청소년유해매체물을 판매ㆍ대여ㆍ배포하거나 시청ㆍ관람ㆍ이용에 제공한 자
청구인은 1997. 6. 6.부터 ‘엑스존’이라는 동성애 관련 웹사이트(http:// exzone.com)를 개설하여 운용하여 왔는데, 정보통신윤리위원회는 2000. 8. 25. 엑스존을 ‘수간을 묘사하거나 혼음, 근친상간, 동성애, 가학ㆍ피가학성음란증등 변태성행위, 매춘행위 기타 사회통념상 허용되지 아니한 성관계를 조장하는 것’에 해당된다는 이유로 청소년유해매체물로 결정하였고, 청소년보호위원회는 2000. 9 . 27. 고시 제2000-31호로 엑스존을 청소년에게 유해한 것으로 고시하였다.
정보통신윤리위원회는 2001. 11. 9. 청구인에게, 동법시행령 제21조 제1항에 따라 19세 미만의 자는 이용할 수 없다는 취지의 내용을 표시하고, 동법시행령 제21조 제2항, 제3항 및 정보통신부고시 제2001-89호 ‘청소년유해매체물의 표시방법’에 따라 청소년유해매체물 필터링 소프트웨어가 인식할 수 있도록 전자적 표시를 하여야 하며, 이를 이행하지 않을 경우 동법 제64조에 의해 처벌받을 수 있다고 통보하였다.
청구인은 2001. 12. 29. 동법 제42조, 제64조와 동법시행령 제21조 제2항 및 제3항의 ‘제2항’ 부분, 정보통신부 고시(제2001-89호) 청소년유해매체물의 표시방법 2.의 나. ‘전자적 표시방법’이 죄형법정주의,금지 원칙에 위배되고, 표현의 자유, 양심의 자유 등을 침해한다며 이 사건 헌법
소원심판을 청구하였다.
한편 청구인은 2002. 1.경 “청구인에 대한 정보통신윤리위원회의 2001. 10. 8.자 청소년유해매체물 결정 및 청소년보호위원회의 2000. 9. 27.자 고시처분은 무효임을 확인한다.”는 청구취지로 행정소송을 제기하였는데(서울행정법원 2002구합1519) 2002. 8. 14. 패소하였고, 항소하였으나(서울고등법원 2002누14418) 2003. 12. 16. 기각되었고, 상고심이 계속 중이다(대법원 2004두619).
(1) 법 제42조는 구성요건에 관한 기본사항에 관하여 구체적인 기준이나 범위를 정하지 않고 위임하였기 때문에 포괄위임금지원칙에 반하고 죄형법정주의에 위배된다. 또한 시행령 제21조 제2항 역시 ‘전자적 표시’라는 불명확한 개념을 사용하고, 그 구체적인 방법은 다시 포괄적으로 위임하고 있으므로 명확성 원칙과 포괄위임금지원칙에 반한다.
(2) 인터넷과 컴퓨터 통신을 포함한 온라인 미디어는 이용자의 통제능력이 강화되어 있는 등의 특성을 가지므로 다른 매체보다 더 보호받아야 한다. 컴퓨터통신의 경우 청소년보호방안은 시민사회 내부에서 찾아야지 국가가 그 기준을 제시하고 획일적으로 규율할 문제는 아니다. 정보통신윤리위원회의 결정에 의하여 정보차단여부를 결정하도록 하는 이 사건 조항은 목적의 정당성을 인정받기 어렵다.
컴퓨터 통신에서는 전세계적 통일기준이 필요하고, PICS 표준에 의하더라도 현재의 기술과 인터넷의 구조상 특정 사이트나 단어에의 접근을 막을 수 있을 뿐 음란한 영상물 자체를 완전히 차단할 수 없어 이 사건 조항에 의한 방법은 적정하지 않다. 또한 이 사건 조항은 성인의 알 권리를 제한할 뿐 아니라 처음부터 선별접속을 통해 접속 자체를 차단하는 방식으로 표현의 자유를 제한하게 되기 때문에 피해의 최소성 원칙이나 법익형량의 원칙에 반한다. 한편 법 제64조의 형벌은 행위의 불법성과 처벌 간의 비례성, 형평성에 위반되는 것이다.
(3) 이 사건 조항이 정보통신망과 정보통신서비스에 대해서만 전자적 표
시를 부과하고 접속자체를 차단하는 것은 다른 매체물과의 관계에 있어서 형평성에 반한다. 이 사건 조항에 의한 PICS 기술표준에 의한 전자적 표시제를 내용선별 소프트웨어 시스템에 포함시킬 경우 그 범위 내에서 강제적인 내용등급제를 시행하는 결과가 되는데, 이는 국회에서개정안을 심의할 때 내용등급제를 채택하지 않은 입법취지에 반한다.
(4) 동성애에 관한 정확한 정보제공, 동성애에 대한 편견의 제거를 위해서는 청소년이라고 하더라도 동성애 사이트에 대한 정보접근이 선행되어야 한다. 정보통신윤리위원회는 청구인에게 엑스존이 청소년유해매체물이므로 전자적 표시를 하여야 한다고 통지함으로써 청구인의 표현의 자유를 위축시켰고, 동성애에 관한 알권리 및 양심의 자유, 학문과 예술의 자유를 침해하였다.
(1) 이 사건 조항은 포괄위임금지원칙 위반이 아니다. 청소년유해매체물에 대한 표시의 구체적인 방법은 과학기술이나 인터넷 기술의 급격한 발전등으로 그 변동가능성이 상당히 커서 탄력적 대응을 위하여 정보통신부장관에게 위임할 현실적 필요성이 있다.
제2항상의 ‘전자적 표시’라는 개념은 정보통신망상의 청소년유해매체물의 표시를 뜻하고,제1항을 볼 때 전자적 표시의 내용이 어떻다는 것을 알 수 있고 적용단계에서 다의적으로 해석될 우려가 없기 때문에 명확성의 원칙에 반하는 것은 아니다.
(2) 온라인 미디어를 통한 표현의 자유도 청소년보호라는 헌법적 가치와 조화를 이룰 때 의미가 있다. 인터넷과 컴퓨터통신의 경우 쌍방향매체로서청자와 화자의 구분이 불분명하고 사상의 시장에 대한 접근이 용이하기 때문에 아직 가치관과 세계관이 형성되지 않은 청소년들의 접근이 다른 매체에 비해 훨씬 용이하다는 점에 비추어 오히려 적절한 통제장치가 필요하다.
상의 청소년유해매체물 표시제도는 민간자율로 시행되는 인터넷내용등급표시서비스와는 그 성격을 달리하며 강제적인 내용등급제가
아니다. PICS 기술표준에 의한 전자적 표시방법의 경우 이를 식별할 수 있는 소프트웨어를 자신의 컴퓨터에 설치하여 정보차단여부를 결정하는 것은 이용자의 선택에 달려있기 때문에 성인의 알권리를 제한하는 것이 아니다.
청소년유해매체물에 대한 전자적 표시제도가 청소년의 동성애 사이트에 대한 정보접근 및 동성애에 대한 알권리를 사실상 제한하게 되더라도 이 사건 전자적 표시제도의 입법목적에 비추어 그 제한의 균형성을 일탈하였다고 볼 수 없다.
1. ‘청소년유해매체물의 표시방법’에 관한 정보통신부고시는 청소년유해매체물을 제공하려는 자가 하여야 할 전자적 표시의 내용을 정하고 있는데, 이는 정보통신망이용촉진및정보보호등에관한법률 제42조 및 동법시행령 제21조 제2항, 제3항의 위임규정에 의하여 제정된 것으로서 국민의 기본권을 제한하는 것인바 상위법령과 결합하여 대외적 구속력을 갖는 법규명령으로 기능하고 있는 것이므로 헌법소원의 대상이 된다.
2. 정보통신망이용촉진및정보보호등에관한법률 제42조에 따라 대통령령으로 정해질 표시방법은 청소년을 해당 유해정보로부터 보호하기 위하여 청소년의 이용을 억제하기 위한 취지의 표시이거나 그 밖에 인터넷과 같은 매체의 특성에 맞춰 해당 정보에 대한 청소년의 이용을 억제하기 위한 표시가 될 것이라는 점이 예측될 수 있다. 위 조항은 포괄위임입법금지 및 죄형법정주의의 명확성 원칙에 위배되지 않는다.
3. 동법시행령 제21조 제2항이 추가적으로 전자적 표시를 하도록 한 것은 인터넷의 경우 청소년이 이용할 수 없다는 표시를 하는 것만으로는 청소년들에게 차단 효과가 약하므로, 프로그램의 전자적 장치에 의해 소프트웨어가 선별함으로써 청소년들의 접근을 방지하고자 한 것으로 이해된다. 그러한 전자적 표시는 인터넷 매체의 특수성을 반영한 것으로서 청소년을 청소년유해매체물로부터 격리하기 위한 표시방법의 하나에 해당되므로 동법시행령 제21조 제2항의 ‘전자적 표시’ 규정은 동법 제42조의 위임범위를 벗어난 위법 내지 위헌성이 없다.
4. 동법시행령 제21조 제3항에서 위임한 ‘전자적 표시’의 내용은 인터넷
매체를 통한 청소년유해 정보가 청소년에게 이용되지 않도록 하기 위한 전자적, 기술적 표시방법을 지칭한다고 볼 것이므로 그 대강을 정하고 구체적인 특정 사항을 다시 범위를 정하여 정보통신부장관고시에 다시 위임한 것으로 볼 수 있어, 재위임에 관한 헌법적 한계를 벗어난 것이 아니다.
5. 동법시행령 제21조 제2항 및 해당 정보통신부장관고시(‘이 사건 고시’라 한다)가 표현의 자유를 침해하는 여부
가. 청소년유해매체물로 결정된 매체물 혹은 인터넷 정보라 하더라도 이들은 의사형성적 작용을 하는 의사의 표현ㆍ전파의 형식 중의 하나이므로 언론ㆍ출판의 자유에 의하여 보호되는 의사표현의 매개체에 해당된다. 그런데 이 사건 고시는 청소년유해매체물에 해당된 인터넷 정보제공자에 대하여 전자적 표시를 하도록 요구하고 있어 표현의 자유를 제한하는 것이므로, 그러한 제한이 헌법 제37조 제2항에서 인정되는 과잉금지의 원칙에 위배되는지가 문제된다.
나. 인터넷을 이용한 정보에 대해서는 종전의 청소년보호법상 청소년유해매체물 표시방법만으로는 청소년을 해당 유해정보로부터 효과적으로 차단하기 어렵기 때문에, 이 사건 고시는 인터넷 매체의 특성에 맞추어 특정 전자적 표시를 하게 함으로써 차단소프트웨어를 설치할 경우 청소년을 음란·폭력성 등을 지닌 유해한 정보로부터 보호하기 위한 입법목적을 갖고 있는데, 이는 청소년의 보호를 위한 것으로서 공공복리를 위한 정당한 것이다.
다. 이 사건 고시에 따라 전자적 표시가 행해지면 해당 차단소프트웨어를 설치한 경우 청소년유해매체물로 인정된 해당 인터넷 사이트나 페이지가 차단되게 되므로, 이러한 입법수단은 입법목적을 달성하는데 적절한 것이다.
라. 이 사건 고시는 인터넷을 통하여 청소년유해매체물을 제공하는 경우 그 제공자에게 특정 기술표준(PICS)에 의한 전자적 표시를 하도록 요구하고 있다. 인터넷상의 유해 정보는 익명성과 전파성이 강하므로 종전의 “19세 미만 이용금지” 표시만으로 입법목적을 달성하게 하는 것은 효율적인 방법이라고 보기 어렵다. 한편 청소년을 인터넷 유해매체물로부터 차단하기 위해서는 이 사건 고시의 전자적 표시 외에 주민등록번호를 확인하거나
공인인증서를 이용하는 등 다른 방법이 채택될 수도 있을 것이나, 이들이 더 효과적인 방법이라고 단정하기 어렵고, 또한 국가가 일반인에게 특정한 기술표준을 채택하도록 하는 것은 부적절한 측면이 있으나, 현재로서는 달리 다른 방식으로 이 사건 고시가 추구하는 입법목적을 달성할 수단이 명백히 존재한다고 보기 어렵다. 그렇다면 동법시행령 제21조 제2항과 이 사건 고시는 피해의 최소성 원칙에 저촉되지 않는다.
마. 이 사건 고시에 대해 공익 목적의 중요성이 인정되고, 전자적 표시의무는 해당 정보의 내용에 관하여 통제하는 것이기보다는 사후조치로서 유해매체물이 청소년에게 차단될 수 있는 기술적 방법만을 정하고 있는 것이고 그 효과는 부모나 성인이 차단소프트웨어를 설치했을 때에만 나타나는 것을 고려하면, 동법시행령 제21조 제2항과 이 사건 고시는 기본권 제한의 효과와 내용면에서 볼 때 추구하는 공익이 제한되는 사익에 비하여 균형을 벗어난 것으로 볼 수 없다.
이 사건은 정보통신망이용촉진및정보보호등에관한법률(이하 ‘법’이라 한다) 제42조(2001. 1. 16. 법률 제6360호), 제64조(2001. 1. 16. 법률 제6360호로 제정되고 2002. 12. 18. 법률 제06797호로 개정되기 전의 것), 동법시행령(2001. 8. 25. 대통령령 제17344호. 이하 ‘시행령’이라 한다) 제21조 제2항, 제3항의 ‘제2항’ 부분, 청소년유해매체물의 표시방법에 관한 정보통신부 고시(2001. 10. 12. 정보통신부고시 제2001-89호 청소년유해매체물의표시방법) 중 ‘나. 전자적 표시방법’(이하 이를 ‘이 사건 고시’라 한다)의 위헌 여부이다(이하 법 제64조를 제외한 나머지 모두를 ‘이 사건 조항’이라 한다).
이 사건 고시가 헌법소원의 대상이 되는지가 문제된다. 헌법재판소는 고시 또는 공고가 일반ㆍ추상적 성격을 가질 때에는 법규명령 또는 행정규칙에 해당하고, 고시가 구체적인 규율의 성격을 갖는다면 행정처분에 해당한
다고 보아왔다(헌재 1998. 4. 30. 97헌마141, 판례집 10-1, 496, 5061)). 이 사건 고시는 청소년유해매체물을 제공하려는 자가 하여야 할 전자적 표시의 내용을 정하고 있는바, 이는 청소년유해매체물의 전자적 표시 일반에 관한 일반적ㆍ추상적인 규정의 성격을 지닌 것이다.
한편 제정형식이 법규명령이 아닌 고시, 훈령, 예규 등과 같은 행정규칙이더라도, 그것이 상위법령의 위임한계를 벗어나지 않는 한 상위법령과 결합하여 대외적 구속력을 갖는 법규명령으로서 기능하게 된다고 볼 것인바 이에 대하여 바로 헌법소원을 청구할 수 있다(헌재 1992. 6. 26. 91헌마25, 판례집 4, 444, 449). 이 사건 고시는 법 제42조 및 시행령 제21조 제2항, 제3항의 위임규정에 의하여 제정된 것으로서 국민의 기본권을 제한하는 내용을 담고 있으므로 상위법령과 결합하여 대외적 구속력을 갖는 법규명령으로 기능한다.
법 제64조(처벌조항) 부분은 “영리를 목적으로”라는 구성요건이 포함되고 있는데, 청구인이 청소년유해매체물을 운영하는 자로 인정되었기는 하나 “영리를 목적으로” 문제된 엑스존 사이트를 운영하거나 동 사이트상의 정보를 제공하는 자라고 인정할만한 자료가 없고, 이에 관한 주장이나 답변도 없다. 그러므로 이 부분에 대해서는 자기관련성이 없는 것이다.2)
법령의 위헌확인을 구하는 헌법소원에서 ‘직접성’ 요건은 집행행위에 의하지 아니하고 법령 그 자체에 의하여 직접 자유의 제한ㆍ의무의 부과 권리 또는 법적 지위의 박탈이 생긴 경우를 뜻하므로, 구체적인 집행행위를 통하여 비로소 당해 법령에 의한 기본권침해의 법률효과가 발생하는 경우
에는 직접성의 요건이 결여된다(헌재 1992. 11. 12. 91헌마192, 판례집 4, 813, 823 참조).
법 제42조는 “… 청소년유해매체물을 제공하고자 하는 자는 대통령령이 정하는 표시방법에 따라 당해 정보가 청소년유해매체물임을 표시하여야 한다.”고 규정한다. 따라서 이 조항은 청소년유해매체물의 표시방법을 하위규범인 대통령령에 위임하고 있어 판례에 따르면 직접성 요건이 흠결된 것이 아닌가 하는 의문이 제기된다. 그러나 헌법재판소는 “표시의무의 부과”라는 금지의무의 설정이 동 법률조항에서 직접 이루어지고 있다는 관점에서 동 조항이 직접 기본권(표현의 자유)을 제한하고 있는 것이므로 ‘직접성’이 인정된다고 보았다.
청소년보호법은 각종 매체물 중 ‘청소년유해매체물’을 심의ㆍ결정하도록 하고 청소년유해매체물은 청소년에게 판매, 대여, 배포하거나 시청ㆍ관람ㆍ이용에 제공하지 못하도록 하였고, 그 위반시 형사처벌을 하도록 규정하였다. 한편 법(정보통신망이용촉진및정보보호등에관한법률)은 인터넷 등 전기통신역무를 이용하여 정보를 제공하는 경우에 청소년보호법상의 청소년유해매체물제도를 보완하고자, “청소년유해매체물을 제공하고자 하는 자는 대통령령이 정하는 표시방법에 따라 당해 정보가 청소년유해매체물임을 표시하여야 한다.”고 규정하고(제42조), 그 위반시 형사처벌을 하며(제64조. 다만 영리목적이 추가됨), 법 제42조의 위임에 따라 시행령 제21조가 제정되었고, 동 시행령 조항 제3항은 다시 전자적 표시에 관한 규정을 정보통신부장관에게 위임하였으며, 그 결과 이 사건 고시가 제정되었다(2001. 11. 1.부터 시행).
이 사건 고시가 요구하는 전자적 표시방법은 다음과 같다. 즉, 인터넷사이트나 디렉토리 혹은 인터넷페이지가 청소년유해매체물인 경우 청소년유해매체물 필터링 소프트웨어가 인식할 수 있도록PICS(Platform for Internet Content Selection) 기술표준에 의한 전자적 방법으로 표시하여야 한다는 것이다(청소년유해매체물의 지정값은 y1). 이렇게 전자적으로 표시
하면 정보이용자가 해당 필터링(차단) 소프트웨어를 설치하였을 때 청소년유해매체물 정보는 차단된다. 현재 그러한 차단 소프트웨어는 정보통신윤리위원회 인터넷 홈페이지에서 제공하는 youth.rat 파일에 수록된 소프트웨어와 기타 민간에서 제공하는 소프트웨어가 있다.
여기서 PICS 기술표준이란 ‘인터넷 내용선별을 위한 기술표준’이라고 하는데, 이 프로그램은 미국의 시민단체, 인터넷 및 컴퓨터 관련 기업들이 참여한 월드와이드웹 컨소시움(W3C)이 개발한 것으로서3)웹사이트 운영자나 제3자가 일정한 기준에 따라 사이트에 등급을 표시할 수 있도록 해주는 웹 기술규격(프로토콜)의 하나이다.4)
이 사건 고시는 PICS 기술표준에 따라 청소년유해매체물에 의무적으로 전자적 표시를 하도록 하고 있으며, 정보이용자가 해당 소프트웨어를 자신의 컴퓨터에 설치하였을 경우 그러한 청소년유해매체물은 자동적으로 차단된다. 그러나 해당 소프트웨어를 설치하지 않았을 경우 그러한 차단효과가 없으며, 소프트웨어를 설치하였다고 하더라도 조작에 의하여 차단을 제거할 수 있다. 그러므로 성인이나 기관이 자녀나 청소년을 보호하기 위하여 혹은 청소년 스스로가 해당 차단 소프트웨어를 설치한 경우에만 위와 같은 전자적 표시가 청소년유해매체물을 차단시켜 주게 되는 것이다.
이 사건 조항은 결국 청소년보호법상의 청소년유해매체물제도와 연장선상에 있다. 청소년보호법은 청소년을 보호하기 위하여 특정 매체물을 청소년유해매체물로 심의ㆍ결정ㆍ고시하도록 하고 이러한 매체물에 대한 청소년에게의 판매 등을 금지하였다. 그런데 인터넷과 같은 온라인 매체는 기술적 특수성이 있고 사용자의 익명성과 정보의 전파성이 강한 등 다른 인쇄나 영상매체와 다르기 때문에, 청소년보호법이 규정하는바 “청소년에게 판매, 대여, 배포하거나 시청ㆍ관람ㆍ이용에 제공하지 못하도록” 하는 것만으로는 충분하다고 보기 어렵다. 그러므로 청소년보호법상의 청소년유해매체물제도의 취지를 살린다면, 인터넷상의 청소년유해매체물에 대하여 청소년을 보호하고자 한다면 좀더 기술적인 보호장치가 필요하다고 볼 여지가 있는 것이다. 이 사건 조항은 그러한 취지에서 입법된 것이며, 따라서 종래의 청소년보호법상 청소년유해매체물제도의 연장선상에 있는 것이다.5)
따라서 만약 청소년보호법상의 청소년유해매체물제도가 위헌이라면 이 사건 조항은 당연히 위헌이 될 것이다. 그런데 이 사건에서 문제되는 것은 ‘전자적 표시방법’의 위헌성 여부에 관한 것이며, 청소년보호법상의 청소년유해매체물제도 자체의 위헌성 문제는 심판대상이 아니다. 양자는 밀접히 결합되어 있지만, 이 사건 조항은 ‘청소년유해매체물의 전자적 표시방법’에 관한 것이며 이는 청소년보호법이 아닌 다른 법률에서 독립적으로 규정되고 있고, 청소년보호법상의 청소년유해매체물제도가 이 사건 심판의 대상이 아니므로 헌법재판소로서는 이 사건 조항의 위헌성 여부만을 판단하게 되었다. 이 경우 청소년보호법상의 청소년유해매체물제도는 합헌으로 추정되는 것을 전제로 하였다.6)
우리 청소년보호법상의 청소년유해매체물제도와 같이 청소년 보호를 위하여 일정한 매체물을 청소년에게 차단시키는 입법례는 발견되지만(독일,일본 등의 경우7)), 나아가 이 사건 조항과 같이 인터넷에서 특정한 전자적 표시를 하도록 하거나, 등급제를 하도록 하여 차단소프트웨어 설치시 해당 매체물을 차단하는 방식은 찾기 어렵다. 대체로 다음과 같이 살펴볼 수 있다.
① 인터넷 산업의 자율규제와 이용자의 자발적인 필터링/차단 기술 이용을 고무하는 정부 정책
이 방식은 영국, 캐나다, 그리고 상당수의 서유럽국가들이 채택하고 있다. 또한 뉴질랜드도 최근 이 방식을 채택하고 있다. 이 나라들에서는 아동포르노나 인종혐오 조장과 같은 인터넷의 불법적인 콘텐츠(내용)에 일반법이 적용되고 있다. ‘청소년에게 부적절한’ 콘텐츠가 인터넷에 게재되는 것이 불법은 아니며, 접근 제한 시스템에 의해 강제적으로 통제되어서도 안 된다. 이들 나라 정부의 대부분은 인터넷 이용자가 자신과 자녀의 인터넷 콘텐츠에 대한 접근을 스스로 통제할 수 있는 기술을 자발적으로 사용하고 이런 기술을 계속 발전시킬 것을 독려하고 있다.
② ‘청소년에게 부적절한’ 콘텐츠를 온라인에 올린 콘텐츠 제공자에 대한
형사처벌(벌금이나 징역)
이 방식은 몇몇 오스트레일리아의 주에서 채택하고 있고 과거 미국에서 시도했었던 것이다. 하지만 현재는 미국 연방 차원이나 주에서 이러한 법이 시행되고 있지 않다. 게다가 이 나라들에서는, 이를테면 아동포르노처럼, 아동에게 부적절하다는 기준보다는 인터넷 콘텐츠에 일반법이 적용되어 불법성을 가린다.
③ 성인에게 부적절한 것으로 간주되는 콘텐츠에 대해 정부가 위임한 접근 차단
이 방식은 오스트레일리아 구 공중보건법, 그리고 중국, 사우디아라비아, 싱가폴, 아랍에미리트, 베트남과 같은 나라에서 채택하고 있다. 몇몇 국가들은 정부 차원의 인터넷 접속점(internet access point)에 대한 통제를 통해 ISP(인터넷서비스 제공자)가 제한된 인터넷 접근만을 허용하고 나머지는 차단하도록 요구한다.
<내용규제의 기준>
① 불온(정부 혹은 정부의 위임을 받은 위원회의 판단) : 오스트레일리아, 중국, 사우디아라비아, 싱가폴, 한국(2002. 6. 위헌결정으로 ‘불온통신’이 ‘불법통신’으로 변경됨)
② 청소년 유해(정부, 혹은 정부의 위임을 받은 위원회의 판단) : 오스트레일리아, 독일, 한국(차단소프트웨어가 인식할 수 있는 기술적인 PICS 등급의 의무화)
③ 위 ①과 ②없이 불법(인터넷에 특화되지 않은 일반법의 적용) 중심 : 캐나다, 덴마크, 뉴질랜드, 노르웨이, 스웨덴, 영국, 미국
<내용규제의 주체>
① 정부 : 중국, 사우디아라비아, 싱가폴, 한국(정보통신부 장관)
② 정부의 위임을 받은 위원회 : 오스트레일리아(ABA-방송청), 싱가폴(SBA-방송청), 한국(정보통신윤리위원회)
③ 위 ①과 ②없이 법원이 판단 : 캐나다, 덴마크, 뉴질랜드(준사법위원회), 노르웨이, 스웨덴, 영국, 미국
(가) 미국
미국은 기본적으로 표현물 규제시스템을 자율규제시스템의 형식으로 운용하고 있다. 즉 청소년보호를 위한 등급시스템이 민간 자율의 형식으로 운용되고 있다. 다만 주 차원에서의 청소년유해표현물법(harmful-to-minor laws)에서 청소년유해표현물을 청소년에게 영리의 목적으로 판매 등의 행위를 한 경우에는 형사제재를 가할 뿐이다.10)이러한 청소년유해표현물법의 형태로 인터넷을 규제하기 위해 연방 차원에서 입법화된 것이 바로 연방통신품위법(CDA Ⅰ)과 온라인아동보호법(CDA Ⅱ)이라고 할 수 있다. 이들 법률의 내용은 간단히 말해서 청소년에게 인터넷을 통해 청소년유해표현물을 제공하는 자에게는 형사벌을 부과한다는 것이다. 하지만 연방통신품위법은 이미 연방대법원에서 불명확성을 이유로 위헌판결을 받았고, 온라인아동보호법도 연방항소심에서 불명확성을 이유로 위헌판결을 받은 후 연방대법원이 추가 심리가 필요하다며 파기환송 하였고 다시 항소심이 위헌판결을 하자, 최근(2003. 10.) 연방대법원이 재심리 하기로 결정한 상태이다.
(나) 독일
독일은 청소년보호를 위한 표현물 규제시스템으로서 전형적인 국가 주도의 등급시스템을 도입하고 있었다.11)우리나라의 청소년보호법과 청소년
보호위원회, 그리고 청소년유해매체물에 대한 사후심의 및 결정제도 등이 바로 독일에서 빌려온 것이라 할 수 있다.
물론 독일에서도 인터넷상에서의 청소년유해표현물로부터 청소년을 어떻게 보호할 것인가라는 문제는 매우 중요한 문제인바, 이를 위한 인터넷 내용규제시스템의 구축은 1997. 7. 22. 공포된 ?정보통신서비스의기본조건의규율에관한법률?(Gesetz zur Regelung der Rahmenbedingungen fur Informations- und Kommunikationsdienste)에 의해 이루어졌다고 할 수 있다. 즉 ?멀티미디어법? 내지 ?정보통신서비스법?이라고 불리는 동 법 제6절은 ?청소년유해문서배포에관한법률?의 일부 조항들을 개정하는 규정으로서, 정보통신서비스의 이용에 있어서의 청소년보호가 주된 내용을 이루고 있다.
첫째, 과거 매스미디어에 국한되었던 범위를 정보통신서비스 전 영역에 확대한다는 의미에서, 「청소년유해문서배포에관한법률」이라는 명칭부터 「청소년유해문서및매체내용의배포에관한법률」로 개칭하고 있다.
둘째, 청소년유해매체물로 결정될 수 있는 매체물의 범위를 기존의 문서(Schrift) 이외에 음반(Tontager), 영상물(Bildtrager), 데이터저장물(Datenspeicher), 도화(Abbildungen) 및 기타 표현물까지 확장하면서도(동 법 제1조 제3항 제1문), 방송에 관한 주간조약 제2조에 따른 방송송출과 1997년 1월 20일에서 2월 7일까지 채택된 미디어서비스주간조약 제2조에 따른 컨텐츠제공은 청소년유해물법상의 문서개념에서 제외시키고 있다(동 법 제1조 제3항 제2문).
셋째, 가장 중요한 내용으로서 기술적 차단조치의 효과에 관한 규정들이다. 즉 청소년유해매체물로 목록등재가 고시된 문서의 경우에는 전기통신을 이용한 정보통신서비스를 통해서도 배포되거나 접근이 허용되어서는 안된다(청소년유해물법 제3조 제1항 제4호). 이것을 위반하는 경우에는 1년
이하의 징역 또는 벌금에 처해진다(동 법 제21조 제1항 제3a호). 하지만 기술적 예방책(technische Vorkehrungen)을 통해 국내에서의 제공 또는 배포가 성인이용자에게 국한될 수 있는 경우에는, 정보통신서비스를 통한 배포나 접근은 허용된다(동 법 제3조 제2항 제2문). 그리고 청소년유해물법상 일반적으로 청소년유해매체물의 광고가 제한되고 있는데, 기술적 예방책을 통하여 광고에 대한 아동이나 청소년의 접근을 차단할 수 있는 경우에는 예외이다(동 법 제5조 제3항 제2호).
이상과 같은 독일의 인터넷 내용규제시스템과 관련해서는, 기존의 청소년유해물법상의 목록등재주의를 인터넷 컨텐츠에 대해서도 적용하고 있다.
(다) 호주
호주에서의 인터넷 내용규제시스템은 전형적인 국가 주도의 등급시스템이어서, 우리나라의 경우와 매우 유사하다. 즉 호주는 국가기관이 직접 인터넷 컨텐츠에 대한 등급을 판정하여 그 유통을 관리하고 있는 시스템을 채택하고 있다. 그리고 인터넷 컨텐츠에 대한 내용규제시스템을 입법화한 법률이 바로 1992년의 방송서비스법에 대한 개정법률인 1999년의 온라인서비스법(Online Service Act)12)이다. 동 법이 규율하고 있는 인터넷 내용규제시스템을 살펴볼 때 주목할 점은 다음의 세 가지이다.
첫째, ‘금지컨텐츠(prohibited content)’와 ‘잠정적 금지컨텐츠(potential prohibited content)’라는 개념이다. 먼저 금지컨텐츠와 관련하여 호주에서호스팅되는 인터넷 컨텐츠는 ① 컨텐츠가 등급분류위원회에 의해 RC(RefusedClassification)등급이나 X등급으로 분류된 경우, 혹은 ② 컨텐츠가 등급분류위원회에 의해 R등급으로 분류되었지만, 컨텐츠에 대한 접근이 ‘접근통제시스템’(restricted access system)에 의한 통제를 받지 아니하는 경우에 금지컨텐츠가 된다. 그리고 호주 외에서 호스팅되는 인터넷 컨텐츠는 등급분류위원회에 의해서 RC나 X등급으로 분류된 경우에 금지컨텐츠가 된다. 한편 잠정적 금지컨텐츠는 등급분류위원회에 의해 등급분류를 받지 아니하였지만, 등급판정을 받는 경우에 RC등급이나 X등급으로 등급분류를 받을 가능성이 있는 인터넷 컨텐츠를 말한다. 이러한 경우에는 호주방송청이 등급분류위원회에 등급분류를 요청하고, 동시에 당해 컨텐츠를 호스팅하는
기관 내지 업체에 등급분류시까지 호스팅거부 등의 잠정조치를 취할 것을 고지하여야 한다(interim take-down notice).
둘째, 온라인서비스법상의 인터넷 내용규제시스템에 있어서 중심축이 되고 있는 기관은 지상파방송, 디지털방송 등 방송매체뿐만 아니라 인터넷 컨텐츠에 대한 규제까지 담당하는 독립연방기관으로서 1992년의 방송서비스법에 의해 설립된 호주방송청(Australian Broadcasting Authority)과출판물, 영화, 컴퓨터게임의 등급분류기관으로서 1995년의 등급분류법(Classification Act 1995)13)에 의해 설립된 등급분류위원회(Classification Board)라는 점이다. 따라서 호주가 채택하고 있는 인터넷 내용규제시스템은 국가 주도의 등급시스템이라는 점을 알 수 있다.
셋째, 온라인서비스법상의 인터넷 내용규제시스템은 기존의 출판물, 영화, 컴퓨터게임에 적용되었던 등급분류시스템을 인터넷 컨텐츠에 적용하고 있다는 점이다. 즉 출판물, 영화, 컴퓨터게임에 적용되었던 연령등급제14)를 인터넷 컨텐츠에 기본적으로 응용하면서, 핫라인의 구축이라든지 사업자의 윤리강령 등의 채택을 통한 독특한 규제시스템을 도입하고 있음을 볼 수 있다.
본안판단의 대상은 법 제42조(청소년유해매체물의 표시), 시행령 제21조(청소년유해매체물의 표시방법) 제2항, 제3항 중 ‘제2항’ 부분, 이 사건 고시였다. 이들 조항들은 서로 연관되어 인터넷상의 청소년유해매체물에 대한 전자적 표시의무를 부과하고 있으나, 법 제42조는 인터넷뿐만 아니라 기타 전기통신역무를 이용한 청소년유해매체물에 대한 일반적인 표시의무
의 근거조항이고, 시행령 제21조 제2항은 전자적 표시의무의 근거규정이고, 제3항은 전자적 표시방법을 정보통신부장관에게 위임한 조항이며, 이 사건 고시는 구체적인 전자적 표시방법을 규정하고 있어, 서로 분리 가능한 적용영역을 지니고 있고, 위헌성 심사범위도 차이가 있다고 볼 수 있다.
이 사건에서는 표현의 자유, 표현의 자유의 제한시 요구되는 명확성 원칙, 포괄위임입법금지 원칙 등의 위반 여부가 문제되었다. 또한 청구인은 동성애 사이트를 청소년유해매체물로 보아 전자적 표시의무를 부과하는 것은 표현의 자유를 위축시키고, 동성애에 관한 알권리 및 양심의 자유 등을 침해한 것이라고 주장하였다.15)
물론 법 제42조가 요구하는 표시의무의 구체적 내용에 따라서는 동 조항에 독특한 위헌성 문제가 나타날 수도 있겠으나, 동 조항은 단지 “대통령령이 정하는 표시방법”이라고만 하고 있어 구체적인 표시방법을 대통령령에 위임하고 있으므로, 위임입법 법리의 위반 여부는 별론으로 하고, 동 조항이 규정한 표시방법만으로는 별도의 위헌성 문제가 발생하지 않는다고 볼 것이다.18)후술하듯이 시행령 조항과 이 사건 고시가 비로소 구체적인 표시방법을 정하고 있고 청구인은 이를 다투고 있으므로, 구체적인 (전자적) 표시방법의 위헌성 문제는 해당 시행령 조항과 이 사건 고시 부분에서 문제될 것이다.
동 조항이 포괄위임입법금지 원칙 내지 명확성 원칙을 위배하지 않았다는 부분을 살펴본다.
동 조항은 전기통신역무를 이용한 정보 중 청소년유해매체물에 해당된 정보를 제공하는 자는 “대통령령이 정하는 표시방법”에 따라 청소년유해매체물 표시를 하여야 한다고 규정한다. 그러므로 이 조항이 헌법상의 포괄위임입법금지 원칙에 위배되는지가 문제되고, 법 제64조의 벌칙규정과 연관시켜서 볼 때 형사처벌의 구성요건이 되고 있으므로 죄형법정주의의 명확성 원칙에 위배되는지 여부도 같이 문제되었다.
헌법재판소는 법 제42조의 위임입법 규정은 탄력적 혹은 기술적 대응을 위하여 하위법에서 정할 필요성이 있고, 그 대상범위가 법률에서 정해져 있다고 판단하였다. 한편 관련 규정들을 종합하면 그 대강이 예측된다고
보았다. 이 부분을 좀더 살펴보기로 한다.
법 제42조의 표시의무가 청소년보호법상의 표시의무의 연장선상에서 컴퓨터 등 전기통신을 이용한 유해정보에 대한 특수한 것이고, 청소년보호법상의 청소년유해매체물 표시제도는 청소년들을 유해매체물로부터 차단하기 위한 것이다. 청소년보호법 제14조는 청소년유해매체물에 대해서는 청소년에게 유해한 매체물임을 나타내는 표시를 하도록 규정하고, 제17조는 청소년유해매체물을 청소년에게 판매·대여·배포하거나 시청·관람·이용에 제공하지 못하도록 하고(제1항), 또 청소년유해표시를 하여야 할 매체물은 청소년유해표시가 되지 아니한 상태에서는 당해 매체물의 판매 또는 대여를 위하여 전시 또는 진열하지 못하도록 한다(제2항). 한편 이러한 청소년유해매체물제도의 목적은 유해한 매체물로부터 청소년을 보호함으로써 청소년이 건전한 인격체로 성장할 수 있도록 하기 위한 것이라 할 수 있다(청소년보호법 제1조). 한편 법 제41조는 정보통신부장관이 정보통신망을 통하여 유통되는 음란ㆍ폭력정보등의 유해한 정보로부터 청소년을 보호하기 위하여 내용선별소프트웨어의 개발 및 보급, 청소년보호를 위한 기술의 개발 및 보급 등의 시책을 마련하도록 하고 있다. 이러한 관련 규정들을 종합하면 법 제42조에 따라 대통령령으로 정하여 질 표시방법은 청소년을 해당 유해정보로부터 보호하기 위하여 “청소년은 이용할 수 없다”는 취지의 표시와 인터넷과 같은 매체의 특성에 맞추어 해당 정보에 대한 청소년의 이용을 억제하려는 표시가 될 것이라는 점을 예측할 수 있는 것이다.
(가) 시행령 제21조 제2항의 위임범위
시행령 제21조 제2항은 인터넷 정보제공의 경우에는 청소년유해매체물의 표시를 음성ㆍ문자 또는 영상 외에 “청소년유해매체물임을 나타낼 수 있는 전자적 표시도 함께 하여야 한다.”고 규정한다. 그러므로 그러한 전자적 표시가 법 제42조가 예정한 표시방법의 하나인지가 문제된다.19)
법 제42조는 청소년보호법상의 표시의무의 특례로서 규정된 것인데, 이는 인터넷과 같은 매체를 이용한 정보가 청소년유해매체물인 경우 특수한
표시방법이 필요하다는 것을 전제하고 있다. 이 조항의 입법단계에서 이미 그러한 점이 지적되고 있는데, 법제사법위원회의 법안 심의시 정보통신부 정보이용보호과장(나태석)은 (법 제42조의 표시방법에 관하여) 다음과 같이 답변하였다.
한편 법제사법위원회 소위원회의 법안 심의시에도 유사한 내용이 언급되고 있다. 정보통신부 정보화기획실 정보이용보호과장(나봉하)의 관련 답변을 보면 다음과 같다.
법이라는 것이 현실을 규정하는 것인데 정보통신분야는 너무나 기술발전이 빠르기 때문에 현실을 제대로 따라잡지 못하는 경우가 있습니다. 그래서 온라인 현상은 과거의 법에서 예측을 못했던 것이기 때문에 청소년보호법에 의하면 청소년 유해표시를 했을 때 19세 이하는 볼 수 없다 이렇게 얘기를 하고 있습니다. 그런데 만약 인터넷에서 그렇게 하게 되면 청소년들이 그런 표시만 찾아가서 볼 수 있는 요인이 또 될 수 있습니다. 그래서 저희가 법에서 생각하고 있는 청소년 유해표시는 이것을 화면에 띄우는 것이 아니고 프로그램의 전자적 장치에 의해 가지고 소프트웨어가 선별함으로써 청소년들이 아예 접근을 못하도록 하는 그런 취지입니다.21)
이러한 인용문의 취지를 반영하여 법 제42조가 제정된 것이고, 이는 인터넷 등 매체의 특수성에 따라 청소년유해매체물 표시를 달리 할 수 있다는 것이 전제된 것이다. 그렇다면 시행령 제21조 제2항이 ‘전자적 표시’를 추가하고 있다고 하더라도 이는 법 제42조의 위임범위 내에 속하는 내용이라고 볼 수 있는 것이다.
(나) 시행령 제21조 제3항상 재위임의 허용 여부
재위임은 위임받은 사항에 관하여 대강을 정하고 그 중의 특정사항을 범위를 정하여 하위법령에 다시 위임하는 경우에만 허용된다.(헌재 1996. 2. 29. 94헌마213, 판례집 8-1, 147, 163; 헌재 2002. 7. 18. 2001헌마605, 판례집 14-2, 84, 101). 이 판시는 대통령령이 ‘부령’에 재위임한 것에 대한 것이지만, 헌법재판소는 대통령령이 공정거래위원회의 고시에 재위임한 경우도 위 판시를 그대로 적용하고 있으므로(위 2001헌마605 결정: 신문고시 사건), 위 조항이 ‘정보통신부장관의 고시’에 재위임한 경우도 같은 법리가 적용된다. 그런 관점에서 헌법재판소는 이 사건에서 시행령에서 말하는 ‘전자적 표시’는 인터넷 매체를 통한 청소년유해 정보가 청소년에게 이용되지 않도록 하기 위한 전자적, 기술적 표시방법을 지칭하므로, 그 대강을 정하고 보다 구체적인 특정 사항을 범위를 정하여 정보통신부장관의 고시에 다시 위임한 것으로 볼 수 있다고 하였다.
(다) 이 사건 고시 및 시행령 제21조 제2항이 표현의 자유를 과잉 제한하는지 여부
1) 표현의 자유의 보호범위
헌법 제21조가 보장하는 표현의 자유의 매개체는 담화ㆍ연설ㆍ토론ㆍ연극 등 모든 형상의 의사표현 또는 의사전파의 매개체를 포함한다(헌재 1993. 5. 13. 91헌바17, 판례집 5-1, 275, 284 등 결정). 청소년유해매체물로 결정된 인터넷 정보라 하더라도 당연히 불법적인 것은 아니며, 청소년에게 차단되어야 하는 것일 뿐 성인에게는 일반적으로 허용되는 것이다. 청소년유해매체물로 결정된 매체물 내지 인터넷 정보라 하더라도 이들은 의사형성적 작용을 하는 의사의 표현ㆍ전파의 형식 중의 하나이므로 언론ㆍ출판의 자유에 의하여 보호되는 의사표현의 매개체에 해당된다.
2) 과잉금지 원칙의 위배 여부
① 목적의 정당성
위 국회 회의록 내용을 참조할 때, 인터넷을 이용한 정보에 대해서는 종전의 청소년보호법상의 청소년유해매체물 표시방법만으로는 청소년을 해당 유해정보로는 효과적으로 차단하기 어렵기 때문에, 이 사건 고시는 인터넷 매체의 특성에 맞추어 특정 전자적 표시를 하게 함으로써 차단소프트웨어 설치시 청소년에게 유해한 정보를 차단시켜 청소년을 음란ㆍ폭력 등의 유
해한 정보로부터 보호하기 위한 입법목적을 갖는다.
오늘날 인터넷은 “가장 참여적인 시장”이고 “표현촉진적인 매체”로 평가되지만(헌재 2002. 6. 27. 99헌마480, 판례집 14-1, 616, 632) 인터넷의 부작용은 매우 크다. 예를 들어, 음란하거나 저속한 포르노그라피가 상업적 목적에서 무차별적으로 게시되고 유통되며, 이러한 대중매체의 역기능적 측면 및 선정적 표현물은 성인들보다 훨씬 충동적이고 예민한 청소년들에게는 별다른 여과 없이 직접적으로 전달되어 왔다.22)그러한 음란물은 성의식의 형성기에 있는 청소년들에게 한쪽으로 치우친 왜곡된 성의식을 주입시키고 여성을 성상품화하고 비하하며 성적 대상물로만 보여줌으로써 청소년들의 성문화를 왜곡시키는 부정적 영향을 미칠 수 있다. 따라서 입법자로서는 범람하는 음란성 인터넷 정보 혹은 폭력이나 반사회적 내용 등을 담고 있는 정보로부터 청소년을 보호하기 위하여 이들 유해매체물을 청소년에게 차단시킬 수 있는 기술적 방법을 고안해낼 필요성이 있게 되었다고 할 수 있다. 그렇다면 이 사건 고시를 제정하게 된 입법목적은 헌법 제37조 제2항의 공공복리를 위한 것으로서 정당성이 인정된다.
② 수단의 적정성
입법자가 선택하는 수단은 그 목적의 달성을 위하여 그 방법이 효과적이고 적절하여야 한다(헌재 1990. 9. 3. 89헌가95, 판례집 2, 245, 260). 이 사건 고시는 성인인 부모 등이 청소년으로부터 인터넷상의 유해매체물을 격리하고자 하는 경우 차단소프트웨어를 설치하여 이를 차단할 수 있도록 하기 위하여 인터넷 청소년유해매체물 제공자에게 전자적인 표시를 하도록 요구하고 있다. 이러한 전자적 표시가 행해지면 해당 차단소프트웨어를 설치한 경우 그 효과는 해당 인터넷 사이트나 페이지가 접속이 되지 않게 되며, 차단소프트웨어는 누구나 정보통신윤리위원회 홈페이지 등을 통하여
무료로 사용할 수 있으므로, 이러한 수단은 청소년을 인터넷 유해매체물로부터 보호하기 위한 입법목적을 달성하는데 효과적이고 적절한 것이다.23)
③ 피해의 최소성
이 사건 고시에 따른 전자적 표시방법은 시행령 제21조 제1항이 정하는 “19세 미만은 이용할 수 없다”는 취지의 음성ㆍ문자 또는 영상 표시에 추가하여 이루어지는 것이다. 그러므로 인터넷 정보 제공자의 경우에도 그러한 취지의 표시만으로 충분한 것인지가 문제된다.
헌법재판소는 이 사건에서 “19세 미만 이용불가” 표시 및 청소년에게 무해한 매체물과의 구분ㆍ격리(청소년보호법 제18조)나 판매ㆍ대여 등 금지(동법 제17조)는 인터넷에서는 유해매체물을 청소년으로부터 차단하는 효과가 충분하지 않다고 보았다. 또한 ‘전자적 표시’ 외에 다른 방법, 예를 들어, 이름과 주민등록번호를 확인하는 것이거나, 신용카드 정보를 통하거나, 공인인증서에 의한 전자서명제도24)를 이용하여 미성년자 여부를 확인하는 방법도 현재로서는 적절한 대안이 못된다고 보았다. 한편 기술발전 속도가 매우 빠른 인터넷 환경에서 국가가 PICS와 같은 특정 기술표준과 특정 매타테그25)를 지정하도록 하는 것은, 그러한 차단 기술을 벗어나는 새로운 기술이 언제든지 가능할 수 있고 또 국가가 관련된 새로운 기술의 발전을 막는 결과가 될 수 있으므로 되도록 회피되어야 할 것이나, 현재로서는 PICS 기술표준이 국제적으로 인정된 방식이고, 달리 다른 방식으로 이 사
건 고시가 추구하는 입법목적을 달성할 기술표준이 뚜렷하다고 할 수 없고, 이러한 방식으로 청소년유해매체물을 기술적으로 차단하는 것이 가능한 것이므로, 이 사건 고시가 정하는 전자적 표시방법은 불필요하게 청구인의 표현의 자유를 제한한다고 볼 수 없다고 보았다.26)
④ 법익의 균형성
이 사건 고시가 지니는 청소년에게 유해한 인터넷 정보로부터 청소년을 보호하기 위한 공익적 목적에 비하여, 전자적 표시의무는 해당 정보의 내용에 관하여 통제하는 것이 아니라(정보의 내용에 관한 통제는 이미 청소년유해매체물 결정 단계에서 이루어졌음), 그러한 내용 통제의 사후조치로서 그러한 유해매체물이 청소년에게 차단될 수 있는 기술적 방법만을 정하고 있고,27)그 효과는 부모나 성인이 차단소프트웨어를 설치했을 때에만 나타나게 되고 설치된 차단소프트웨어도 임의로 제거될 수 있는 것이므로, 전자적 표시를 하였다고 해서 미성년 자녀를 둔 모든 성인들 모두에게 해당 정보를 차단하는 것이 아니며 해당 정보의 차단 여부는 결국 각 성인이 스스로 결정하게 된다. 그렇다면 기본권 제한의 효과와 내용면에서 볼 때 이 사건 고시가 추구하는 공익은 사익에 비하여 균형을 벗어난 것으로 볼 수 없다.
(가) 동성애에 관한 양심의 자유 및 청소년의 알권리 침해 문제
청구인은 동성애에 관한 정확한 정보제공, 동성애에 대한 편견의 제거를 위해서는 청소년이라고 하더라도 동성애 사이트에 대한 정보접근이 선행되어야 하는데, 정보통신윤리위원회가 엑스존에 대하여 전자적 표시를 하여야 한다고 통지함으로써 동성애에 관한 알권리 및 양심의 자유를 침해하였다고 주장한다.28)
청구인이 자신의 동성애사이트가 왜 청소년유해매체물로서 청소년에게 차단되어야 하느냐는 것을 다투는 취지라면 이 사건 심판대상과 무관하다. 청구인이 이들을 심판대상에 포함시켰다거나, 시켜야 한다고 주장한 바도 없고, 비록 이 사건의 배경에는 엑스존이 청소년유해매체물로 결정된 것에 대한 문제에서 비롯된 것이라 볼 수 있으나, 당사자가 심판대상으로 삼지 않은 상태에서29)이들을 헌법재판소가 직권으로 심판대상으로 포함시키거나, 본안에서 판단할만한 사정이 있다고 하기 어렵다.30)
한편 청구인이 ‘전자적 표시’ 자체가 자신의 양심의 자유를 침해하는 것이라 주장하는 것이라 해도, 청소년유해매체물제도 및 청구인이 이 사건에
서 다투지 않는 엑스존이 청소년유해매체물에 해당된다고 본 결정 내지 고시가 합헌이라고 보는 한, ‘전자적 표시’의 의무는 그러한 합헌적인 제도의 후속적이고 방법적 제약에 불과하므로 이러한 전자적 표시를 강요한다고 청구인의 여하한 양심의 자유를 침해한다고 볼 수는 없다. 다시 말하면 엑스존이 청소년에게 유해한 매체물로 결정됨으로써 청소년에게 접근이 차단되어야 할 대상으로 되었고, 이 사건 고시는 그러한 차단을 효과적으로 하기 위하여 일반적인 청소년유해매체물에 표시되는 “19세 미만 이용금지” 표시 외에 전자적 표시를 부가한 것에 불과한 것이므로, 이러한 ‘전자적 표시방법’의 부과는 표현의 자유, 특히 표현방법에 관한 자유를 제한할 수는 있으나, 해당 사이트의 운영에 관련된 청구인의 양심의 자유를 제한하는 것은 아닌 것이다.
나아가 청소년이 엑스존과 같은 동성애사이트를 볼 권리의 제한은 이미 청소년유해매체물 심의ㆍ결정제도 및 구체적인 고시에 의하여 이루어진 것이고, ‘전자적 표시의무’는 그 후속적인 표현 방법상의 제한에 불과한 것이므로, 이 사건 고시 자체가 청소년의 알권리31)를 추가적으로 제한하는 것이라고 보기 어렵다. 이미 청소년보호법에 의하여 청소년유해매체물로 결정된 경우 그 귀결로써 “19세 미만 이용금지”와 같은 표시의무 및 청소년에게 해당 유체물의 판매 등 금지, 격리의무가 발생된 것이고, 이 사건 고시에 의한 ‘전자적 표시’는 그러한 차단방법의 한 특수한 경우인데, 이러한 차단방법의 채택으로 청소년의 알권리가 새로이 제한되는 것이 아니다. 즉 청소년에게 차단될 대상인 청소년유해매체물로 결정된 상태에서 이미 청소년의 알권리가 제한된 것이고, ‘전자적 표시’에 의해서 청소년의 알권리가 추가적으로 제한되는 것은 아니라고 볼 것이다.32)
(나) 위헌적인 내용등급제 문제
청소년유해매체물 지정이 인터넷 내용등급제의 하나인지 여부는 논란이 있을 수 있다.33)그러나 내용에 따라 청소년유해매체물 여부를 결정하는 것은 일종의 국가에 의한 강제적 등급제도의 하나임을 부인하기 어렵다. 다만 그러한 내용등급제가 위헌인지 여부는 별론으로 하고,34)이 사건 조항은 이미 언급한대로 청소년보호법상의 유해매체물 심의ㆍ결정을 전제로 하여 인터넷의 특성을 고려하여 추가적인 표시의무를 부과한 것에 불과하므로, 그러한 전자적 표시의무가 등급제 자체라고는 할 수 없고, 선행한 등급제도의 결과물로서 나타난 것이다. 그러므로 이 사건 조항에 의한 전자적 표시방법은 등급제와 직접 관련이 없으므로 청구인의 위 주장은 부적절한 것이다.
(다) 다른 매체물과의 차별 및 학문과 예술의 자유 부분
이 사건 조항은 인터넷매체가 가지는 특징에 기인하여 일반적인 표시의무에 부가하여 기술적, 전자적 표시를 하도록 하는 것이므로 합리적인 이유를 지니고 있는 것이다. 한편 이는 표현방법의 제한이기는 하나 청구인의 학문과 예술의 자유에 대한 제한이라고 보기는 어렵다.35)
이 사건 결정은 청소년보호를 위하여 인터넷상의 청소년유해매체물에 대하여 전자적 표시를 하도록 한 규정을 합헌으로 선언함으로써, 인터넷상의 유해매체물로부터 청소년을 보호하기 위한 국가의 정책적 조치를 지지하였다는 의의가 있다.
그러나 전자적 표시가 효과를 발휘하려면 개별 국민들이 해당 프로그램
을 다운로드 받아야 하고, 비록 정부부처의 홈페이지에서 무료로 제공되고 있으나 그 실적은 주목할 만한 것은 아니다. 또한 PICS라는 특정 기술을 국가가 도입하도록 강제하고 있는 것도 바람직한 것은 아니다. 그러므로 인터넷상의 자율적인 규제방안이 좀더 장려되어야 하며, 차제에 청소년유해매체물 인정제도 자체는 표현의 자유의 ‘내용제한’으로서 부적절한 측면은 없는지도 검토되어야 할 것이다.