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- 지방의회의원 지역선거구 획정 -
(헌재 2007. 3. 29. 2005헌마985ㆍ1037, 2006헌마11(병합), 판례집 19-1, 287)
김 인 숙*1)
1. 시ㆍ도의원 지역선거구간 인구편차의 허용기준 및 선거구구역표 중 경기도 용인시 제1선거구란, 제3선거구란, 제4선거구란, 전라북도 군산시 제1선거구란 획정의 위헌 여부
2. 선거구구역표의 가분성 여부와 위헌선언의 범위
3. 인구비례가 아니라 행정구역별로 시ㆍ도의원 정수를 2인으로 배분하고 있는 공직선거법 제22조 제1항의 위헌 여부
4. 위헌선언의 구체적 범위와 방법
5. 헌법불합치결정의 이유
공직선거법 제22조 제1항 및 제26조 제1항에 의하여 획정된 [별표2] 「시·도의회의원지역선거구구역표」(2005. 8. 4. 법률 제7681호로 개정된 것) 중 “경기도 용인시 제1선거구란, 용인시 제2선거구란, 용인시 제3선거구란, 용인시 제4선거구란” 및 “전라북도 군산시 제1선거구란”(이하 이를 함께 ‘이 사건 선거구란들’이라 한다.)의 위헌 여부.
제22조(시·도의회의 의원정수) ① 지역구시·도의원정수는 그 관할구역안의 자치구·시·군(하나의 자치구·시·군이 2 이상의 국회의원지역선거구로 된 경우에는 국회의원지역선거구를 말하며, 행정구역의 변경으로 국회의원지역선거구와 행정구역이 합치되지 아니하게 된 때에는 행정구역을 말한다)마다 2인으로 한다.
제26조(지방의회의원선거구의 획정) ① 시·도의회의원지역선거구(이하 “시·도의원지역구”라 한다)는 인구·행정구역·지세·교통 기타 조건을 고려하여 자치구·시·군(하나의 자치구·시·군이 2 이상의 국회의원지역구로 된 경우에는 국회의원지역구를 말하며, 행정구역의 변경으로 국회의원지역구와 행정구역이 합치되지 아니하게 된 때에는 행정구역을 말한다)을 분할하여 이를 획정하되, 하나의 시·도의원지역구에서 선출할 지역구시·도의원정수는 1인으로 하며, 그 시·도의원지역구의 명칭과 관할구역은 별표2와 같이 한다.
(별표2 생략)
2005헌마985 사건의 청구인들은 이 사건 선거구구역표 중 용인시 제1, 2, 3, 4 선거구에 각 주소를 두고 2006. 5. 31.에 실시될 예정이었던 경기도의회의원선거에서 선거권을 행사하려던 사람들이고, 2005헌마1037 사건 및 2006헌마11 사건의 청구인들은 이 사건 선거구구역표 중 군산시 제1선거구에 주소를 두고 2006. 5. 31.에 실시될 예정이었던 전라북도의회의원선거에서 선거권을 행사하려던 사람들이다.
청구인들은 2005. 8. 31. 현재 이 사건 선거구구역표 상 해당 선거구의 인구가 전국 선거구의 평균인구수 및 경기도 또는 전라북도 내 다른 선거구의 평균인구수에 비하여 지나치게 큰 편차를 보여, 이 사건 선거구구역표 상 해당 선거구를 획정하는 것이 자신들의 투표가치를 지나치게 과소평가하여 헌법상 보장된 평등권과 선거권을 침해하였다고 주장하면서, 2005. 10. 7. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2005. 8. 31. 현재, 이 사건 선거구구역표상 용인시 각 선거구의 인구는 199,503명, 126,896명, 170,369명, 195,723명으로서 평균 173,123명이고, 전국 선거구의 평균인구수 75,934명(2005년 말 추정 총인구 48,294,143명 ÷ 총선거구 636개)과 비교하여 약 +128%의 편차를 보이고 있으며, 경기도 내 최소선거구인 연천군 선거구의 평균인구수 23,885명과 대비하여 약 7 : 1(제1선거구의 경우 최대 8 : 1)의 편차를 보이고 있다. 이는 헌법재판소가 제시한 헌법합치적 인구편차기준인 선거구 평균인구수의 상하 편차 50% 및 4 : 1의 편차를 넘어서는 것이다.
따라서 법 제26조 제1항에 의한 이 사건 선거구구역표의 선거구 획정은 청구인들의 투표가치를 지나치게 과소평가한 것이어서 선거구 획정에서의 국회의 재량권을 일탈한 것으로 평등선거원칙에 반할 뿐만 아니라, 청구인들에게 헌법상 보장된 평등권 및 선거권을 침해하는 것이다.
2005. 8. 31. 현재 이 사건 선거구구역표상 군산시 제1선거구의 인구는 123,147명으로 전라북도 지역 전체 선거구의 평균인구수 55,665명(전라북도 총인구 1,892,590명 ÷ 총선거구 34개)보다 2배가 넘고, 무주군, 장수군 선거구의 평균인구수에 비해 약 10배를 초과하는 편차를 보이고 있다.
따라서 법 제22조 제1항이 인구비례와 상관없이 자치구ㆍ시ㆍ군마다 지역구 시도의원을 2명씩 선출하도록 규정한 것(2005헌마1037)과 이 사건 선거구구역표상 전라북도 군산시 제1선거구를 획정한 것은 청구인들의 투표가치를 지나치게 과소평가하여 헌법상 보장된 평등권 및 선거권을 침해한 것이다(2005헌마1037, 2006헌마11).
선거구의 획정에 있어서 최소선거구와 최대선거구의 인구수 비율은 그 나라의 독특한 정치적ㆍ사회적 상황에 따라 적절하게 결정되어야 할 것인바, 우리나라의 경우 급격한 산업화ㆍ도시화의 과정에서 도시와 농촌간의 극심
한 인구편차와 각 분야에 있어서의 개발 불균형을 나타내고 있는데, 투표의 등가성을 고려한다 하여 여러 측면에서 성격이 다른 지방의원지역선거구를 국회의원지역선거구와 동일 잣대로 엄격하게 인구비례만을 기준으로 설정한다면, 이는 결과적으로 인구가 적은 농촌지역과 저개발지역을 더욱 소외시키고 그 지역대표성을 박탈하는 결과를 유발하게 되며 나아가 정치적 불안정을 초래할 우려가 있으므로 국회의원 선거에서보다 완화된 인구편차기준이 필요하다.
제4회 전국동시지방선거가 2006. 5. 31.로 임박해 있는 상황에서 투표등가의 원칙을 그대로 관철시키고자 이 사건 선거구구역표를 위헌이라고 결정한다면, 위 지방선거를 정해진 날짜에 치루는 것이 사실상 불가능하게 되므로, 선거구 사이의 인구편차가 위헌기준을 초과한다 할지라도 국회의원선거구 개정시까지 이를 잠정적으로 수용하는 것이 타당하다.
1. 가. 시ㆍ도의원 지역선거구의 획정에는 인구 외에 행정구역ㆍ지세ㆍ교통 등 여러 가지 조건을 고려하여야 하므로, 그 기준은 선거구 획정에 있어서 투표가치의 평등으로서 가장 중요한 요소인 인구비례의 원칙과 우리나라의 특수사정으로서 시ㆍ도의원의 지역대표성 및 인구의 도시집중으로 인한 도시와 농어촌간의 극심한 인구편차 등 3개의 요소를 합리적으로 참작하여 결정되어야 할 것이며, 현시점에서는 상하 60%의 인구편차(상한 인구수와 하한 인구수의 비율은 4 : 1) 기준을 시ㆍ도의원 지역선거구 획정에서 헌법상 허용되는 인구편차기준으로 삼는 것이 가장 적절하다고 할 것이다.
나. 경기도 용인시 제1선거구, 제3선거구, 제4선거구 및 전라북도 군산시 제1선거구의 경우 헌법상 인구편차 허용기준인 상하 60%의 편차를 넘어서는 것이어서, 이러한 인구편차를 통해서 발생한 투표가치의 불평등은 합리적 사유에 의하여 정당화될 수 없으므로, 공직선거법 제26조 제1항에 의하여 획정된 [별표2] 「시ㆍ도의회의원지역선거구구역표」(2005. 8. 4. 법률 제7681호로 개정된 것) 중 “경기도 용인시 제1선거구란, 용인시 제3선거구란, 용인시 제4선거구란” 및 “전라북도 군산시 제1선거구란”의 획정은 시ㆍ도의회 의원 지역선거구 획정에서 헌법상 허용되는 국회의 재량 범위를 일탈한 것
으로서 해당 선거구에 거주하는 청구인들의 헌법상 보장된 선거권과 평등권을 침해하는 것이다.
2. 각 시ㆍ도에 해당하는 선거구구역표는 전체가 불가분의 일체를 이루는 것으로서 어느 한 부분에 위헌적인 요소가 있다면 각 시ㆍ도에 해당하는 선거구구역표 전체가 위헌의 하자를 띠는 것이라고 보아야 할 뿐만 아니라, 제소된 당해 선거구에 대하여만 인구과다를 이유로 위헌선언을 할 경우에는 헌법소원의 제소기간의 적용 때문에 제소된 당해 선거구보다 인구의 불균형이 더 심한 선거구의 선거구획정이 그대로 효력을 유지하게 되는 불공평한 결과를 초래할 수도 있으므로, 일부 선거구의 선거구획정에 위헌성이 있다면 각 시ㆍ도에 해당하는 선거구구역표 전부에 관하여 위헌선언을 하는 것이 타당하다 할 것이어서, 이 사건 선거구구역표 중 경기도의회의원 지역선거구들 부분과 전라북도의회의원 지역선거구들 부분 전체에 대하여 위헌선언을 하는 것이 상당하다.
3. 인구편차에 의한 투표가치의 불평등은 이 사건 선거구구역표 중 용인시 제1, 3, 4선거구 및 군산시 제1선거구 부분의 획정에서 뿐만 아니라 인구비례가 아닌 행정구역별로 시ㆍ도의원 정수를 2인으로 배분하고 있는 공직선거법 제22조 제1항에서 시원적(始原的)으로 생기고 있으므로 공직선거법 제22조 제1항도 결과적으로 청구인들의 헌법상 보장된 선거권과 평등권을 침해한다고 할 것이다.
4. 시ㆍ도의원 의원정수 배분 및 선거구구역표 획정의 문제는 자치구ㆍ시ㆍ군의 인구규모, 행정구역, 지세, 교통, 도시ㆍ농촌 간 인구편차, 지역별 개발 불균형 등 복합적인 요인에 의해 영향을 받을 수 있기 때문에, 우리 재판소가 이에 관하여 일정한 개선입법의 방향까지 제시하기란 지극히 어려운 것이며, 위와 같은 사정을 종합적으로 고려하여 여기서는 단지 시ㆍ도의원정수를 2인으로 일률적으로 규정한 공직선거법 제22조 제1항 및 이에 기초한 이 사건 선거구구역표 중 해당부분에 대한 위헌선언을 하는데 그치기로 한다.
5. 이미 위 법률조항과 선거구구역표 부분에 기한 시ㆍ도의원선거가 실시된 상황에서 단순위헌의 결정을 하게 되면, 그 개정입법이 빠른 시일 내에 이루어지기 어렵다고 할 것이어서 추후 재선거 또는 보궐선거가 실시될 경
우 법의 공백이 생기게 될 우려가 큰 점, 시ㆍ도의회의 동질성 유지나 의원정수와 선거구구역표의 변경으로 인한 혼란을 방지하기 위하여도 재선거, 보궐선거 등이 치러지는 경우에 위 법률조항과 선거구구역표에 의하여 이를 시행하는 것이 바람직한 점 등에 비추어, 입법자가 2008. 12. 31.을 시한으로 이를 개정할 때까지 위 법률조항과 선거구구역표의 잠정적 적용을 명하는 헌법불합치결정을 하기로 한다.
선거구획정에 있어서 기본 틀이 되는 핵심적인 사항은 어디까지나 인구비례의 원칙이고, 그 이외의 비인구적 요소 즉 행정구역ㆍ지세ㆍ교통ㆍ도시와 농어촌과의 차이점, 기타 여러 가지 정책적 요소 등은 부수적인 고려사항이다.
최대선거구와 최소선거구 간의 인구편차가 2 : 1 이상 벌어진 경우에는 최소선거구의 선거인에게 최대선거구의 선거인과 비교하여 두 사람 몫 이상의 투표가치를 인정하는 것이 되어 현저한 불평등을 초래하므로 인구편차 2 : 1은 선거구획정에서 꼭 지켜져야 할 논리적이고 산술적인 평등선거 제한의 한계가 되는 것이다.
헌법 제118조 제2항은 지방의회 의원의 선거에 관한 사항을 법률로 정하도록 위임하였고, 공직선거법은 기초자치단체의 의원은 인구수를 고려하여 선출하도록 하면서 광역자치단체의 의원은 각 기초자치단체의 인구수를 불문하고 각 기초자치단체마다 2인씩 선출하도록 하고 있는바, 이러한 지방의원 선출기준의 구별은 기초자치단체와 광역자치단체의 중층적(重層的) 구조와 기능의 차이를 반영한 것으로서 나름대로 합리성을 가진 선택방안이라고 볼 수 있으므로 헌법에 위반된다고 보기 어렵다. 따라서 광역자치단체의 의원 선거에 있어서는 각 기초자치단체별로 2인씩 선출하게 되므로, 동일한 기초자치단체 내에서 선거구별 인구비례를 따질 수 있을 뿐이고 서로 다른 기초자치단체의 선거인수를 비교하여 선거의 평등을 따져서는 안된다.
법 제22조 제1항은 지역구시ㆍ도의원정수는 그 관할구역안의 자치구ㆍ시ㆍ군마다 2인으로 정하고, 하나의 자치구ㆍ시ㆍ군이 2 이상의 국회의원지역선거구로 된 경우에는 국회의원지역선거구마다 2인으로 정하도록 규정하고 있다. 그리고 법 제22조 제1항에 규정된 자치구ㆍ시ㆍ군 또는 국회의원지역선거구별 지역 시ㆍ도의원 정수를 선출하기 위하여, 법 제26조 제1항은 인구ㆍ행정구역ㆍ지세ㆍ교통 기타 조건을 고려하여, 자치구ㆍ시ㆍ군 또는 국회의원지역구를 분할하여 1인의 의원을 선출하는 지역선거구를 획정하고 있으며, 그 시ㆍ도의원지역구의 명칭과 관할구역은 이 사건 선거구구역표와 같이 정하고 있다.
그런데 이 사건 선거구구역표로 획정된 시ㆍ도의회의원 지역선거구들 간에는 뒤에서 보는 바와 같이 상당한 인구수의 편차가 존재하고 있는바, 이와 같은 선거구구역표상 인구편차는 투표가치의 불평등, 즉 인구가 많은 선거구에 거주하는 선거권자는 상대적으로 인구가 적은 선거구에 거주하는 선거권자에 비하여 지방의회의원선거에서 자신들의 투표가치가 과소평가되는 결과를 초래하고 있으므로, 이러한 투표가치의 불평등이 헌법상 보장된 평등권과 선거권을 침해하는지가 문제된다. 말하자면 법 제26조 제1항에 의해 획정된 이 사건 선거구구역표 중 해당부분 및 근원적으로는 법 제22조 제1항이 청구인들의 투표가치를 과소평가하여 헌법상 보장된 선거권이나 평등권을 침해하여 위헌인지 여부가 쟁점이 된다.
(1) 우리 헌법 제11조 제1항은 “모든 국민은 법 앞에 평등하다. 누구든지 성별ㆍ종교 또는 사회적 신분에 의하여 정치적ㆍ경제적ㆍ사회적ㆍ문화적 생활의 모든 영역에 있어서 차별을 받지 아니한다.”고 규정하고, 제24조는 “모든 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 선거권을 가진다.”고 규정하며, 제41조 제1항은 “국회는 국민의 보통ㆍ평등ㆍ직접ㆍ비밀선거에 의하여 선출된
국회의원으로 구성한다.”고 규정함으로써 평등선거의 원칙을 선언하고 있다. 이러한 평등선거의 원칙은 평등의 원칙이 선거제도에 적용된 것으로서 투표의 수적 평등, 즉 1인 1표의 원칙(one person, one vote)과 투표의 성과가치의 평등, 즉 1표의 투표가치가 대표자선정이라는 선거의 결과에 대하여 기여한 정도에 있어서도 평등하여야 한다는 원칙(one vote, one value)을 그 내용으로 할 뿐만 아니라[헌재 1995. 12. 27. 95헌마224등, 판례집 7-2, 760, 771; 헌재 2001. 10. 25. 2000헌마92ㆍ240(병합), 판례집 13-2, 502, 509 참조], 일정한 집단의 의사가 정치과정에서 반영될 수 없도록 차별적으로 선거구를 획정하는 이른바 ‘게리맨더링(Gerrymandering)’에 대한 부정을 의미하기도 한다(헌재 2001. 10. 25. 2000헌마92등, 판례집 13-2, 502, 510 참조).
(2) 이러한 평등선거의 원칙은 헌법 제118조 제2항에서 규정하는 지방의회 의원선거에 있어서도 그대로 적용된다고 할 것이며, 특히 지방자치법 제26조의2는 “지방의회의원은 주민의 보통ㆍ평등ㆍ직접ㆍ비밀선거에 의하여 선출된다.”고 규정함으로써 이를 확인하고 있다.
무릇 지방자치제도는 일정한 지역을 단위로 일정한 지역의 주민이 그 지방주민의 복리에 관한 사무ㆍ재산관리에 관한 사무ㆍ기타 법령이 정하는 사무(헌법 제117조 제1항)를 그들 자신의 책임 하에서 자신들이 선출한 기관을 통하여 직접 처리하게 함으로써 지방자치행정의 민주성과 능률성을 제고하고 지방의 균형 있는 발전과 아울러 국가의 민주적 발전을 도모하는 제도이다(헌재 1991. 3. 11. 91헌마21, 판례집 3, 91, 99-100 참조).
그런데 지방자치제도의 성공 여부는 주민들의 의사가 제대로 정치의사결정에 반영되는지 여부에 달려 있으므로, 지방의회의원선거에 있어 선거구의 획정은 선거결과가 가능한 한 주민의 의사를 바르게 반영할 수 있도록 마련되어야 한다. 따라서 주민의 대표자를 선출하는 절차로서 지방의회의원선거에 있어서 선거권의 평등이 침해된다면 주민의 의사가 왜곡되는 결과가 되고 이로 인하여 지방자치 민주주의의 본질과 정당성이 훼손된다고 할 것이다(헌재 2001. 10. 25. 2000헌마92등, 판례집 13-2, 502, 509 참조).
헌법 제118조 제2항은 “지방의회의 조직ㆍ권한ㆍ의원선거와 지방자치단체
의 장의 선임방법 기타 지방자치단체의 조직과 운영에 관한 사항은 법률로 정한다.”라고 규정하여 지방의회 의원 선거제도와 선거구 획정에 관한 구체적인 결정을 국회에 맡기고 있다. 즉 국회는 지방의회 의원 선거구를 획정함에 있어서 투표가치 평등의 원칙을 고려한 선거구간의 인구의 균형뿐만 아니라, 우리나라의 행정구역, 지세, 교통사정, 생활권 내지 역사적ㆍ전통적 일체감 등 여러 가지 정책적ㆍ기술적 요소를 고려할 수 있는 폭넓은 입법형성의 자유를 가진다.
이에 따라 공직선거법은 시ㆍ도의회의 의원정수에 관하여 제22조 제1항에서 “지역구시ㆍ도의원정수는 그 관할구역안의 자치구ㆍ시ㆍ군(하나의 자치구ㆍ시ㆍ군이 2 이상의 국회의원지역선거구로 된 경우에는 국회의원지역선거구를 말하며, 행정구역의 변경으로 국회의원지역선거구와 행정구역이 합치되지 아니하게 된 때에는 행정구역을 말한다.)마다 2인으로 한다.”고 규정하고, 지방의회의원선거구의 획정에 관하여 제26조 제1항에서 “시ㆍ도의회의원지역선거구(이하 “시ㆍ도의원지역구”라 한다.)는 인구ㆍ행정구역ㆍ지세ㆍ교통 기타 조건을 고려하여 자치구ㆍ시ㆍ군(하나의 자치구ㆍ시ㆍ군이 2 이상의 국회의원지역구로 된 경우에는 국회의원지역구를 말하며, 행정구역의 변경으로 국회의원지역구와 행정구역이 합치되지 아니하게 된 때에는 행정구역을 말한다.)을 분할하여 이를 획정하되, 하나의 시ㆍ도의원지역구에서 선출할 지역구시ㆍ도의원정수는 1인으로 하며, 그 시ㆍ도의원지역구의 명칭과 관할구역은 별표 2와 같이 한다.”고 규정함으로써 이러한 취지를 반영하고 있다.
그렇다면 국회가 실시한 구체적인 선거구획정에서 투표가치의 불평등이 발생한 경우에, 이러한 불평등이 여러 가지 비인구적 요소를 모두 참작한다고 하더라도 합리적이라고 판단할 수 없을 경우에는 국회의 입법재량을 일
탈한 것으로서 헌법에 위반된다고 할 것이다(헌재 1995. 12. 27. 95헌마224등, 판례집 7-2, 760, 773; 헌재 2001. 10. 25. 2000헌마92등, 판례집 13-2, 502, 511 참조).
시ㆍ도의회 의원 선거구 획정에 있어서도 인구비례원칙에 의한 투표가치의 평등은 가장 중요하고도 우선적인, 일차적인 기준으로 고려되어야 하며, 그 이유는 다음과 같다.1)
첫째, 지방의회 의원은 어디까지나 지방 주민 전체의 대표이지 어느 특정 지역이나 집단의 대표가 아니어서 도시지역의 의원이라고 하여 반드시 도시와 농어촌지역의 균형적인 발전이라는 국가적 이익을 외면할 것이라고 볼 수는 없으며, 가사 의원이 어느 정도까지 특정지역주민이나 집단의 의사를 시ㆍ도정에 반영하는 기능을 하고 있다고 하더라도 규범적으로 헌법이 규정한 평등의 원칙의 한계를 넘어서까지 정당화될 수는 없다.
둘째, 소수파의 이익보호가 민주주의의 중요한 요소이기는 하나, 소수파의 이익보호가 꼭 특정지역의 주민에게 다른 지역의 주민보다 더 많은 투표가치를 인정하는 방법으로 실현되어야 할 것인지는 의문이며, 이러한 방법은 다수의 횡포를 방지하기보다는 오히려 소수의 횡포를 초래할 수 있다.
셋째, 선거구획정에 있어서 인구비례의 원칙을 일차적으로 고려하지 않아도 된다면, 그 기준의 불명확성으로 말미암아 게리맨더링의 위험은 더 커진다.
넷째, 인구의 도시집중으로 인하여 발생하는 도시지역의 환경오염, 주거환경의 악화, 교통난의 심화 등을 고려한다면, 반드시 도시지역이 농어촌지역보다 이익을 누리고 있다고 보기도 어렵고, 오히려 도시빈민 또는 도시주변의 주민들이 보호받아야 할 소수파라고 볼 수도 있다.
시ㆍ도의회 의원 지역 선거구획정에 있어서는 각 자치구ㆍ시ㆍ군이 관할하는 행정구역이 인구비례원칙과 더불어 중요하게 고려되어야 하는데 그 이유는 다음과 같다.
첫째, 행정구역은 주민의 생활단위로서 밀접한 관계를 형성하므로 일체로서 선거구가 획정될 필요가 있다. 예컨대 인구 20만을 기준으로 선거구획정이 이루어질 때 A군의 인구가 22만, B군의 인구가 18만이라면 A군의 일부를 떼어 B군과 합쳐 1선거구로 만듦으로써 인구 20만의 선거구로 하느니보다는 각 군의 경계선을 그대로 선거구의 경계선으로 인정함이 타당할 것이고, 이는 게리맨더링의 방지를 위하여 필요한 것이기도 하다.2)
둘째, 인구비례원칙에 의하면 선거구획정에 있어서 행정구역은 별 의미를 가지지 못하게 되고, 인구변동에 따라 수시로 선거구가 재획정되어야 하므로, 그만큼 게리맨더링의 위험성이 커진다.
셋째, 현재의 자치구ㆍ시ㆍ군을 기초자치단체로 인정하는 이상, 각 자치구ㆍ시ㆍ군이 독자적인 역사적ㆍ정치적ㆍ경제적ㆍ사회적 단위로서의 성격을 갖는다는 것을 인정하고 지역구에서 선출하는 시도의원으로 하여금 각 자치구ㆍ군을 구성하는 지역의 의사를 대변할 수 있는 지역대표성을 갖도록 해야 한다.
넷째, 특히 인구의 도시집중현상으로 인하여 농어촌지역의 인구는 감소추세에 있고, 농어촌지역은 도시지역에 비하여 경제적ㆍ문화적으로 많은 불이익을 입고 있는데 단순히 인구비례로 선거구를 획정한다면 도시지역과의 격차가 더욱 심해질 염려가 있다.
공직선거법 제26조 제1항이 규정하고 있는 “지세ㆍ교통” 뿐만 아니라 일본 최고재판소 1976(소화 51). 4. 14. 판결에서 들고 있는 “면적의 대소, 인구밀도, 주민구성” 등도 고려될 수 있을 것이며, 우리나라의 특수성을 고려하여 시ㆍ도의원이 법리상 주민의 대표이기는 하나 현실적으로는 어느 정도의 지역대표성도 겸하고 있다는 점, 급격한 산업화ㆍ도시화의 과정에서 인구의
도시집중으로 인하여 발생한 도시와 농어촌간의 인구편차와 각 분야에 있어서의 개발 불균형이 선진외국의 경우보다 현저한 우리나라의 현실에 있어서 단순히 인구비례만 고려하여 선거구를 획정하는 경우에는 각 분야에 있어서의 도ㆍ농간의 격차가 더 심화될 우려가 있다는 점 등을 감안한다면 선거구간의 인구비례의 원칙을 완화해야 할 정책적인 필요가 있다(헌재 1995. 12. 27. 95헌마224등, 판례집 7-2, 760, 775 참조).
선거권의 평등은 투표가치의 평등을 의미하므로 시ㆍ도의회 의원 선거구 획정에 있어서도 인구비례원칙에 의한 투표가치의 평등은 일차적인 기준이 된다.
그렇지만 시ㆍ도의원이 주민의 대표이기는 하나 지역대표성도 겸하고 있고, 급격한 산업화ㆍ도시화의 과정에서 인구의 도시집중으로 인하여 발생한 도시와 농어촌간의 인구편차와 각 분야에 있어서의 개발 불균형이 존재하는 우리나라의 특수성 등을 고려할 때, 시ㆍ도의원 지역구 선거구 획정에 있어서는 행정구역 기준을 인구비례원칙 못지않게 고려해야 할 필요성이 크다.
그렇다면 시ㆍ도의회 의원 선거구 획정에 있어서는 인구비례의 원칙 이외에 행정구역 등 2차적 요소들을 적절하게 고려하여 선거구들 사이에 인구비례에 의한 투표가치 평등의 원칙을 완화하고, 이를 통해서 합리적인 인구편차기준을 설정하는 것이 문제된다고 할 것이다.
(1) 헌법재판소는 1995. 12. 27. 선고한 95헌마224등 결정에서 “부산 해운대구ㆍ기장군 선거구(370,530명, 상한 111%)와 서울 강남구 을선거구(282,300명, 상한 61%)는 전국 선거구의 평균인구수(175,460명)에서 상하 60%의 편차(상한 280,736명, 하한 70,184명)를 넘어선 것으로서, 위 각 선거구의 획정은 국회의 재량의 한계를 일탈한 것이므로 위헌이라고 판단한 후, 공직선거및선거부정방지법 제25조 제2항에 의한 동법 [별표 1] 「국회의원지역선거구구역표」전체가 위헌이라고 판단하였는데, 선거구획정시 인구편차의 허용범위에 관한 재판관들의 의견은 다음과 같이 나누어졌다(헌재 1995.
12. 27. 95헌마224등, 판례집 7-2, 760 참조).3)
㉮ 재판관 김용준, 김진우, 김문희, 황도연, 신창언의 의견
현재 우리나라의 제반 여건 아래에서는 적어도 국회의원의 선거에 관한 한, 전국 선거구의 평균 인구수(전국의 인구수를 선거구수로 나눈 수치)에 그 100분의 60을 더하거나 뺀 수를 넘거나 미달하는(즉, 상하 60%의 편차를 초과하는) 선거구가 있을 경우에는, 그러한 선거구의 획정은 국회의 합리적 재량의 범위를 일탈한 것으로서 헌법에 위반된다.
[위 5인 의견에 대한 재판관 김문희, 황도연, 신창언의 보충의견]
국회는 현재의 국회의원지역선거구간의 인구불균형에 대하여 스스로 이를 시정하기 위한 필요하고도 합리적인 기간 안에 최대선거구의 인구가 최소선거구 인구의 2배를 넘지 아니하는 수준으로 조정함이 마땅하며, 국회가 그 시정을 하기 위한 합리적인 기간이 지난 뒤에는 최대ㆍ최소 선거구간의 인구편차를 2 : 1 미만의 기준에 따라 위헌 여부를 판단하여야 할 것이다.
[위 5인 의견에 대한 재판관 김진우의 보충의견]
최다인구선거구와 최소인구선거구의 투표가치의 비율이 전국적으로 4 : 1이 넘거나, 도시의 각 선거구 사이 또는 농어촌의 각 선거구 사이에 3 : 1 이상이 된다면 국회의원선거에 있어서 평등선거의 원칙에 저촉되는 위헌적인 선거구구역획정이라고 아니할 수 없으며, 앞으로는 위 비율이 모두 2 : 1 미만이 되도록 조정되어야 한다.
㉯ 재판관 이재화, 조승형, 정경식, 고중석의 의견
인구비례의 원칙에 따라 전국 선거구의 인구편차를 1차적인 기준으로 삼아야 할 것이나, 지역대표성과 도ㆍ농간의 극심한 인구편차 등 특수사정에 맞지 않는 불합리한 결과가 생기므로, 위 기준 이외에 도시 유형의 선거구와
농어촌 유형의 선거구를 따로 나누어 각각의 인구편차를 다른 하나의 기준으로 삼아야 한다. 즉 우리의 국회제도 등과 외국 입법례 등에 비추어 보면, 전국적인 선거구간의 인구편차의 허용 한계는 전국 선거구 평균 인구수에서 상하 60%(상, 하한 비율 4 : 1), 도시 유형의 선거구 상호간과 농어촌 유형의 선거구 인구수에서 상하 50%(상, 하한 비율 3 : 1)로 봄이 상당하다. 따라서 전국 선거구의 평균인구수에서 그 상하 60%의 편차를 초과함과 동시에 같은 유형의 선거구 평균 인구수에서 그 상하 50%의 편차를 초과하는 선거구의 획정은 국회의 입법형성의 재량범위를 일탈하는 것으로서 헌법에 위반된다.
(2) 헌법재판소는 2001. 10. 25. 선고한 2000헌마92ㆍ240(병합) 결정에서 “경기 안양시 동안구 선거구(328,383명, 상한 57%)”는 전국 선거구의 평균인구수(208,917명)에서 상하 50%의 편차를 넘어선 것으로서, 위 선거구의 획정은 국회의 재량의 한계를 일탈한 것이므로 위헌이라고 판단한 후, 공직선거및선거부정방지법 제25조 제2항에 의한 동법 [별표 1] 「국회의원지역선거구구역표」전체가 위헌이라고 선고하였는데, 다수의견은 인구편차의 허용기준에 대하여 다음과 같이 판시하였다[헌재 2001. 10. 25. 2000헌마92ㆍ240(병합), 판례집 13-2, 502 참조].
인구편차의 허용한계에 관한 다양한 견해 중 현시점에서 선택 가능한 방안으로 상하 33⅓% 편차(이 경우 상한 인구수와 하한 인구수의 비율은 2：1)를 기준으로 하는 방안, 또는 상하 50% 편차(이 경우 상한 인구수와 하한 인구수의 비율은 3：1)를 기준으로 하는 방안이 고려될 수 있는데, 이 중 상하 33⅓% 편차 기준에 의할 때 행정구역 및 국회의원정수를 비롯한 인구비례의 원칙 이외의 요소를 고려함에 있어 적지 않은 난점이 예상되므로, 우리 재판소가 선거구획정에 따른 선거구간의 인구편차의 문제를 다루기 시작한지 겨우 5년여가 지난 현재의 시점에서 너무 이상에 치우친 나머지 현실적인 문제를 전적으로 도외시하기는 어렵다고 할 것이어서, 이번에는 평균인구수 기준 상하 50%의 편차를 기준으로 위헌 여부를 판단하기로 한다. 그러나 앞으로 상당한 기간이 지난 후에는 인구편차가 상하 33⅓% 또는 그 미만의 기준에 따라 위헌 여부를 판단하여야 할 것이다.
미국 연방대법원은 연방하원의 경우와 주(州)의회의원의 경우에 그 기준을 달리하여 연방하원의 의원정수배분에 관하여는 매우 엄격한 기준을 적용하고 있으나, 주(州)의회의원의 의원정수배분에 관하여는 평등의 원칙을 적용하되 상대적으로 관대하여 선거구 평균인구수로부터 상하 10% 미만의 편차는 일응 합헌인 것으로 보고 있다. 일본 최고재판소는 중의원의원선거의 경우에는 최대선거구와 최소선거구의 인구비율 3 : 1 정도를 선거권평등 위반 여부의 기준으로 삼고 있으나, 참의원의 경우에는 이보다 더 기준을 완화하여 심지어 5.85 : 1의 인구불균형도 위헌의 정도에는 이르지 아니한다고 판시하고 있다. 1996. 11. 15. 개정된 독일 연방선거법 제3조 제1항 제3호는 선거구획정시 준수하여야 할 원칙의 하나로서 “한 선거구의 인구수가 선거구의 평균인구수로부터 상하 각 100분의 15를 초과하는 편차를 보여서는 아니되며, 편차가 100분의 25를 초과한다면 새로운 선거구획정이 이루어져야 한다.”고 규정하고 있는데, 이는 원칙적으로 상하 편차 25%를 허용한도로 하되, 상하 편차 33⅓%는 반드시 준수해야 한다는 종전규정보다 엄격한 것이라 할 수 있으며, 이와 같이 연방선거법이 개정되기 전에 연방헌법재판소는 선거구의 인구편차가 선거구의 평균인구수로부터 위, 아래로 그 33⅓%를 초과하는 경우에는 위헌이라고 선언하고 있다.
이상에서 살펴본 외국입법례와 판례 및 여러 가지 요소들을 기본으로 하
여, 시ㆍ도의회 의원 지역선거구간에 인정되는 인구편차 기준을 살펴보기로 한다.
(1) 우선 인구편차의 허용기준에 관하여, 최소선거구의 인구수를 기준으로 할 것인가 아니면 시ㆍ도 선거구의 평균인구수를 기준으로 할 것인가가 문제된다.
우리 재판소는 국회의원 지역선거구구역표에 관한 95헌마224등 결정4)에서 독일연방선거법의 규정이나 독일연방헌법재판소의 판시기준 및 당시 중앙선거관리위원회의 의견 등의 예에 따라 전국 선거구의 평균인구수를 기준으로 하여 인구편차의 허용기준을 제시하였으므로, 여기서도 시ㆍ도 선거구의 평균인구수를 기준으로 한다.
(2) 한편 구체적으로 선거구 획정에 있어 입법재량의 한계, 즉 헌법상 용인되는 각 선거구 사이의 인구편차의 한계를 어디까지 용인할 것인가는 인구비례의 원칙 이외에 고려되어야 할 2차적 요소들을 얼마나 고려하여 선거구 사이의 인구비례에 의한 투표가치 평등의 원칙을 완화할 것이냐의 문제이다. 지금까지 앞에서 살펴본 여러 가지 사정을 종합하여 보건대, 인구편차의 허용한계에 관한 다양한 견해 중 인구편차가 상하 33⅓% 편차(이 경우 상한 인구수와 하한 인구수의 비율은 2：1)를 기준으로 하는 방안, 상하 50% 편차(이 경우 상한 인구수와 하한 인구수의 비율은 3：1)를 기준으로 하는 방안, 상하 60% 편차(이 경우 상한 인구수와 하한 인구수의 비율은 4：1)를 기준으로 하는 방안 등이 고려될 수 있다.
(가) 상하 33⅓% 편차(이 경우 상한 인구수와 하한 인구수의 비율은 2：1)를 기준으로 하는 방안
1) 시도의원지역선거구를 획정할 때에는 모든 선거구의 인구를 되도록 꼭 같게 하는 것이 바람직한 일이기는 하나, 그렇게 획정한다는 것은 현실적으로 지극히 어려운 성질의 것이기 때문에 모든 선거구의 인구비율을 1대 1로 강요할 수는 없다. 그러나 국회가 시도의원 지역선거구를 획정함에 있어 인구 이외의 다른 요소도 고려하여 배분할 수 있지만, 적어도 투표가치를 한 사람에게 두 사람 몫 이상이 되게 해서는 아니 된다는 기본적인 평등의 원칙만은 지키도록 해야 할 것이므로, 원칙적으로 지역선거구 획정에 따른 선거구간의 인구의 편차는 최대선거구의 인구가 최소선거구의 인구 2배를 넘지 않도록 조정해야 한다.5)
2) 이 방안은 시도의원 지역 선거구의 획정에 있어서 하나의 시도의원지역구의 인구수가 시도의원지역구의 평균인구수에 100분의 33⅓을 더하거나 뺀 수를 넘거나 미달하지 아니하도록 하여야 한다는 것으로서, 선거권 평등의 이상에 가장 접근하는 안이지만, 우리나라의 현실에서 인구비례의 원칙 이외의 요소인 행정구역 내지 지역대표성 등을 제대로 고려할 수 없어서 현실적인 방안이 될 수 없다.
(나) 상하 50% 편차(이 경우 상한 인구수와 하한 인구수의 비율은 3：1)를 기준으로 하는 방안6)
1) 최다인구선거구와 최소인구선거구의 투표가치의 비율은 제1차적 고려사항은 인구비례를 기준으로 볼 때의 등가의 한계인 2 : 1의 비율에 그 50%를 가산한 3 : 1 미만이 되어야 한다. 제2차적 고려요소인 행정구역 및 도농 간의 차이 등 지역의 특수성 등을 선거구획정에 반영하여야 한다고 하여도, 전국에서 최다인구선거구와 최소인구선거구의 투표가치의 비율이 3 : 1의 비율을 넘어 위 2 : 1의 두 배나 되는 4 : 1의 비율에 근접한다면, 이는 제1차적 고려요소보다 제2차적 고려요소가 더 중시된 결과라고 보여 지고, 각 유권자의 투표가치를 합리적 이유 없이 차별하는 것이 된다.7)
2) 이 방안은 시도의원 선거구 획정시 인구비례의 원칙 이외의 2차적인
요소인 행정구역, 지역대표성 등을 보다 폭넓게 고려할 수 있어서 상당히 진전된 현실적인 방안이라고 할 수 있으나, 우리나라가 처한 특수한 사정에 비추어 볼 때 행정구역 내지 지역대표성 등의 2차적인 요소들을 충분히 고려하고 있다고 볼 수 없다.
(다) 상하 60% 편차(이 경우 상한 인구수와 하한 인구수의 비율은 4：1)를 기준으로 하는 방안8)
1) 단순한 논리적 법리만으로 선거구획정의 위헌 여부를 결정하는 기준을 정한다면, 적어도 최대선거구의 인구수가 최소선거구의 인구수의 2배를 넘을 경우에는 평등의 원칙에 반하는 것으로서 위헌이라고 볼 여지도 있으나, 선거구의 획정에는 인구 외에 행정구역ㆍ지세ㆍ교통 등 여러 가지 조건을 고려하여야 하므로, 그 기준은 선거구 획정에 있어서 투표가치의 평등으로서 가장 중요한 요소인 인구비례의 원칙과 우리나라의 특수사정으로서 시도의원의 지역대표성 및 인구의 도시집중으로 인한 도시와 농어촌간의 극심한 인구편차 등 3개의 요소를 합리적으로 참작하여 결정되어야 할 것이다.9)
2) 선거구의 획정에 있어서는 인구비례의 원칙이 가장 중요하고 기본적인 기준이며, 평등선거의 원칙을 엄격히 적용하는 경우에는 적어도 최대선거구의 인구수가 최소선거구의 인구수의 2배 이상인 때에는 위헌이라고 한다면, 그 여타의 제2차적 고려요소를 아무리 크게 고려한다고 하더라도 그 갑절인 4배를 넘는 경우 즉 최대선거구와 최소선거구의 인구비율이 4 : 1을 넘는 경우에는 헌법합치적 설명이 불가능할 것이고, 이를 각 시도 선거구의 평균인구수를 기준으로 하여 그 상하의 편차를 계산하면 그 평균인구수의 상하 60%의 편차가 되므로, 이러한 평균인구수기준 상하 60%의 편차론은 상당한 정도의 합리적 근거가 있다고 할 것이다.10)
3) 이 방안은 시도의원 선거구 획정에 있어서는 제1차적인 기준인 인구비례 기준 뿐만 아니라 행정구역 내지 지역대표성 및 도시와 농촌의 극심한 인구편차 등의 요소를 조화롭게 고려할 수 있는 방안이다.
따라서 이 방안은 우리나라의 특수한 사정을 가장 잘 반영할 수 있어서 가장 현실적인 방안이라고 할 수 있다.
앞의 외국 입법례와 확립된 판례에서 본 바와 같이, 미국 연방대법원은 연방하원의 의원정수배분과는 달리, 주의회의원의 의원정수배분에 관하여는 상대적으로 관대한 기준을 적용하고 있고, 일본 최고재판소도 중의원의 경우에는 최대선거구와 최소선거구의 인구비율 3 : 1을 헌법상 선거권평등 위반 여부 기준으로 삼고 있으나, 참의원의 경우에는 이보다 기준을 완화하여 심지어 5.85 : 1의 인구불균형도 합헌으로 판시하고 있는 점 등과, 우리나라의 각 자치구ㆍ시ㆍ군이 가지는 역사적ㆍ문화적ㆍ경제적인 측면에서의 지역대표성을 반영하고 농촌과 도시 사이에 극심한 인구격차가 존재하고 있다는 특수한 사정을 고려할 때, 시도의원 지역 선거구 획정에서는 국회의원 지역 선거구 획정에서 요구되는 기준보다 더 완화된 인구편차 허용기준을 적용하는 것이 타당하다고 할 것이다.
따라서 현시점에서는 상하 60%의 인구편차(이 경우 상한 인구수와 하한 인구수의 비율은 4：1) 기준을 시도의원 지역 선거구 획정에서 헌법상 허용되는 인구편차기준으로 삼는 것이 가장 적절하다.
3. 이 사건 선거구란들이 헌법상 허용된 인구편차기준에 위배되는지 여부
아래에서는 상하 60%의 인구편차(이 경우 상한 인구수와 하한 인구수의 비율은 4：1) 기준을 가지고 이 사건 선거구구역표 중에서 이 사건 선거구들이 이러한 인구편차기준에 합치되는지 여부를 살펴본다.
2005. 8. 4. 공직선거법이 개정되어 이 사건 선거구구역표가 획정될 당시에 기초로 하였던 2005. 4. 30.자 전국인구를 기준으로 하여 경기도 및 전라북도 의회의원 지역 선거구별 인구편차를 분석하여 보면, 다음과 같다[행정자치부가 국회에 참고자료로 제출한 광역의원선거구별 인구현황(2005. 4. 30. 기준) 참조].
(가) 경기도 최소 선거구 인구수 대비 편차
경기도 내 최소선거구는 경기도 연천군 제1선거구로서 그 인구수(엄밀히 말하면 선거인수를 기준으로 하여야 할 것이나, 선거인수와 인구수는 대체로 비례한다고 볼 수 있으므로, 이하 모두 인구수를 기준으로 설명한다)는 19,885명이고, 최대 선거구는 “경기도 용인시 제1선거구”로서 그 인구수는 197,810명이다. 따라서 경기도 내 최소 선거구 인구수 대비 최대 선거구 인구수는 10배이다.
(나) 경기도 선거구 평균 인구수 대비 편차
경기도 선거구의 평균인구수는 97,279명(경기도 인구수 10,506,160명 ÷ 선거구수 108개)이다.
이 사건 선거구들 중 용인시 제1선거구의 인구수는 197,810명으로 경기도 평균 인구수로부터 +103%, 용인시 제2선거구의 인구수는 123,928명으로 경기도 평균 인구수로부터 +27%, 용인시 제3선거구 인구수는 163,295명으로 경기도 평균 인구수로부터 +68%, 용인시 제4선거구 인구수는 192,918명으로 경기도 평균 인구수로부터 +98%에 이르고 있다.
한편, 경기도 선거구 평균인구수로부터 상하 60% 이상의 편차(이 경우의 상한인구수와 하한 인구수의 비율은 4 : 1이다)를 보이는 선거구는 15개(하한 기준으로는 8개)이고, 상하 50% 이상 60% 미만의 편차(이 경우 인구수 비율은 3 : 1이다)를 보이는 선거구는 2개(하한 기준으로는 1개)이다.
(가) 전라북도 최소 선거구 인구수 대비 편차
전라북도 내 최소선거구는 전라북도 진안군 제2선거구로서 그 인구수는 10,618명이고, 최대 선거구는 “전라북도 군산시 제2선거구”로서 그 인구수는 141,153명이다. 따라서 전라북도 내 최소 선거구 인구수 대비 최대 선거구 인구수는 13배이다.
이 사건 선거구인 ‘전라북도 군산시 제1선거구’의 인구수는 123,331명으로 전라북도 내 최소 선거구 인구수 대비 11배에 달한다.
한편, 전라북도 내에서 최소선거구 인구수 대비 4배 이상의 인구수를 갖
는 선거구는 19개에 이르고, 3배 이상 4배 미만의 인구를 갖는 선거구는 3개에 달한다.
(나) 전라북도 선거구 평균 인구수 대비 편차
전라북도 선거구의 평균인구수는 55,816명(전라북도 인구수 1,897,738명 ÷ 선거구수 34개)이다.
이 사건 선거구인 군산시 제1선거구의 인구수는 123,331명으로 전라북도 평균 인구수로부터 +121%에 이른다.
한편, 전라북도 선거구 평균인구수로부터 상하 60% 이상의 편차(이 경우의 상한인구수와 하한 인구수의 비율은 4 : 1이다)를 보이는 선거구는 16개(하한 기준으로는 10개)이고, 상하 50% 이상 60% 미만의 편차(이 경우 인구수 비율은 3 : 1이다)를 보이는 선거구는 4개(하한 기준으로는 1개)이다.
이 사건 선거구들인 용인시 제1선거구의 인구수는 경기도 최소 선거구의 인구수 대비 10배, 경기도 선거구 평균 인구수로부터 +103%의 편차, 용인시 제2선거구의 인구수는 경기도 최소 선거구의 인구수 대비 6배, 경기도 선거구 평균 인구수로부터 +27%의 편차, 용인시 제3선거구의 인구수는 경기도 최소 선거구의 인구수 대비 8배, 경기도 선거구 평균 인구수로부터 +68%의 편차, 용인시 제4선거구의 인구수는 경기도 최소 선거구의 인구수 대비 10배, 경기도 선거구 평균 인구수로부터 +98%의 편차를 각각 보이고 있다.
이 사건 선거구들 중 ‘군산시 제1선거구’의 인구수는 전라북도 내 최소 지역선거구 인구수 대비 11배, 전라북도 지역선거구 평균 인구수로부터 +121%의 편차를 보이고 있다.
그렇다면 이 사건 선거구구역표 중 용인시 제2선거구를 제외한 이 사건
선거구란들의 인구수는 헌법상 인구편차 허용기준인 4 : 1 또는 상하 60%의 편차를 넘어서는 것이어서, 이러한 인구편차를 통해서 발생한 투표가치의 불평등은 합리적 사유에 의하여 정당화될 수 없다고 할 것이다.
한편, 용인시 제2선거구의 인구수는 경기도 최소 선거구 인구수와 대비하여 6배에 해당할 뿐, 경기도 선거구 평균 인구수로부터 +27%의 편차를 보이는데 불과하여 위 선거구란의 획정이 헌법상 인정되는 국회의 재량 범위를 일탈한 것이라고 단정하기 어려우므로, 해당 선거구에 거주하는 청구인들의 선거권 및 평등권을 침해한다고 보기 어렵다.
가. 청구인들의 헌법상 보장된 평등권 및 선거권을 침해하는 것은 이 사건 선거구구역표 중 용인시 제2선거구를 제외한 이 사건 선거구란들이지만, 이 사건 선거구구역표의 전부에 관하여 위헌선언을 할 것인지 여부가 문제된다.
이 사건 선거구구역표는 “경기도 의회 의원 지역선거구 전체”와, “전라북도 의회 의원 지역 선거구 전체” 그리고 경기도 및 전라북도의회 의원 지역선거구들을 제외한 “기타 시도의 의회 의원 지역선거구 전체”로 나눌 수 있다.
살피건대, 각 시도 내의 의회 의원 지역 선거구들은 각 선거구가 서로 유기적으로 관련을 가짐으로써 한 부분에서의 변동은 다른 부분에도 연쇄적으로 영향을 미치는 성질을 가지며, 이러한 의미에서 각 시도에 해당하는 선거구구역표는 전체가 불가분의 일체를 이루는 것으로서 어느 한 부분에 위헌적인 요소가 있다면 각 시도에 해당하는 선거구구역표 전체가 위헌의 하자를 띠는 것이라고 보아야 할 뿐만 아니라(따라서 비록 용인시 제2선거구의 선거구란이 위헌성이 없다고 하더라도 결과적으로는 이를 포함한 경기도 의회 의원 지역선거구란 전부에 대하여 위헌선언을 하여야 할 것임), 제소된
당해 선거구에 대하여만 인구과다를 이유로 위헌선언을 할 경우에는 헌법소원 제소기간의 적용 때문에 제소된 선거구보다 인구의 불균형이 더 심한 선거구의 선거구획정이 그대로 효력을 유지하게 되는 불공평한 결과를 초래할 수도 있으므로, 일부 선거구의 선거구획정에 위헌성이 있다면 각 시도에 해당하는 선거구구역표 전부에 관하여 위헌선언을 하는 것이 상당하다(헌재 1995. 12. 27. 95헌마224등, 판례집 7-2, 760, 790; 헌재 2001. 10. 25. 2000헌마92등, 판례집 13-2, 502, 519 참조).11)
따라서 이 사건에서는 이 사건 선거구구역표 중 “경기도 의회 의원 지역선거구 전체”와 “전라북도 의회 의원 지역 선거구 전체”로 가분하여 이에 대하여 위헌선언을 하는 것이 타당하다.
법 제22조 제1항에 의하면, 지역구 시ㆍ도의회 의원정수는 그 관할구역안의 자치구ㆍ시ㆍ군마다 2인으로 하고, 하나의 자치구ㆍ시ㆍ군이 2 이상의 국회의원지역선거구로 된 경우에는 국회의원지역선거구마다 2인으로 하도록 규정하고 있다. 즉 시ㆍ도의회 의원정수를 원칙적으로 각 행정구역 또는 각 국회의원지역선거구를 기준으로 2인으로 배분하고 있다.
그런데 전국 자치구ㆍ시ㆍ군은 관할구역안의 인구규모에 관계없이, 즉 인구수가 많든 적든 상관없이 일률적으로 2인의 의원정수를 배분받기 때문에 인구편차에 의한 투표가치 불평등의 문제가 발생하게 된다(예컨대, 경기도의 경우 연천군이 전체 인구 48,237명임에도 2인의 도의원이 배정됨에 반하여, 화성시는 전체 인구 283,777명임에도 마찬가지로 2인의 도의원만이 배정되고 있다.).
인구편차에 의한 투표가치의 불평등은 이 사건 선거구구역표 중 용인시 제1, 3, 4선거구 및 군산시 제1선거구 부분의 획정에서 뿐만 아니라 행정구역별로 시ㆍ도의원 정수를 2인으로 배분하고 있는 법 제22조 제1항에서 시원적(始原的)으로 생기고 있으며, 따라서 이 사건 선거구구역표 중 해당부분뿐만 아니라 법 제22조 제1항도 결과적으로 청구인들의 헌법상 보장된 선거
권과 평등권을 침해한다고 할 것이다.
결국 이 사건 선거구구역표 중 해당부분이 위헌이라고 하더라도 이에 단초를 제공하는, 즉 시ㆍ도의회 의원정수를 일률적으로 배분하고 있는 법 제22조 제1항에 대한 위헌선언 없이 선거구구역표만을 위헌선언하는 방법으로는 인구편차에 의한 투표가치 불평등이라는 위헌적 요소를 제거할 수 없게 된다.
그런데 법 제22조 제1항은 지역구 시ㆍ도의원정수를 행정구역 혹은 국회의원지역선거구마다 2인으로 정하고 있을 뿐이고, 다른 한편 헌법상 허용기준을 넘지 않는 인구편차 범위 내에서 선거구구역표를 획정하고 있는 지역선거구도 있는 관계로 그 범위 내에서 합헌적 부분도 함께 내포하고 있다고 볼 수 있다. 따라서 인구편차에 의한 투표가치의 불평등을 해소하기 위해 시ㆍ도의원 정수를 정하고 있는 이 법률조항을 어떠한 방향으로 개선하도록 할 것인지에 관해서 여러 가지 방안이 고려될 수 있다.
한편, 우리 헌법 제118조 제2항은 “지방의회의 조직ㆍ권한ㆍ의원선거와 지방자치단체의 장의 선임방법 기타 지방자치단체의 조직과 운영에 관한 사항은 법률로 정한다.”라고 규정하여 지방의회 의원 선거제도와 선거구 획정 등에 관한 구체적인 결정을 국회에 맡기고 있다. 이에 따라 국회는 지방의회 의원정수 및 지역선거구 등을 정함에 있어서 투표가치 평등의 원칙을 고려한 선거구간 인구의 균형뿐만 아니라, 우리나라의 행정구역, 지세, 교통사정, 생활권 내지 역사적ㆍ전통적 일체감 등 여러 가지 정책적ㆍ기술적 요소를 고려할 수 있는 폭넓은 입법형성의 자유를 가진다고 볼 수 있다(헌재 2001. 10. 25. 2000헌마92등, 판례집 13-2, 502, 510 참조).
그렇다면, 시ㆍ도의원 의원정수 배분 및 선거구구역표 획정의 문제는 자치구ㆍ시ㆍ군의 인구규모, 행정구역, 지세, 교통, 도시ㆍ농촌간 인구편차, 지역별 개발 불균형 등 복합적인 요인에 의해 영향을 받을 수 있기 때문에, 우리 재판소가 이에 관하여 일정한 개선입법의 방향까지 제시하기란 지극히 어려운 것이며, 위와 같은 사정을 종합적으로 고려하여 여기서는 단지 시ㆍ도의원정수를 2인으로 일률적으로 규정한 법 제22조 제1항 및 이에 기초한 이 사건 선거구구역표 중 해당부분에 대한 위헌선언을 하는데 그치기로 한다. 즉 이 사건 선거구구역표뿐만 아니라 법 제22조 제1항에 대해 위헌선언
을 하는 경우, 입법자가 그 위헌성을 제거하기 위하여 위 법률조항을 어떠한 방향으로 개선하도록 할 것인지는 어느 정도 국회의 입법재량에 속하기 때문이다.
원칙적으로 법 제22조 제1항 및 이 사건 선거구구역표 중 경기도의회의원 지역선거구들 부분 및 전라북도 의회의원 지역선거구들 부분에 대하여 위헌결정을 하여야 할 것이나, 이미 위 법률조항과 선거구구역표 부분에 기한 시ㆍ도의원선거가 실시된 상황에서 단순위헌의 결정을 하게 되면, 정치세력간의 이해관계가 첨예하게 대립하고 수많은 고려요소를 조정하여 의원정수와 선거구구역표를 정해야 하는 특성상 그 개정입법이 빠른 시일 내에 이루어지기 어렵다고 할 것이어서, 추후 재선거 또는 보궐선거가 실시될 경우 시ㆍ도의회 의원정수와 선거구구역표에 관한 규율이 존재하지 않게 되는 법의 공백이 생기게 될 우려가 큰 점, 시ㆍ도의회의 동질성 유지나 의원정수와 선거구구역표의 변경으로 인한 혼란을 방지하기 위하여도 재선거, 보궐선거 등이 치러지는 경우에 위 법률조항과 선거구구역표에 의하여 이를 시행하는 것이 바람직한 점 등에 비추어, 입법자가 2008. 12. 31.을 시한으로 이를 개정할 때까지 위 법률조항과 선거구구역표의 잠정적 적용을 명하는 헌법불합치결정을 하기로 한다(헌재 2001. 10. 25. 2000헌마92등, 판례집 13-2, 502, 519 참조).
선거제도는 통치기구의 구성원리의 하나인 대의제도를 실현하는 도구로서, 선거구획정에 있어서도 당연히 대표자를 뽑는 사람 내지 인구(즉 유권자를 지칭한다.)가 가장 중요한 기본적인 고려 사항이 되어야 한다. 전국을 단일선거구로 하는 대통령선거나 국민투표의 경우에는 애초부터 선거가치의 평등ㆍ불평등 문제는 생기지 않는다. 그러나 국회의원선거나 지방의회의원선거에서는 선거구가 여럿 나눠짐에 따라 기술상 선거구의 획정이 따르게 마련이고 여러 선거구의 획정이 전제되면 자연 선거구의 인구 불평등의 문제가 나타난다. 이 때 필연적으로 따를 그 불평등 문제를 해결하자면 합리적
으로 타당한 범위에서 인구수만에 의한 약간의 불평등을 감내해야 하므로 선거구를 획정함에 있어 인구수만 유일하게 고려할 수는 없을 것이고 행정구역, 지세, 교통, 도시와 농어촌과의 차이점, 기타 여러 가지 정책적 요소도 종합적으로 고려할 수밖에 없는 것이다. 그러나 이는 어디까지나 부수적인 고려 사항이지, 선거구획정에 있어서 기본 틀이 되는 핵심적인 사항은 아니다. 선거구 획정에 있어서 본질적 고려 사항이자 기준은 어디까지나 인구비례의 원칙이고, 기타의 비인구적 요소는 그 다음으로 고려되어야 할 것이다. 따라서 선거구획정에 있어서 제1차적으로 인구수를 토대로 한 평등선거의 원칙이 관철되어야 하고 국민ㆍ주민 개개인의 투표가치를 합리적 범위를 넘어 제한함으로써 불평등선거를 초래해서는 안 된다 할 것이다.
다수의견에서도 밝힌 바와 같이 평등선거의 원칙은 선거의 기본원칙 중 하나로서 이는 투표의 산술적인 평등뿐 아니라 투표의 성과가치의 평등을 의미한다. 물론 투표의 성과가치의 평등만을 놓고 볼 때 이상적으로는 유권자의 인구편차가 1 : 1이 되어야 할 것이지만, 현실적ㆍ기술적인 어려움, 그리고 인구 이외에 입법자가 고려해야 할 다양한 요소 등을 감안할 때 1 : 1을 초과하는 인구편차가 투표의 성과가치의 평등을 침해하여 위헌이라고 보기는 어렵다. 따라서 인구편차가 2 : 1 미만의 경우에는 최소선거구의 선거인의 표가 최대선거구의 표와 비교하여 2배 내지 2표미만의 가치를 가지므로 실질적으로는 1표의 가치를 가지는 것이 되기 때문에 1인 1표의 원칙 등 평등선거 원칙의 한계 내라고 할 것이다. 그러나 최대선거구와 최소선거구 간의 인구편차가 2 : 1 이상 벌어진 경우에는 최소선거구의 선거인에게 최대선거구의 선거인과 비교하여 두 사람 몫 이상의 투표가치를 인정하는 것이 되어 현저한 불평등을 초래하므로 인구편차 2 : 1은 선거구 획정에서 꼭 지켜져야 할 논리적이고 산술적인 평등선거 제한의 한계가 되는 것이다.
헌법 제118조 제2항은 지방의회 의원의 선거에 관한 사항을 법률로 정하도록 위임하였고, 이에 따라 공직선거법은 지방의회 의원의 선출기준을 광역자치단체와 기초자치단체로 구분하여 다르게 규정하고 있다. 즉, 기초자치단체 의원의 경우에는 광역자치단체별로 정해진 총정수의 범위 내에서 각 기
초자치단체의 인구를 고려하여 각 기초자치단체에서 선출할 의원 정수를 정하고 각 선거구별 인구에 비례하여 각 선거구에서 선출하는 정원을 달리하도록 하였지만, 광역자치단체 의원의 경우에는 각 기초자치단체의 인구가 다름에도 불구하고 각 기초자치단체마다 2인씩(하나의 기초자치단체가 2 이상의 국회의원선거구로 된 경우에는 국회의원 선거구마다 2인씩) 선출하도록 하면서 각 기초자치단체의 관할 구역 내에서 1인씩 선출하는 선거구를 구획할 때에는 인구를 고려하도록 하였다.
이처럼 광역자치단체의 의원을 각 기초자치단체의 인구수를 불문하고 각 기초자치단체마다 2인씩 선출하도록 한 규정은, 각 기초자치단체의 인구수에 현저한 차이가 있어 광역자치단체 의원을 선출하는 선거인수에 현저한 차이가 생긴다고 하더라도, 기초자치단체와 광역자치단체의 중층적(重層的) 구조와 기능의 차이를 반영한 것으로서 나름대로 합리성을 가진 선택방안이라고 볼 수 있으므로, 헌법에 위반된다고 보기 어렵다. ①헌법은 국회의원(제41조 제1항)과 대통령(제67조 제1항)의 선출은 국민의 보통ㆍ평등ㆍ직접ㆍ비밀 선거에 의하여 하도록 명시하면서, 지방의회 의원의 선출 방법에 대해서는 법률로 정하도록 위임한 점, ②지방자치단체는 기초자치단체와 광역자치단체로 조직되고, 지방자치단체의 사무는 원칙적으로 기초자치단체에서 처리하고 광역자치단체는 여러 기초자치단체가 관련되거나 통일적인 처리기준이 필요한 업무만을 처리하는 점 등을 종합하여 보면, 기초자치단체 의원은 주민의 대표로서 인구수에 비례하여 선출하면서 광역자치단체 의원은 기초자치단체의 대표로서 기초자치단체별로 2인씩 선출하도록 한 것이 헌법이 부여한 입법형성권의 범위를 벗어난 것이라고 보기 어렵다.
그렇다면, 기초자치단체 의원 선거의 경우에는 광역자치단체 단위로 각 선거구별 선거인수와 선출정원을 비교하여 투표가치의 평등 여부를 따져야 마땅하지만, 광역자치단체 의원 선거의 경우에는 각 기초자치단체(하나의 기초자치단체가 2 이상의 국회의원선거구로 된 경우에는 국회의원 선거구)마다 2인씩 선출하는 기본원칙이 헌법에 위반된다고 보지 않는 이상 기초자치단체를 달리하는 선거구 사이에서 선거인수를 비교하여 선거의 평등 여부를 따질 수 없다. 단지 각 기초자치단체(하나의 기초자치단체가 2 이상의 국회의원선거구로 된 경우에는 국회의원 선거구) 내에서 구획된 선거구 사이에
서만 선거인수의 평등 여부를 따질 수 있을 뿐이다.
이번 결정은 선거구획정에 있어서 인구비례원칙에 의한 투표가치의 평등이 국회의원 선거에서뿐 아니라 지방의회의원선거에서도 가장 우선적으로 지켜져야 할 헌법적 요청이라는 점을 명백히 하면서, 다만 지방의회의원선거의 특수성을 고려하여 국회의원 선거에서보다는 다소 완화된 인구편차기준을 제시하였다는 점에 그 의미가 있다.
다만, 시ㆍ도의원이 주민의 대표이기는 하나 지역대표성도 겸하고 있고, 급격한 산업화ㆍ도시화의 과정에서 인구의 도시집중으로 인하여 발생한 도시와 농어촌간의 인구편차와 각 분야에 있어서의 개발 불균형이 존재하는 우리나라의 특수성 등을 고려할 때, 시ㆍ도의원 지역구 선거구 획정에 있어서는 행정구역 기준을 인구비례원칙 못지않게 고려해야 할 필요성이 크다고 보아, 시ㆍ도의원 지역 선거구 획정에서는 국회의원 지역 선거구 획정에서 요구되는 기준인 평균인구수의 상하 50% 편차[헌재 2001. 10. 25. 2000헌마92ㆍ240(병합) 참조]보다 더 완화된 각 시도 선거구의 평균인구수의 상하 60% 편차를 인구편차 허용기준으로서 제시하였다.
위헌결정 형식과 관련하여서는 국회의원 지역 선거구 사건인 헌재 2001. 10. 25. 2000헌마92ㆍ240(병합) 결정에서 취한 방법을 그대로 적용하였는데, 즉 선거구구역표는 전체가 불가분의 일체를 이루는 것이므로 비록 선거구구역표의 일부에 위헌적 요소가 있더라도 선거구구역표 전체에 관하여 위헌선언을 하여야 한다고 본 점, 위헌선언 되는 당해 선거구구역표에 기한 선거가 이미 실시된 상황에서 단순위헌의 결정을 하게 되면 혼란이 생길 우려가 있
으므로 일정 시한을 주고 당해 선거구구역표를 개정할 때까지 당해 선거구구역표의 잠정적 적용을 명하는 헌법불합치결정을 하기로 한 점 등이 그것이다.
한편 이번 결정에서는 직접적으로 투표가치의 불평등을 야기하는 선거구구역표뿐 아니라 인구비례가 아닌 행정구역별로 시ㆍ도의원 정수를 동일하게(2인) 배분하고 있는 법 제22조 제1항에서 인구편차에 의한 투표가치의 불평등이 시원적(始原的)으로 생기고 있다고 보아 이 부분에 대하여도 위헌 판단을 하고 있다.
위와 같은 다수의견에 대하여는, 기본적으로는 다수의견에 동의하면서도 선거구 획정에 있어서 본질적 고려 사항이자 기준은 어디까지나 인구비례의 원칙이고 기타의 비인구적 요소는 그 다음으로 고려되어야 한다는 입장에서 시ㆍ도의원 지역선거구 획정에서 헌법상 허용되는 인구편차기준은 엄격하게 2 : 1이라고 보아야 한다는 별개의견(재판관 김종대)과, 광역자치단체의 의원을 각 기초자치단체의 인구수를 불문하고 각 기초자치단체마다 2인씩 선출하도록 한 규정은 기초자치단체와 광역자치단체의 중층적(重層的) 구조와 기능의 차이를 반영한 것으로서 나름대로 합리성을 가진 선택방안이라고 볼 수 있으므로 헌법에 위반된다고 보기 어렵다는 전제 하에, 광역자치단체 의원선거의 경우 각 기초자치단체마다 2인씩 선출하는 기본원칙이 헌법에 위반된다고 보지 않는 이상 기초자치단체를 달리하는 선거구 사이에서 선거인수를 비교하여 선거의 평등 여부를 따질 수는 없고 그러한 입장에서 볼 때 이 사건 선거구구역표는 헌법상의 평등원칙에 어긋나지 않는다고 본 반대의견(재판관 이공현, 재판관 조대현)이 있었는데, 별개의견은 선거구 획정에 있어서는 무엇보다도 인구비례에 의한 투표가치의 평등이 중요하다고 보아 다수의견보다도 더 엄격한 인구편차기준을 제시한 것이며, 반대의견은 광역자치단체 선거에서 각 기초자치단체의 독립적인 대표성에 보다 더 중점을 둔 견해라고 볼 수 있을 것이다.