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청구인
【당 사 자】
청 구 인 전○근 외 8인
청구인들 대리인 1. 법무법인 세종
담당변호사 황상현 외 3인
2. 법무법인 광장
담당변호사 곽현수 외 2인
주문
1. 청구인 전○근, 변○종, 정○철, 신○경, 김○응, 노○옥, 서○원, 최○영의 심판청구를 각하한다.
2. 청구인 조○희의 심판청구를 기각한다.
이유
1. 사건의 개요와 심판의 대상
가. 사건의 개요
(1) 철도산업의 경쟁력을 높이고 발전기반을 조성하여 철도산업의 효율성 및 공익성의 향상과 국민경제 발전에 이바지할 목적으로, 2003. 7. 29. 법률 제6955호로 철도산업발전기본법이 제정되어, 2003. 10. 30.부터 시행되었다.
이 법은 철도산업을 ‘철도시설’과 ‘철도운영’으로 양분하고, 철도청과 고속철도건설공단의 관련조직을 통폐합 또는 전환하여 구조개혁을 추진하되, 철도시설은 국가가 소유하는 것을 원칙으로 하여 그 건설 및 관리를 한국철도시설공단(이하 ‘시설공단’이라 한다)이 담당하고, 철도운영은 시장경제원리에 따라 국가 이외의 자가 운영하는 것을 원칙으로 하여 그 관련사업의 경영을 한국철도공사(이하 ‘철
(2) 법 부칙 제7조는, 철도공사의 출범에 즈음하여, 철도청장은 그 소속 공무원 중 공무원의 신분을 계속 유지하려는 자와 철도공사의 직원으로 신분이 전환될 자를 확정하여 철도공사가 직원을 임용할 수 있도록 조치하고(제1항), 철도공사 설립 당시 공무원의 신분을 계속 유지하는 자 및 시설공단법에 의하여 시설공단 직원으로 임용된 자를 제외한 철도청 직원은 철도공사의 직원으로 임용하도록 하며(제2항), 이들이 철도공사 직원으로 임용된 때에는 공무원 신분에서 퇴직한 것으로 보도록 하였다(제4항).
(3) 또 법 부칙 제8조는, 2003. 10. 29. 이전에 철도청 소속 공무원으로 재직(휴직 중인 자 포함)한 자 및 2003. 10. 29. 이전에 철도청 소속 공무원으로 재직하였다가 법 시행일인 2005. 1. 1. 이전에 철도청 소속 공무원으로 다시 임용된 자(이하 ‘2003. 10. 29. 이전 재직자’라 한다)가 공무원에서 퇴직하고 철도공사 또는 시설공단(이하 ‘철도공사 등’이라 한다)의 직원으로 임용되는 경우, 공무원연금법에 의한 재직기간이 20년 미만인 자가 철도공사 등의 직원으로 임용된 날부터 2월 이내에 공무원연금관리공단에 공무원연금법의 적용신청을 한 때에는 공무원연금법에 의한 재직기간이 20년이 될 때까지 공무원으로 봄으로써 공무원연금법의 적용을 부분적으로 인정하되, 다만 종래 공무원 신분에서 받을 수 있던 공무원연금법상의 여러 급여들을 그 요건과 내용에 있어 일부 제한하는 특례(이하 ‘공무원의제특례’라 한다)를 마련하였다.
(4) 청구인들은 원래 철도청 소속 5급 이하 공무원들로, 그 중 전○근, 변○종, 정○철, 신○경, 김○응, 노○옥(이하 ‘청구인 전○근 등’이라 한다)은 2003. 10. 29. 이전부터 재직하였고, 서○원, 최○영, 조○희는 2003. 10. 30. 이후 임용되었다.
(5) 청구인들은 2004. 11. 25. 법 부칙 제8조 제1항, 제3항, 제5항이 청구인들의 재산권 및 평등권을 침해하고 신뢰보호의 원칙에 위배된다며, 그 중 법 부칙 제8조 제1항에 대하여는 청구인들 모두가, 제3항, 제5항에 대하여는 청구인 전○근 등이 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
(6) 그 후 청구인 서○원, 최○영은 2004. 12. 30. 타 부처로 전출되어 공무원의 신분을 그대로 유지하였고, 나머지 청구인들은 2005. 1. 1. 철도공사 설립과 동시에 그 직원으로 임용되어 공무원 신분에서 퇴직하게 되었다.
(7) 2003. 10. 29. 이전의 재직자인 청구인 전○근 등은 법 부칙 제8조 제1항에 의하여 철도공사 직원으로 임용된 날로부터 2월 이내에 공무원연금법의 적용신청을 하여, 같은 조 제1항, 제3항 및 제5항의 적용을 받게 되었다.
나. 심판의 대상
청구인 전○근 등은 법 부칙 제8조 제3항 전체에 대하여 헌법소원심판을 청구하였으나, 이들 모두 연봉제 대상의 공무원이 아니므로, 이 사건 심판대상을 위 조항 중 본문만으로 한정하기로 한다.
그렇다면 이 사건의 심판대상은 법 부칙 제8조 제1항, 제3항 본문, 제5항(이하 ‘이 사건 심판대상조항’이라 한다)이고, 이들과 그 관련조항의 내용은 다음과 같다.
한국철도공사법(2003. 12. 31. 법률 제7052호로 제정된 것) 부칙 제8조(철도청에서 퇴직하고 공사 또는 공단의 직원으로 임용된 자에 대한 공무원연금법의 적용에 관한 특례) ① 2003년 10월 29일 이전에 철도청 소속 공무원으로 재직(휴직 중인 자를 포함한다)한 자와 2003년 10월 29일 이전에 철도청 소속 공무원으로 재직했던 자로서 이 법 시행일 이전에 철도청 소속 공무원으로 새로이 임용된 자가 부칙 제7조 제2항 및 한국철도시설공단법 부칙 제8조 제1항의 규정에 의하여 공무원에서 퇴직하고 철도공사 또는 시설공단(이하 ‘철도공사 등’이라 한다)의 직원으로 임용되는 경우 공무원연금법(이하 이 조에서 ‘연금법’이라 한다)에 의한 재직기간이 20년 미만인 자는 철도공사 등의 직원으로 임용된 날부터 2월 이내에 연금법 제4조의 규정에 의하여 설립된 공무원연금관리공단(이하 이 조에서 ‘연금관리공단’이라 한다)에 연금법의 적용신청을 한 때에는 연금법에 의한 재직기간이 20년이 될 때까지 연금법 제3조 제1항 제1호의 규정에 의한 공무원으로 보되, 연금법 제42조의 규정에 의한 장기급여 중 퇴직급여ㆍ유족급여(유족보상금을 제외한다) 및 퇴직수당에 한하여 이를 지급한다.
③ 연금법 적용대상 직원의 연금법 제3조 제1항 제4호의 규정에 의한 보수월액은 철도공사 등의 직원으로 임용되기 전날의 공무원의 직급ㆍ호봉에서 계속 승급한 것으로 보아 획정한 호봉에 의하여 산정한 보수월액의 상당액으로 한다.
⑤ 연금법에 의한 재직기간이 20년에 도달한 연
금법 적용대상 직원에 대하여는 연금법 제46조 제1항의 규정에 불구하고 다음 각 호의 1에 해당하는 때부터 퇴직연금을 지급한다.
1. 60세에 도달한 때
2. 철도공사 등의 정년에 도달한 때
3. 연금법 제46조 제1항 제5호에 해당한 때
4.법률 제6328호 공무원연금법 중 개정법률 부칙 제10조 제2항에 해당한 때
[관련조항]
철도산업발전기본법 제25조(고용승계 등) ① 철도공
사 및 철도시설공단은 철도청 직원 중 공무원 신분을 계속 유지하는 자를 제외한 철도청 직원 및 고속철도건설공단 직원의 고용을 포괄하여 승계한다.
② 국가는 제1항의 규정에 의하여 철도청 직원 중 철도공사 및 철도시설공단 직원으로 고용이 승계되는 자에 대하여는 근로여건 및 퇴직급여의 불이익이 발생하지 않도록 필요한 조치를 한다.
한국철도공사법(2003. 12. 31. 법률 제7052호로 제정된 것) 부칙 제7조(직원의 임용특례 등) ① 철도청장은 소속 공무원 중 공무원 신분을 계속 유지하고자 하는 자와 철도공사의 직원으로 신분이 전환될 자를 확정하여 철도공사가 직원을 임용할 수 있도록 조치하여야 한다.
② 철도공사 설립 당시 공무원 신분을 계속 유지하는 자와 한국철도시설공단법에 의하여 한국철도시설공단 직원으로 임용된 자를 제외한 철도청 직원은 철도공사의 직원으로 임용한다.
④ 제2항의 규정에 의하여 철도공사의 직원으로 임용된 때에는 공무원 신분에서 퇴직한 것으로 본다.
제8조(철도청에서 퇴직하고 공사 또는 공단의 직원으로 임용된 자에 대한 공무원연금법의 적용에 관한 특례) ① (생략：이 사건 심판대상조항)
② 제1항의 규정에 의한 연금법의 적용신청을 하여 연금법 제3조 제1항 제1호의 규정에 의한 공무원으로 의제되는 철도공사 등의 직원(이하 이 조에서 ‘연금법 적용대상 직원’이라 한다)은 연금법에 의한 재직기간이 20년에 도달하는 달의 말일에 공무원에서 퇴직한 것으로 본다. 다만, 재직기간이 20년에 도달하기 전에 철도공사에서 퇴직하거나 사망한 경우에는 그 퇴직한 날의 전날 또는 사망한 날까지 공무원으로 재직한 것으로 본다.
③ (본문 생략：이 사건 심판대상조항) 다만, 연봉을 받는 공무원이었던 연금법 적용대상 직원의 보수월액은 행정자치부장관이 별도로 정하는 바에 따른다.
④ 연금법 적용대상 직원에 대하여는 철도공사 등의 장을 연금법 제3조 제1항 제6호의 규정에 의한 기관장으로, 철도공사 등의 직원으로서 소득세법에 의한 원천징수의무자를 연금법 제3조 제1항 제7호의 규정에 의한 기여금징수의무자로 본다.
⑤ (생략 : 이 사건 심판대상조항)
⑥ 제5항의 규정에 불구하고 연금법에 의한 재직기간이 20년에 도달한 연금법 적용대상 직원이 제5항 제1호 및 제2호의 규정에 의한 연령에 달하지 아니하고 제2항의 규정에 의하여 공무원에서 퇴직한 때에는 본인이 원하는 경우에는 그가 사망할 때까지 연금법 제46조 제2항 각 호의 규정에 의하여 조기퇴직연금을 지급할 수 있다.
⑦ 연금법 적용대상 직원에 대하여 연금법 제64조의 규정을 적용함에 있어서 동조 제1항 제1호 및 동조 제2항의 규정에 의한 ‘재직 중의 사유’는 이를 ‘재직 중의 사유(제1항의 규정에 의하여 공무원으로 의제되는 기간 중의 사유를 포함한다)’로, 동조 제1항 제2호의 규정에 의한 ‘탄핵 또는 징계에 의하여 파면된 때’를 ‘제1항의 규정에 의하여 공무원으로 의제되는 기간 중의 사유로 철도공사 등에서 징계에 의하여 파면된 때’로 각각 본다.
⑧ 연금법 적용대상 직원에 대한 퇴직수당의 지급에 소요되는 비용은 연금법 제65조 제3항의 규정에 불구하고 철도공사 등이 이를 부담․관리한다. 다만, 연금법 적용대상 직원이 부칙 제7조 제2항의 규정에 의하여 철도청 소속 공무원에서 퇴직한 때에 지급하여야 할 퇴직수당에 상당하는 금액은 연금법 적용대상 직원이 철도공사 등의 직원으로 임용된 때에 연금관리공단에서 철도공사 등으로 이체한다.
⑨ 연금법 적용대상 직원에 대한 연금법 제69조 제1항의 규정에 의한 연금부담금 및 보전금은 철도공사 등이 이를 부담한다.
⑩ 연금법 적용대상 직원은 제1항의 규정에 의하여 공무원으로 의제되는 기간까지 국민연금법 제6조의 규정에 의한 국민연금의 가입대상에서 제외한다.
⑪ 연금법 적용대상 직원이 제1항의 규정에 의하여 공무원으로 의제되는 기간은 근로기준법 제34조의 규정에 의한 퇴직금 산정을 위한 계속근로연수에서 이를 제외한다.
⑫ 연금법 적용대상 직원에 대한 퇴직급여․유족급여(유족보상금을 제외한다) 및 퇴직수당의 산정․지급, 그 비용의 징수 등에 관하여 이 조에서
특별히 정하지 아니한 사항에 대하여는 연금법의 규정을 적용한다.
공무원연금법 제42조(장기급여) 이 법에 의한 장기급여는 다음과 같다.
1. 퇴직급여
가. 퇴직연금
나. 퇴직연금일시금
다. 퇴직연금공제일시금
라. 퇴직일시금
마. 삭제
2. 장해급여
가. 장해연금
나. 장해보상금
3. 유족급여
가. 유족연금
나. 유족연금부가금
다. 유족연금특별부가금
라. 유족연금일시금
마. 유족일시금
바. 삭제
사. 유족보상금
4. 퇴직수당
제46조(퇴직연금 또는 퇴직연금일시금) ① 공무원이 20년 이상 재직하고 퇴직한 때에는 다음 각 호의 1에 해당하는 때부터 사망할 때까지 퇴직연금을 지급한다.
1. 60세에 도달한 때
2. 법률 또는 국회규칙ㆍ대법원규칙ㆍ헌법재판소규칙ㆍ중앙선거관리위원회규칙 및 대통령령(이하 ‘공무원 임용관계 법령 등’이라 한다)에서 정년 또는 근무상한연령(공무원 임용관계 법령 등에서 근무상한연령을 정하지 아니한 공무원의 근무상한연령은 공무원 임용관계 법령 등에서 정한 그 공무원과 유사한 직위의 공무원의 근무상한연령 등을 고려하여 대통령령이 정하는 연령을 말한다)을 60세 미만으로 정한 경우에는 당해 정년 또는 근무상한연령에 도달한 때
3.공무원 임용관계 법령 등에서 정한 계급정년에 도달하여 퇴직한 때
4.직제와 정원의 개폐 또는 예산의 감소 등에 의하여 폐직 또는 과원으로 인하여 퇴직한 때
5. 대통령령이 정하는 폐질상태로 된 때
④ 재직기간 20년에 대한 퇴직연금의 금액은 평균보수월액의 100분의 50에 상당하는 금액으로 하고, 재직기간(공제일시금을 지급받는 때에는 재직기간에서 공제일시금 지급계산에 산입된 재직기간을 공제한 잔여재직기간)이 20년을 초과할 때에는 그 초과하는 매 1년(1년 미만의 매 1월은 12분의 1년으로 계산한다. 이하 같다)에 대하여 평균보수월액의 100분의 2에 상당하는 금액을 가산한 금액으로 한다. 이 경우에 퇴직연금의 금액은 평균보수월액의 100분의 76을 초과하지 못한다.
2000. 12. 30. 법률 제6328호 공무원연금법 중 개정법률 부칙 제10조(퇴직연금의 지급에 관한 경과조치)
② 이 법 시행당시 재직 중인 공무원(1995년 12월 31일 이전에 임용되었거나, 1996년 1월 1일 이후에 임용된 공무원으로서 1995년 12월 31일 이전의 공무원․군인 및 사립학교교직원 경력을 합산받은 자를 말한다. 이하 제3항 및 제4항에서 같다)으로서 재직기간이 20년 미만인 자가 이 법 시행 이후 재직기간이 20년 이상이 되어 퇴직한 경우의 퇴직연금은 제46조 제1항 제1호 및 제2호의 개정규정에 불구하고 다음 각 호의 퇴직연도(퇴직한 날의 전날이 속하는 연도 또는 사망한 날이 속하는 연도를 말한다)별로 정한 해당 연령에 도달한 때부터 지급한다. 다만, 제46조 제1항 제2호의 개정규정에 의한 정년 또는 근무상한연령에 먼저 도달한 때에는 그러하지 아니하다.
1. 2001년부터 2002년：50세
2. 2003년부터 2004년：51세
3. 2005년부터 2006년：52세
4. 2007년부터 2008년：53세
5. 2009년부터 2010년：54세
6. 2011년부터 2012년：55세
7. 2013년부터 2014년：56세
8. 2015년부터 2016년：57세
9. 2017년부터 2018년：58세
10. 2019년부터 2020년：59세
2. 청구인들의 주장 및 관계기관의 의견
가. 청구인들의 주장
(1) 청구인 전○근 등의 주장
(가) 법 부칙 제8조 제1항에 관한 부분
법 부칙 제8조 제1항은 철도청 소속 공무원에서 철도공사 등의 직원으로 전환된 사람들에 대하여 공무원연금법 적용에 관하여 특례를 인정하고 있으나, 그 가입기간을 최장 20년까지로 한정함으로써 평균 보수월액의 100분의 50에 상당하는 금액만큼만을 퇴직연금으로 받을 수 있을 뿐, 계속하여 공무원 신분을 유지할 경우 20년을 초과하여 재직
함으로써 많게는 평균보수월액의 100분의 76에 상당하는 금액을 퇴직연금으로 받을 수 있는 기회를 상실하게 되므로, 위 조항은 청구인 전○근 등의 공무원연금법상 퇴직연금수급권을 침해한다.
따라서 법 부칙 제8조 제1항은 입법재량의 한계를 벗어난 것으로서, 이로 인하여 종전 법률에 기하여 형성된 공무원연금법상의 퇴직연금수급권의 존속에 대한 신뢰가 침해되었다할 것이고, 이는 헌법 제13조 제2항
이 정한 소급입법에 의한 재산권침해금지원칙에 위반된다.
(나) 법 부칙 제8조 제3항 본문에 관한 부분
청구인 전○근 등이 공무원 신분을 그대로 유지할 경우 호봉승급은 물론 승진도 하게 되고 그에 비례하여 퇴직연금 액수도 증가하게 되는데, 법 부칙 제8조 제3항 본문은 보수월액의 산정에 있어 호봉승급만을 인정하고 승진은 인정하지 않아 철도청에서 퇴직하여 철도공사에 임용되는 이들의 퇴직연금수급권을 침해한다.
따라서 입법재량의 한계를 벗어난 법 부칙 제8조 제3항 본문에 의하여 종전의 법률에 의하여 형성된 공무원연금법상의 퇴직연금수급권의 존속에 대한 청구인 전○근 등의 신뢰가 침해되었다고 할 것이고, 이는 헌법 제13조 제2항이 정한 소급입법에 의한 재산권침해금지원칙에 위반된다.
(다) 법 부칙 제8조 제5항에 관한 부분
철도공사 설립 당시 재직기간이 20년 이상인 자는 공무원 신분에서 퇴직함과 동시에 공무원연금법 제46조 제1항 제4호가 정한 ‘직제와 정원의 개폐에 의하여 폐직 또는 과원으로 인하여 퇴직한 때’에 해당한다는 이유로 즉시 공무원연금법상 퇴직연금의 수급요건을 충족하게 되어 그때부터 바로 퇴직연금을 수령하게 된다.
반면, 재직기간이 20년 미만인 청구인 전○근 등은 철도공사 설립 당시 공무원연금법상 퇴직연금의 수급요건을 충족하지 못하여 퇴직연금을 수령하지 못함은 물론, 이후 재직기간이 20년에 달하더라도 그때부터 바로 퇴직연금을 수령하는 것이 아니고, 다시 법 부칙 제8조 제5항이 정한 일정한 요건에 해당하여야만 퇴직연금을 수령할 수 있다.
즉 청구인 전○근 등은 법 부칙 제8조 제2항에 의하여 재직기간이 20년에 도달하는 달의 말일에 공무원 신분에서 퇴직한 것으로 보고, 이는 ‘직제와 정원의 개폐에 의하여 폐직 또는 과원으로 인하여 퇴직한 때’에 해당하여 그때부터 바로 공무원연금법상 퇴직연금을 수령할 수 있어야 하는데, 법 부칙 제8조 제5항으로 인하여 퇴직연금 수령 시기(始期)가 늦어지는 불이익을 입게 된다.
특히 청구인 전○근, 변○종, 정○철, 신○경의 경우 공무원 임용시기가 불과 2～3개월 가량 늦다는 이유로 약간 먼저 입사하여 철도공사 설립 당시 재직기간이 20년 이상 된 동료 직원에 비하여 퇴직연금 수령시기가 무려 11～14년이나 늦어짐으로써 재산상의 불이익을 입게 된다.
위와 같은 사정에 비추어 볼 때, 재직기간 20년을 기준으로 일률적으로 퇴직연금 수령시기에 차이를 두어 구체적인 경우에 있어 불과 2～3개월의 입사 시기 차이로 퇴직연금 수령시기가 무려 11～14년이나 차이가 나는 결과를 초래한 법 부칙 제8조 제5항은 아무런 합리적인 이유 없이 자의적으로 설정한 기준에 의하여 경제적 생활영역에서 차별을 한 경우에 해당하여 청구인 전○근 등의 평등권을 침해한다.
(2) 청구인 서○원, 최○영, 조○희(이하 ‘청구인 서○원 등’이라 한다)의 주장
(가) 재산권 침해 주장
청구인 서○원 등은 법이 제정․공포된 2003. 12. 31.에야 비로소 자신들이 공무원의제특례의 적용대상자에 해당되지 않는다는 사실을 알 수 있었고, 오히려 그 이전에는 “국가는 철도청 직원 중 철도공사 직원으로 고용이 승계되는 자에 대하여는 퇴직급여의 불이익이 발생하지 않도록 필요한 조치를 한다.”고 규정한 철도산업발전기본법 제25조 제2항에 따라 철도공사 직원으로 임용되어도 퇴직급여에 있어서 아무런 불이익도 없을 것으로 예상하였다.
그런데 법 부칙 제8조 제1항은 공무원의제특례의 적용을 받을 수 있는 대상자의 범위를 2003. 10. 29. 이전 재직자로 한정함으로써, 2003년에 시행된 7급(철도행정직) 국가공무원 필기 공채시험에 합격하여 2003. 10. 30. 이후에 철도청 소속 공무원으로 임용된 청구인 서○원 등은 공무원의제특례의 적용을 받지 못하여 공무원연금법상 퇴직연금수급권을 완전히 상실하는 재산권의 침해를 당하게 된다.
따라서 법 부칙 제8조 제1항에 의하여 종전의 법률에 기하여 형성된 공무원연금법상의 퇴직연금
수급권의 존속에 대한 청구인 서○원 등의 신뢰가 침해되었다고 할 것이고, 이는 명백히 헌법 제13조 제2항이 정한 소급입법에 의한 재산권침해금지원칙에 위반된다.
(나) 평등권 침해 주장
철도청 소속 공무원들을 2003. 10. 29. 이전 재직자와 그 후에 임용된 사람으로 구분하여, 전자에 대해서만 공무원연금법의 적용에 있어 공무원의제특례를 인정하고 후자에 해당하는 청구인 서○원 등에 대해서는 이를 인정하지 않는 것은, 아무런 합리적인 이유 없이 자의적으로 설정한 기준에 의하여 경제적 생활영역에서 차별을 한 경우로서 청구인 서○원 등의 평등권을 침해한다.
나. 건설교통부장관의 의견
국가는 공무원연금법상의 연금수급권의 구체적인 내용을 국가의 재정능력, 국민 전체의 소득 및 생활수준 기타 여러 가지 사회적․경제적 여건 등을 종합하여 결정하거나 변경할 수 있는 폭넓은 재량을 가지고, 더욱이 공무원의 신분을 상실하는 사람에 대한 공무원연금수급권 부여 여부 및 급여의 구체적 내용에 대해서는 재직 중에 있는 공무원에 대한 것보다 더 넓은 재량을 가진다.
공무원연금법상의 연금수급권은 아직 완성되지 아니하고 형성 중에 있는 권리이므로, 소급입법에 의한 재산권의 박탈은 문제가 되지 않고, 종래 법적 상태의 존속에 대한 신뢰보호만이 문제될 뿐이다.
철도산업발전기본법은 철도청을 철도공사로 전환하는 것으로 정책방향을 삼고 있는데, 위 법 시행 후 철도청 공무원으로 임용된 사람들은 철도청이 공사화 함에 따라 공무원연금의 혜택을 받을 수 없게 되리라 예상할 수 있는 상태에서 임용되었으므로, 2003. 10. 29. 이전 재직자와 그 후 임용된 사람 사이에 공무원의제특례의 적용을 달리하는 것을 두고 명백히 불합리하다거나 자의적 차별에 해당한다고 할 수 없다.
따라서 이 사건 심판대상조항은 청구인들의 재산권, 평등권을 침해하지 않으며, 헌법상 신뢰보호의 원칙에도 위배되지 않는다.
다. 행정자치부장관의 의견
철도공사 설립 시인 2005. 1. 1.을 기준으로 20년 이상 재직자가 퇴직과 동시 퇴직연금을 지급받을 수 있는 것은 공무원연금법 제46조 제1항이 정한 퇴직연금 지급사유 즉 ‘직제와 정원의 개폐에 의하여 폐직 또는 과원으로 인하여 퇴직한 때’에 해당하기 때문이고, ‘20년 이상 재직자’와 ‘20년 미만 재직자 중 2003. 10. 29. 이전 재직자’ 사이에 퇴직연금 지급개시 시점에 있어 차이가 나는 것은 법 부칙 제8조 제5항으로 인한 것이 아니다.
그 밖에는 건설교통부장관의 의견과 대체로 같다.
3. 판 단
가. 철도청의 공사화(公社化)와 소속 공무원의 퇴직연금수급권 등
(1) 공사화와 관련된 퇴직급여의 연계제도
공무원연금법 제50조 제1항은, 국가 또는 지방자치단체의 특정업무가 공사 또는 이와 유사한 기관․단체로 이관됨에 따라 그 업무에 종사하던 공무원이 퇴직하여 공사의 임․직원이 되는 경우에는 당해 공사의 퇴직급여 계산에 있어 그 임․직원의 종전 공무원 재직기간을 당해 공사의 재직기간에 합산하고, 그 임․직원이 공사에서 퇴직하거나 사망한 때에 공무원연금법에 의한 종전의 공무원으로서의 퇴직급여인 퇴직연금일시금 또는 퇴직일시금에 상당하는 금액을 공무원연금관리공단에서 당해 공사에 이체하도록 하였다.
(2) 철도청 소속 공무원의 신분 변화와 공무원연금 수급권
(가) 철도산업발전기본법 제25조 제1항, 법 부칙 제7조 및 시설공단법 부칙 제8조는, 철도공사 등은 철도청 직원 중 공무원 잔류를 희망한 자를 제외한 철도청 직원 및 고속철도건설공단 직원의 고용을 포괄하여 승계하고, 철도공사 설립 당시 공무원 잔류를 희망하여 공무원 신분을 유지하게 된 사람 및
시설공단 직원으로 임용된 사람을 제외한 철도청 직원은 철도공사의 직원으로 임용하도록 하였으므로, 철도청 소속 공무원은 자신의 선택에 따라 공무원의 신분을 계속 유지하거나 철도공사 등의 직원으로 임용될 수 있게 되었다.
(나) 공무원 신분을 유지하는 경우
철도청 소속 공무원이 공무원으로 잔류할 것을 희망하면 공무원 신분이 계속 유지되므로 공무원연금법상의 불이익을 받을 수 없으나, 철도공사 설립 후에는 철도청의 직제가 폐지되므로, 잔류 공무원이 다른 부처로 전출되지 못하면 국가공무원법 제70조 제1항에 의하여 직권으로 면직될 위험성을 안게 되었다.
(다) 철도공사 등의 직원으로 임용되는 경우
1) 공무원연금법 제46조 제1항, 제48조 제1항에 의하면, 20년 이상 재직한 공무원만이 퇴직연금수급권자가 될 수 있는 반면, 20년 미만 재직자는 퇴직일시금만을
받을 수 있다.
그런데 법 부칙 제7조 제4항과 시설공단법 제8조 제3항은, 철도청 소속 공무원이 철도공사 등의 직원으로 임용된 때에는 공무원 신분에서 퇴직한 것으로 보므로, 퇴직 당시를 기준으로 공무원 재직기간이 20년 이상인지 여부에 따라 공무원연금법상의 퇴직급여에 있어 큰 차이가 발생하게 된다.
2) 퇴직 당시를 기준으로 20년 이상 재직자
공무원연금법 제46조 제1항 제4호는, 공무원이 20년 이상 재직하고 직제와 정원의 개폐 또는 예산의 감소 등에 의하여 폐직 또는 과원으로 인하여 퇴직한 때에는 60세에 도달하지 아니한 경우에도 퇴직연금을 지급하도록 하고 있다.
철도청 소속 공무원이 철도청의 공사화에 수반하여 철도공사 등의 직원으로 임용됨으로써 공무원 신분에서 퇴직하는 것은 공무원연금법 제46조 제1항 제4호의 요건에 해당하므로, 철도청 퇴직 당시를 기준으로 20년 이상 재직함으로써 퇴직연금수급권을 취득한 직원들은 철도공사 등으로부터 급여를 수령함과 아울러 퇴직연금 중 공무원연금법 제47조에 의하여 산출된 지급정지액을 공제한 금액을 받을 수 있다.
3) 퇴직 당시를 기준으로 20년 미만 재직자
퇴직 당시를 기준으로 20년 미만 재직자는, 공무원연금법 제46조 제1항이 정하고 있는 퇴직연금수급 요건을 갖추지 못한 상태에서 공무원 신분에서 퇴직하게 되므로 공무원연금법상 퇴직연금을 받을 권리를 상실하고, 다만 앞서 본 바와 같이 공무원연금법 제50조 제1항에 의하여 종전의 공무원 재직기간을 철도공사 등의 재직기간으로 합산 받는 것에 그치므로, 이를 보완하기 위하여 법 부칙 제8조는 공무원연금법의 적용과 관련하여 2003. 10. 29. 이전 재직자에 대한 공무원의제특례를 규정하게 된 것이다.
(3) 20년 미만 재직자들이 퇴직연금수급권 등에 있어 불이익을 받게 되는 원인
철도청 소속 공무원 중 20년 미만 재직자들이 철도공사 등 직원으로 신분이 전환되어 공무원연금법상 퇴직연금수급권 등에 있어 불이익을 받게 되는 것은, 공무원으로 잔류할 것을 신청하지 아니하여 철도공사 등의 직원으로 임용됨으로써 공무원 신분에서 퇴직한 것으로 보기 때문이다.
(4) 법 부칙 제8조의 성격
(가) 입법 경위
현행법상 국민연금과 공무원․군인․사립학교교직원연금 등 특수직역의 연금 사이에는 연계가 인정되지 않고, 국민연금법에 의하면 국민연금 가입기간이 최소한 10년 이상이어야 60세에 달한 때에 노령연금 수급권을 취득하며(제56조), 사업장 가입자는 60세에 달한 날의 다음날 가입자격을 상실한다(제12조 제1항 제5호).
특히 철도청 소속 공무원에서 철도공사 직원으로 신분이 전환된 직원 중 공무원 재직기간이 20년 미만이고 60세에 이르기 전의 기간이 10년에 미치지 못하는 사람은 공무원연금과 국민연금 중 어느 것의 수급권도 취득하지 못하므로, 최소한의 사회적 안전망의 차원에서 연금수급권이 발생하지 않는 이러한 상황을 사전에 방지할 필요가 있게 되었다.
이에 입법과정에서 국민연금과 공무원․군인․사립학교교직원연금 등 특수직역의 연금 사이에 연계를 구축하는 방안과 일정한 요건 아래 철도공사의 직원으로 신분이 전환되더라도 20년을 한정하여 공무원연금 가입을 인정하는 방안을 두고 논의한 끝에, 공적 연금재정의 건전성을 유지하고 재직기간이 20년 미만인 철도청 소속 공무원의 퇴직연금상의 불이익을 방지하는 두 가지 목적을 달성하는 데 있어, 후자가 보다 합리적인 방안이라는
결론에 이르게 됨으로써 법 부칙 제8조가 추가되었다.
(나) 법률조항의 성격
철도청 소속 공무원 중 공무원연금법에 의한 재직기간이 20년 미만인 상태에서 철도공사 직원으로 임용되어 공무원 신분에서 퇴직하게 된 사람들은 공무원연금법 제50조 제1항에 의하여 공무원 재직기간을 철도공사의 재직기간으로 합산받아 나중에 철도공사로부터 합산된 기간에 해당하는 퇴직금을 수령하는데 그치고, 퇴직연금을 받을 수 없는 것이 원칙이다.
이는 IMF 구제금융 사태 이후 현저해진 저금리
기조의 정착과 평균수명의 연장으로 인하여 퇴직일시금을 받는 것보다 퇴직연금을 받는 것이 유리하다고 판단하여 후자를 선택하는 직원이 증가하는 현상을 고려하여, 사회보장적 내지 사회복지적 목적에서 특별히 제정된 것이다.
따라서 위 법률조항은 그 적용 대상자에게 권리․이익을 부여하기 위한 것으로서 시혜적인 성격을 갖는다 할 것이다.
나. 청구인 전○근 등의 청구에 대한 판단
(1) 헌법재판소법 제68조 제1항은 “공권력의 행사 또는 불행사로 인하여 헌법상 보장된 기본권을 침해받은 자는 …… 헌법재판소에 헌법소원심판을 청구할 수 있다.”고 규정하고 있다.
따라서 어떤 법령조항이 헌법소원을 청구하고자 하는 사람에 대하여 시혜적인 내용을 담고 있는 경우라면, 그 법령조항은 적용 대상자에게 자유의 제한, 의무의 부과, 권리 또는 법적 지위의 박탈을 초래하지 아니하여 애당초 기본권침해의 가능성이나 위험성이 없다 할 것이므로, 당해 법령조항을 대상으로 헌법재판소법 제68조 제1항이 정한 권리구제형 헌법소원심판을 청구하는 것은 허용되지 아니한다.
청구인 전○근 등은 공무원으로 잔류하는 경우와 철도공사 직원으로 임용되는 경우의 장․단점을 합리적으로 형량하여 후자를 선택하였다 할 것이므로, 그들이 공무원연금법상 퇴직연금 가입기간, 급여의 범위, 보수월액 산정 등에 있어 공무원 신분을 유지하는 경우보다 불리해졌다 하더라도, 이는 공무원 신분에서 퇴직하였음에 따른 것일 뿐이고, 공무원 신분의 상실로 인한 퇴직연금수급권 등의 불이익을 완화하기 위하여 제정된 이 사건 심판대상조항에서 비롯된 것은 아니라 할 것이다.
설령 이 사건 심판대상조항에 의하여 청구인 전○근 등에게 부여하는 혜택이 그들의 기대에 미치지 못한다 하더라도, 그 이유만으로 헌법상 기본권이 침해되거나 제한된다 할 수는 없다.
따라서 이 사건 심판대상조항은 청구인 전○근 등에게 의무의 부과, 권리 또는 법적 지위의 박탈이라는 불이익을 초래하지 아니하므로, 애당초 기본권침해의 가능성이나 위험성이 없다 할 것이다.
(2) 청구인 전○근 등은, 법 부칙 제8조 제5항으로 인하여 공무원 신분에서 퇴직하는 날짜인 2005. 1. 1.을 기준으로 공무원 재직기간 20년 이상인 자는 즉시 퇴직연금을 지급받을 수 있음에 반하여, 20년 미만인 청구인 전○근 등은 퇴직연금의 수령시기가 뒤로 늦춰짐으로써 평등권을 침해당한다고 주장한다.
그러나 2005. 1. 1.을 기준으로 공무원 재직기간 20년 이상인 사람들이 퇴직과 동시에 퇴직연금을 지급받을 수 있는 것은, 그들이 공무원연금법 제46조 제1항이 정한 퇴직연금 대상자가 된 상태에서 같은 항 제4호가 정하고 있는 퇴직연금의 지급요건, 즉 ‘20년 이상 재직 후 직제와 정원의 개폐에 의한 퇴직’에 해당하게 되었기 때문이다.
이에 반하여 청구인 전○근 등은 2005. 1. 1. 퇴직 당시 재직기간 20년 이상을 채우지 못하였기 때문에 원칙적으로는 퇴직연금수급권이 없다.
그럼에도 불구하고 법 부칙 제8조는 사회보장적 내지 사회복지적 목적에서 공무원의제특례를 규정하여 그들로 하여금 퇴직연금을 지급받을 수 있도록 하되, 같은 조 제5항은 퇴직연금 지급 시기(始期)에 관하여 일반 공무원의 경우와 유사하게 정하고 있을 뿐이다.
청구인 전○근 등을 위한 시혜적인 법률조항의 일부인 법 부칙 제8조 제5항에 정한 혜택의 내용이 그들의 기대에 미치지 못한다 하더라도, 그 이유만으로 시혜적인 법률조항이 그 적용대상자의 평등권을 침해하는 것은 아니라 할 것이다.
따라서 위 조항으로 인하여 청구인 전○근 등의 평등권이 침해될 가능성이나 위험성도 없다 할 것이다.
(3) 그렇다면 청구인 전○근 등이 기본권침해의 가능성이나 위험성이 없는 이 사건 심판대상조항에 대하여 헌법재판소법 제68조 제1항이 정한 권리구제형의 헌법소원심판을 청구하는 것은 부적법하다.
다. 청구인 서○원, 최○영의 청구에 대한 판단
청구인 서○원, 최○영은 이 사건 헌법소원심판청구
후인 2004. 12. 30. 다른 부처로 전출하여 공무원 신분을 그대로 유지하고 철도공사 등의 직원으로 임용되지 않았으므로, 이들은 법 부칙 제8조 제1항에 의한 기본권침해를 주장할 수 있는 지위에 있지 아니하고, 따라서 이들의 이 사건 헌법소원심판청구는 기본권침해의 자기관련성이 없어 부적법하다(헌재 2003. 2. 27. 2001헌마550 , 공보 78, 263 참조).
라. 청구인 조○희의 청구에 대한 판단
(1) 재산권 침해 주장에 대한 판단
(가) 철도청 소속 공무원에서 퇴직할 당시 공무원 재직기간 20년 미만자들 중 2003. 10. 30. 이후 공무원으로 임용된 사람들을 공무원의제특례의 적용대상에서 제외하고 있는 법 부칙 제8조 제1항이, 소급입법으로 청구인 조○희의 재산권을 침해하여 헌법 제13조 제2항에 위반되는지 및 헌법상 신뢰보호의 원칙에 위반되는지 여부가 문제된다.
(나) 소급입법에 의한 재산권 침해 해당 여부
청구인 조○희가 공무원연금법상 퇴직연금수급권 등 각종 급여수급권을 상실한 것은, 그가 철도공사 직원으로 임용됨으로써 법 부칙 제7조 제4항에 의하여 공무원 신분에서 퇴직한 것으로 의제되기 때문이다.
따라서 법 부칙 제8조 제1항으로 인하여 청구인 조○희의 공무원연금법상 퇴직연금수급권 등이 침해되었다 할 수 없고, 종래의 법적 상태의 존속을 신뢰한 청구인 조○희에 대한 신뢰보호만이 문제될 뿐 소급입법에 의한 재산권 침해는 문제되지 아니하므로, 이는 소급입법에 의한 재산권 박탈을 금하고 있는 헌법 제13조 제2항에 위반되지 아니한다.
(다) 신뢰보호의 원칙 위배 여부
법 부칙 제8조 제1항이 청구인 조○희와의 관계에서 신뢰보호의 원칙에 위배되는지에 관하여 보면, ① 2003. 10. 30.부터 시행된 철도산업발전기본법에 의하여, 철도청 및 고속철도건설공단의 관련조직을 통폐합 또는 전환하여 구조개혁을 추진하되, 철도시설은 국가가 소유하는 것을 원칙으로 하여 그 건설 및 관리를 시설공단이 담당하고, 철도운영은 시장경제원리에 따라 국가 이외의 자가 운영하는 것을 원칙으로 하여 그 관련사업의 경영을 철도공사가 담당하도록 한 점, ② 청구인 조○희는 위 법률이 시행된 후인 2004. 3. 22. 철도청 소속 공무원으로 임용되었으므로 공무원으로 임용될 당시 조만간 철도청의 공사화로 공무원 신분에서 퇴직하여 공무원연금법상 퇴직연금 등 여러 급여를 받을 수 없으리라 예상할 수 있었을 것으로 보이는 점, ③ 청구인 조○희의 공무원 재직기간이 1년 미만이고, 철도공사 입사 후에는 국민연금에 가입할 수 있는 점, ④ 철도산업발전기본법 제25조 제2항이, 국가가 철도청 직원 중 철도공사 등 직원으로 고용이 승계되는 사람들에 대하여 근로여건 및 퇴직급여의 불이익이
발생하지 않도록 필요한 조치를 취하도록 규정하고는 있으나, 이는 국가가 철도공사 등 입사 후의 임금인상, 처우개선 등을 모두 고려하여 퇴직급여의 불이익이 발생하지 않도록 노력할 것을 요구하는 선언적인 규정으로서, 공무원 신분을 유지하는 경우와 동일한 퇴직연금을 보장한 것으로 보기는 어려운 점 등에 비추어 볼 때, 설령 청구인 조○희가 공무원연금법상의 퇴직연금 등을 받을 수 있을 것으로 신뢰하였다 하더라도 그 신뢰이익은 보호가치가 있다고 하기 어렵고, 공무원연금법상 퇴직연금 등을 받지 못함으로써 청구인 조○희가 받게 되는 불이익 또한 크지 않다 할 것이다.
또한 공무원연금법상 ‘저부담․고급여’의 구조 및 평균수명의 연장으로 인하여 기존의 공무원연금 재정이 어려운 상황에 있음을 감안하면, 위 조항과 같이 2003. 10. 30. 이후 공무원으로 임용된 사람들을 퇴직연금과 관련된 공무원의제특례의 적용대상에서 제외함으로써 달성되는 공익 또한 크다 하지 않을 수 없다.
따라서 위 조항이 신뢰보호의 원칙에 위배되는 것이라고 할 수 없다.
(2) 평등권 침해 주장에 대한 판단
(가) 법 부칙 제8조 제1항이 철도청 소속 공무원에서 퇴직할 당시 공무원 재직기간 20년 미만자들 중 2003. 10. 29. 이전 재직자들만 공무원의제특례의 적용을 인정하고, 2003. 10. 30. 이후 공무원으로 임용된 사람들에 대하여는 이를 인정하지 않는 것이 청구인 조○희의 평등권을 침해하여 헌법에 위반되는지 여부가 문제된다.
(나) 시혜적 법률에 관한 입법재량
헌법 제11조 제1항이 규정하는 평등원칙은 일체의 차별적 대우를 부정하는 절대적인 평등을 의미하는 것이 아니라, 법의 적용이나 입법에 있어 불합리한 조건에 의한 차별을 하여서는 안 된다는 상대적ㆍ실질적인 평등을 뜻하는 것이므로, 합리적 근거 없이 차별하는 경우에 한하여 평등의 원칙에 반할 뿐이다.
그리고 시혜적인 법률은 국민의 권리를 제한하거나 새로운 의무를 부과하는 법률과는 달리 입법자에게 보다 광범위한 입법형성의 자유가 인정되므로, 입법자는 그 입법의 목적, 수혜자의 상황, 국가예산 등 제반사항을 고려하여 그에 합당하다고 스스로 판단하는 내용의 입법을 할 권한이 있다 할 것이고, 그렇게 하여 제정된 법률의 내용이 현저하게 합리성이 결여되어 있다고 보이지 아니하는 한 헌법에 위반된다 할 수는 없다(헌재 1993. 12. 23. 89헌마189 , 판례집 5-2. 623, 640; 헌재 1999. 7. 22. 98헌바14 , 판례집 11-2, 205, 219 참조).
(다) 차별의 합리성 유무
법 부칙 제8조 제1항이 2003. 10. 30. 이후 공무원으로 임용된 경우는 공무원의제특례의 적용을 인정하지 않고 있는 것이 청구인 조○희의 평등권을 침해하는지 여부에 관하여 보면, ① 앞서 본 바와 같은 위 법률조항의 입법 경위, ② 철도산업발전기본법 시행 후 철도청 소속 공무원으로 임용된 청구인 조○희는 장차 철도청이 공사화되리라는 사정을 알면서 임용된 것으로 보이는 점, ③ 청구인 조○희는 공무원 잔류를 신청함으로써 철도공사 직원으로 임용되지 아니하고 공무원 신분을 계속 유지하는 것을 선택할 수도 있었던 점, ④ 위 조항은 재정적 뒷받침을 요하는 시혜적 입법인데, 입법자는 이러한 시혜적 입법에서 광범위한 입법재량을 갖는 점, ⑤ 앞서 본 바와 같이 ‘저부담․고급여’의 구조 및 평균수명의 연장으로 인하여 기존의 공무원연금 재정이 어려운 상황에 있는 점 등에 비추어 볼 때, 위 조항이 입법자에게 허용되는 재량의 범위를 벗어나 현저하게 합리성이 결여된 입법으로서 평등권을 침해하는 것이라고 할 수는 없다.
(3) 소결론
그렇다면 법 부칙 제8조 제1항은 청구인 조○희의 재산권 및 평등권을 침해하지 않고, 그 법률조항이 달리 헌법에 위반되는 점을 발견할 수 없다.
4. 결 론
그렇다면 청구인 전○근, 변○종, 정○철, 신○경, 김○응, 노○옥, 서○원, 최○영의 심판청구는 부적법하므로 이를 각하하고, 청구인 조○희의 심판청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판관 이강국(재판장) 이공현 조대현 김희옥 김종대 민형기(주심) 이동흡 목영준 송두환