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청구인
【당 사 자】
청 구 인 권○리 외 2인
청구인들 대리인 법무법인 한중
담당변호사 이호선
주문
청구인들의 심판청구를 각하한다.
이유
1. 사건의 개요 및 심판의 대상
가. 사건의 개요
청구인들은 19세 이상인 국민들로서 선거권을 가지고 있다. 청구인들은 공직선거법이 선거권자로 하여금 투표용지에 기재된 후보자들 중 1인을 선택하는 방식 외에, 후보자들 모두를 부적합한 인물이라고 판단하는 경우 ‘전부 거부’를 표시할 수 있는 투표방법을 규정하지 않은 것은 선거권, 양심의 자유, 행복추구권을 침해한다고 주장하면서, 공직선거법 제150조, 제151조 제8항, 공직선거관리규칙 제71조를 대상으로 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 심판의 대상
이 사건 심판의 대상은 공직선거법(2005. 8. 4. 법률 제7681호로 개정된 것) 제150조, 제151조 제8항, 공직선거관리규칙(2005. 8. 4. 중앙선거관리위원회 제241호로 개정된 것) 제71조(이하 이들을 ‘이 사건 조항’이라 한다)가 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다.
이 사건 조항은 투표용지의 정당ㆍ후보자의 게재순위, 투표용지와 투표함의 작성방법, 투표용지의 내용에 관한 것인데, 청구인들은 이들 자체의 위헌성을 다툰다기보다는 그 내용에 후보자들에 대한 ‘전부 거부’를 할 수 있는 투
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표방법을 포함하지 않은 것을 다툰다(‘부진정 입법부작위’ 청구). 이 사건 조항에는 투표방법 내지 투표용지의 방식과 무관한 내용들도 포함되나, 청구인들은 이 사건에서 ‘전부 거부’를 하는 투표방법을 포함하지 않고 있는 것을 포괄적으로 다투므로 심판대상을 위와 같이 보기로 한다.1) 이 사건 조항의 내용은 다음과 같다.
공직선거법(2005. 8. 4. 법률 제7681호로 개정된 것) 제150조(투표용지의 정당ㆍ후보자의 게재순위 등) ① 투표용지에는 후보자의 기호ㆍ정당추천후보자의 소속정당명 및 성명을 표시하여야 한다. 다만, 무소속후보자는 후보자의 정당추천후보자의 소속정당명의 난에 “무소속”으로 표시하고, 비례대표국회의원선거 및 비례대표지방의회의원선거에 있어서는 후보자를 추천한 정당의 기호와 정당명을 표시하여야 한다.
② 기호는 투표용지에 게재할 정당 또는 후보자의 순위에 의하여 “1, 2, 3” 등으로 표시하여야 하며, 정당명과 후보자의 성명은 한글로 기재한다. 다만, 한글로 표시된 성명이 같은 후보자가 있는 경우에는 괄호 속에 한자를 함께 기재한다.
③ 후보자의 게재순위를 정함에 있어서는 후보자등록마감일 현재 국회에서 의석을 갖고 있는 정당의 추천을 받은 후보자, 국회에서 의석을 갖고 있지 아니한 정당의 추천을 받은 후보자, 무소속후보자의 순으로 하고, 정당의 게재순위를 정함에 있어서는 후보자등록마감일 현재 국회에서 의석을 가지고 있는 정당, 국회에서 의석을 가지고 있지 아니한 정당의 순으로 한다.
④ 제3항의 규정에 의하여 관할 선거구선거관리위원회가 정당 또는 후보자의 게재순위를 정함에 있어서는 후보자등록마감일 현재 국회에 의석을 가지고 있는 정당이나 그 정당의
추천을 받은 후보자 사이의 게재순위는 국회에서의 다수의석순으로 하되, 같은 의석을 가진 정당이 2 이상인 때에는 최근에 실시된 비례대표국회의원선거에서의 득표수순으로 하며, 국회에서 의석을 가지고 있지 아니한 정당이나 그 정당의 추천을 받은 후보자 사이의 게재순위
1) 한편, 공직선거법이 청구인들이 주장하는 ‘전부 거부’의 투표방법을 배제하고 있는 것은 이 사건 조항 외에도 투표방식에 관한 제157조 제4항(공직 후보자 중 1인을 선택하여 투표용지 해당란에 기표하도록 함), 제179조 제1항(어느 란에도 표를 하지 않거나, 2 이상의 란에 표를 하거나, 지정된 기표용구 사용 외 다른 사항을 투표용지에 기입한 경우 투표를 무효로 처리함)에 기인한다.
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는 그 정당의 명칭의 가나다순에 의하고, 무소속후보자 사이의 게재순위는 후보자성명의 가나다순에 의한다.
⑤ 제4항의 규정에 따라 국회에서 의석을 가지고 있는 정당이나 그 정당추천후보자 사이의 게재순위를 정함에 있어 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 정당은 그 정당별로 전국적으로 통일된 기호를 우선하여 부여한다. 이 경우 지역구자치구ㆍ시ㆍ군의원선거에 있
어서 전국적으로 통일된 기호를 부여받은 정당이 같은 선거구에 2인 이상의 후보자를 추천한 경우 그 정당이 추천한 후보자 사이의 기호는 후보자성명의 가나다순에 따라 “1-가, 1-나, 1-다” 등으로 표시하여야 한다.
1. 국회에 5인 이상의 소속 지역구국회의원을 가진 정당
2.직전 대통령선거, 비례대표국회의원선거 또는 비례대표지방의회의원선거에서 전국 유효투표총수의 100분의 3 이상을 득표한 정당
⑥ 제4항의 경우에 같은 게재순위에 해당하는 정당 또는 후보자가 2 이상이 있을 때에는 소속정당의 대표자나 후보자 또는 그 대리인의 참여하에 관할 선거구선거관리위원회에서 후보자등록마감 후에 추첨하여 결정한다. 다만, 추첨개시시각에 소속정당의 대표자나 후보자 또는 그 대리인이 참여하지 아니하는 경우에는 관할 선거구선거관리위원회위원장 또는 그가 지명한 자가 그 정당 또는 후보자를 대리하여 추첨할 수 있다.
⑦ 후보자등록기간이 지난 후에 후보자가 사퇴ㆍ사망하거나 등록이 무효로 된 때라도 투표용지에서 그 기호ㆍ정당명 및 성명을 말소하지 아니한다.
⑧ 대통령선거에 있어서 제51조(추가등록)의 규정에 의한 추가등록이 있는 경우에 그 정당의 후보자의 게재순위는 이미 결정된 종전의 당해 정당추천후보자의 게재순위로 한다.
⑨ 투표용지에는 일련번호를 인쇄하여야 한다.
제151조(투표용지와 투표함의 작성) ⑧ 투표용지와 투표함의 규격 및 투표용지의 봉함ㆍ보관ㆍ인계 그 밖에 필요한 사항은 중앙선거관리위원회규칙으로 정한다.
공직선거관리규칙(2005. 8. 4. 중앙선거관리위원회규칙 제241호로 개정된 것) 제71조(투표용지) ① 선거구위원회가 법 제150조(투표용지의 정당ㆍ후보자의 게재순위 등)의 규정에 의하여 정당 또는 후보자의 투표용지 게재순위를 정한 때에는 제2항의 규정에 의한 투표용지의 인쇄원고를 작성하여 지체없이 구ㆍ시ㆍ군위원회에 송부하여야 한다. <개정 1997. 11. 14., 2002. 3. 21.>
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② 투표용지는 별지 제42호서식의 (가)에 의하여 작성한다. 이 경우 후보자가 1인인 경우에는 해당 후보자란만을 작성하며, 법 제150조 제5항의 규정에 따라 전국적으로 통일된 기호를 부여받는 정당이 후보자를 추천하지 아니한 경우에는 투표용지에 그 기호, 정당명, 후보자의 성명 및 기표란은 게재하지 아니한다. <개정 1998. 4. 30., 2000. 2. 16., 2002. 3. 21., 2005. 8. 4.>
③ 법 제150조 제5항 후단의 규정은 지역구자치구ㆍ시ㆍ군의원선거에 있어서 전국적으로 통일된 기호를 부여받는 정당에 해당되지 아니하는 정당이 같은 선거구에 2인 이상의 후보자를 추천한 경우에 이를 준용한다. <신설 2005. 8. 4.>
④ 투표용지에 청인의 인영을 인쇄하지 아니하고 직접 날인하는 구ㆍ시ㆍ군위원회는 2개
이상의 청인을 사용할 수 있다. <개정 1995. 4. 14., 2002. 3. 21.>
⑤ 제4항의 규정에 의한 청인의 인영은 별지 제43호서식의 (나)의 인영대장에 등록하고, 사용할 청인의 상부에는 인영대장에 등록된 일련번호를 표시하여야 하며, 투표용지에 날인하는 청인은 날인이 끝난 즉시 참여한 위원 전원이 봉인하여 보관하여야 한다. <개정 2005. 8. 4.>
⑥ 후보자가 사퇴ㆍ사망하거나 등록이 무효로 된 경우에 있어서 그 시기가 후보자등록신청기간(대통령선거에 있어서는 후보자추가등록신청기간)이 지난 후 투표용지인쇄 전인 때에는 투표용지의 당해 정당 또는 후보자의 기표란에 “사퇴”ㆍ“사망” 또는 “등록무효”라고 인쇄하고, 투표용지를 인쇄한 후인 때에는 별지 제42호서식의 (나)에 의하여 부재자투표기간 중에는 부재자투표소(대통령선거에 한한다)에, 선거일에는 투표소에 잘 보이게 각각 게시하여 선거인에게 이를 알려야 한다. 이 경우 법 제154조(부재자신고인에 대한 투표용지의 발송) 제5항의 규정에 의하여 부재자투표용지 발송 시에 동봉하는 선거에 관한 안내문을 인쇄하기 전인 때에는 별지 제42호서식의 (나)에 준하여 이를 게재하여야 한다. <개정 2002. 3. 21.>
⑦ 국회의원선거에 있어서 투표용지는 색도 또는 지질 등을 달리하는 등 지역구국회의원선거와 비례대표국회의원선거가 구분이 되도록 작성하여야 하되, 그 작성방법은 중앙위원회가 정한다. <신설 2004. 3. 12.>
⑧ 중앙위원회가 제7항의 규정에 의하여 투표용지의 작성방법을 정한 때에는 후보자등록신청개시일 전일까지 관할구ㆍ시ㆍ군위원회에 통지하여야 하며, 관할구ㆍ시ㆍ군위원회는
이를 정당과 후보자에게 통지하여야 한다. <신설 2004. 3. 12., 2005. 8. 4.>
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[별지 제42호서식의 (가)] <개정 2005. 8. 4.>
투 표 용 지
주(註)：생략
2. 청구인들의 주장
이 사건 조항은 선거에서 유권자가 후보자들을 선택하기에 적합하지 아니한 경우에 소극적 선택란, 즉 ‘전부 불신임’ 내지 ‘전부 거부권’을 행사할 방법을 두지 않음으로 인하여 이러한 정치적 의사를 표현하지 못하여 기권을 하도록 하거나 단순히 무효처리 되는 표를 만들어 국민주권을 침해한다. 또 후보자 ‘전부 거부권’을 인정하지 아니하여 차선을 택하도록 강요하여 양심의
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자유를 침해하며, 이로 인해 제대로 된 정치적 의사전달수단이 없게 되어 청구인들의 행복추구권 및 참정권을 침해한다.
3. 판 단
이 사건 조항이 청구인들의 기본권을 제한하는 것인지 여부를 본다.
가. 선거권의 제한 여부
그런데 이 사건 조항이 ‘전부 거부’제도를 포함하지 않은 것은 국민의 선거권행사 자체와는 무관하고, 선거권행사를 제약하는 것도 아니다. 청구인들의 주장은 후보자 전부에 대한 선거권자의 불신을 표시하는 방법을 입법자가 보장하라는 것인데, 공직자를 선출하는 선거권의 보호범위에 ‘후보자 전부 거부’ 투표방식의 보장까지 포함된다고 보기는 곤란하다. 또 그러한 입법을 하지 않았던 것이 헌법상의 보통ㆍ평등ㆍ직접ㆍ비밀선거 원칙과 충돌되는 것도 아니다.
결국 ‘전부 거부’와 같은 투표제도를 추가적으로 마련할 것인지 여부는 입법자가 정책적 재량으로 결정할 수 있는 사항일 뿐이며, 이를 마련하지 않고 있는 것을 두고 입법자가 선거권 보장을 위한 입법의무를 제대로 하지 않았다고 볼 수는 없다.
그렇다면 이 사건 조항이 ‘전부 거부’를 배제하고 있는 것이 청구인들의 선거권을 제한한다고 볼 수 없다.
나. 표현의 자유의 제한 여부
청구인들은 이 사건에서 정치적 의사표현을 제약당하고 있다고 주장하므로 살펴본다.
이 사건 조항은 선거권의 행사를 보장하기 위한 투표방법에 관한 것이며, 이 사건 조항이 선거권자로 하여금 ‘전부 거부’ 방식에 의한 정치적 의사표시를 제공하지 않고 있는 것은, 청구인들의 그러한 의사표현을 금지하거나 제한하고자 하는 것이 아니라 국가가 선거제도에서 투표방식을 일정하게 규정한 결과일 뿐이다.
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표현의 자유는 기본적으로 자유로운 정치적 의사표현 등을 국가가 소극적으로 금지하거나 제한하지 말 것을 요구하는 권리이며, 국가에게 국민들의 표현의 자유를 실현할 방법을 적극적으로 마련해 달라는 것까지 포함하는 것이라 볼 수 없다.
이 사건의 경우에도 표현의 자유의 보호범위에 ‘국가가 공직후보자들에 대한 유권자의 전부 거부 의사표시를 할 방법을 보장해 줄 것’까지 포함된다고 보기는 어렵다.
그렇다면 이 사건 조항이 공직후보자에 대한 ‘전부 거부’ 의사표시를 제공하지 않는 것이 청구인들의 표현의 자유를 제한하는 것이라 할 수 없다.
다. 양심의 자유의 제한 여부
청구인들은 이 사건 조항이 양심의 자유를 침해한다고 주장하나, ‘전부 불신’의 표출방법을 보장하지 않아 청구인들이 투표를 하거나 기권할 수밖에 없다고 하더라도, 이는 양심의 자유에서 말하는 인격적 존재가치로서의 ‘양심’과 무관하다(헌재 2002. 4. 25. 98헌마425 등, 판례집 14-1, 351, 363 참조).
그러한 행위는 진지한 윤리적 결정에 관계된 것이라기보다는 공직후보자에 대한 의견의 표현행위에 관한 것이며 양심의 자유의 보호영역에 포함된다고 볼 수 없다. 따라서 이 사
건 조항은 양심의 자유를 제한하지 않는다.
라. 행복추구권의 제한 여부
이 사건 조항이 ‘전부 거부’제도를 규정하지 않은 것이 청구인들의 행복추구권을 제한한다고 볼 수도 없다. 공직후보자들에 대한 전부 불신을 투표용지에 표시할 수 없어 불만스럽다 하더라도, 이는 후보자들에 대한 개인적 선호의 표시방법 문제일 뿐이며 행복추구권에 대한 제한이라고 볼만한 진지성과 실질을 결여하고 있다.
4. 결 론
이 사건 조항은 청구인들의 기본권을 제한하지 않으며, 따라서 청구인들의 심판청구는 기본권침해가능성이 없어 부적법하므로 이를 각하하기로 하여 관여 재판관들의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
재판관 이강국(재판장) 이공현(주심) 조대현 김희옥 김종대 민형기 이동흡 목영준 송두환
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