헌재 2008. 5. 29. 선고 2006헌바85 2007헌바143 결정문 [여객자동차 운수사업법 제76조 제1항 제15호 위헌소원]

청구인 이○흥은 청구외 서○원의 개인택시운송사업면허를 4,500만원에 양수 받고, 청주시장으로부터 개인택시운송사업 양도양수인가를 받아 개인택시운송사업을 영위하던 자로서 2002. 8. 6. 동료기사들과 술을 마시고 청구인 소유의 개인택시차량을 혈중알콜농도 0.164%의 음주상태에서 운전하다가 전방 주시의무를 위반한 과실로 버스 뒷부분을 들이받는 사고를 일으켰다. 2002. 8. 28. 위와 같은 음주운전을 이유로 청구인의 운전면허가 취소되자, 2005. 12. 13. 청주시장은 구 ‘여객자동차 운수사업법’ 제76조 제1항 제15호 및 같은 법 시행령 제31조 제1항의 규정에 의하여 청구인의 개인택시운송사업면허를 취소하였다.

이에 청구인은 2005. 12. 27. 청주지방법원 2005구합2686호로 위 개인택시운송사업면허 취소처분의 취소를 구하는 행정소송을 제기하는 한편, 그 재판계속 중 구 ‘여객자동차 운수사업법’(2000. 1. 28. 법률 제6240호로 개정되고 2006. 12. 26. 법률 제8095호로 개정되기 전의 것) 제76조 제1항 제15호에 대하여 위헌법률심판제

청신청을 하였으나, 2006. 7. 13. 위 취소청구와 위헌법률심판제청신청이 기각되었다. 청구인은 2006. 10. 18. 위 기각결정문을 송달받고, 2006. 10. 20. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

(2) 2007헌바143 사건

청구인 박○운은 개인택시운송사업면허를 취득하여 개인택시운송사업을 영위하던 자로서 2006. 11. 24. 청구인 소유의 개인택시차량을 혈중알콜농도 0.131%의 음주상태에서 운전하다가 중앙선을 넘어 마주오던 차량을 들이받는 사고를 내고 도주하였다. 2006. 12. 18. 위와 같은 음주운전을 이유로 청구인의 운전면허가 취소되자, 2007. 7. 26. 구미시장은 구 ‘여객자동차 운수사업법’ 제76조 제1항 제15호 및 같은 법 시행령 제29조, 제31조 제1항 [별표2] 제25호의 규정에 의하여 청구인의 개인택시운송사업면허를 취소하였다.

이에 청구인은 2007. 8. 8. 대구지방법원 2007구단2161호로 위 개인택시운송사업면허 취소처분의 취소를 구하는 행정소송을 제기하는 한편, 그 재판계속 중 구 ‘여객자동차 운수사업법’(2006. 12. 26. 법률 제8095호로 개정되고, 2007. 7. 13. 법률 제8511호로 개정되기 전의 것) 제76조 제1항 제15호, ‘여객자동차 운수사업법 시행령’(1988. 6. 24. 대통령령 제15817호로 전부 개정된 것) 제29조, 제31조 제1항 [별표2] 제25호에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나, 2007. 12. 5. 위 취소청구와 위헌심판제청신청이 기각되었다. 청구인은 2007. 12. 10. 위 기각결정문을 송달받고, 2007. 12. 26. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

나. 심판의 대상

이 사건의 심판대상은 구 ‘여객자동차 운수사업법’(2000. 1. 28. 법률 제6240호로

개정되고 2006. 12. 26. 법률 제8095호로 개정되기 전의 것) 제76조 제1항 제15호 및 구 ‘여객자동차 운수사업법’(2006. 12. 26. 법률 제8095호로 개정되고, 2007. 7. 13. 법률 제8511호로 개정되기 전의 것) 제76조 제1항 제15호(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)와 ‘여객자동차 운수사업법 시행령’(1988. 6. 24. 대통령령 제15817호로 전부 개정된 것, 이하 ‘시행령’이라 한다) 제29조, 제31조 제1항 [별표2] 제25호이며, 심판대상 조항 및 관련조항은 다음과 같다.

[심판대상 조항]

구 ‘여객자동차 운수사업법’(2000. 1. 28. 법률 제6240호로 개정되고 2006. 12. 26. 법률 제8095호로 개정되기 전의 것)

제76조 (면허취소 등) ① 건설교통부장관 또는 시·도지사(터미널사업 및 대통령령이 정하는 여객자동차운송사업의 경우에 한한다)는 여객자동차운수사업자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 때에는 면허·등록·허가 또는 인가를 취소하거나, 6월 이내의 기간을 정하여 사업의 전부 또는 일부의 정지를 명하거나, 노선폐지·감차 등을 수반하는 사업계획의 변경을 명할 수 있다. 다만, 제4호 및 제6호의 경우에는 면허 또는 등록을 취소하여야 한다.

15. 대통령령이 정하는 여객자동차운송사업의 경우 운수종사자의 운전면허가 취소된 때

구 ‘여객자동차 운수사업법’(2006. 12. 26. 법률 제8095호로 개정되고, 2007. 7. 13. 법률 제8511호로 개정되기 전의 것)

제76조 ① 건설교통부장관 또는 시·도지사(터미널사업·자동차대여사업 및 대통령령이 정하는 여객자동차운송사업의 경우에 한한다)는 여객자동차운수사업자가

다음 각 호의 1에 해당하는 때에는 면허·등록·허가 또는 인가를 취소하거나, 6월 이내의 기간을 정하여 사업의 전부 또는 일부의 정지를 명하거나, 노선폐지·감차 등을 수반하는 사업계획의 변경을 명할 수 있다. 다만, 제4호 및 제6호의 경우에는 면허 또는 등록을 취소하여야 한다.

15. 대통령령이 정하는 여객자동차운송사업의 경우 운수종사자의 운전면허가 취소된 때

‘여객자동차 운수사업법 시행령’(1988. 6. 24. 대통령령 제15817호로 전부개정된 것)

제29조 (운전면허가 취소된 운수종사자에 대한 사업면허취소 등의 처분) 법 제76조 제1항 제15호에서 “대통령령이 정하는 여객자동차운송사업”이라 함은 개인택시운송사업을 말한다.

제31조 (사업면허·등록취소 및 사업정지의 처분기준 및 그 적용) ① 처분관할관청은 법 제74조의 규정에 의한 자가용자동차의 사용제한 또는 금지처분과 법 제76조의 규정에 의한 여객자동차운수사업자에 대한 면허의 취소 등의 처분을 다음 각 호의 구분에 따라 별표 2의 기준에 의하여 행하여야 한다.

1. 사업면허취소·사업등록취소·사업허가취소 또는 사업인가취소 : 사업면허· 사업등록·사업허가 또는 사업인가의 취소

2. 노선폐지명령 : 제3조 제1호의 규정에 의한 노선여객자동차운송사업에서의 위반행위와 관련된 노선의 폐지명령

3. 감차명령 : 면허를 받거나 등록을 한 자동차중의 일부(제2호의 노선폐지명령을 받은 경우에는 폐지된 노선을 운행하는 자동차 전부를 말하며, 별표 2의 처분

기준에서 감차할 자동차의 대수를 명시하지 아니한 경우에는 위반행위를 한 자동차 전부를 말한다)의 감차명령

4. 운행정지 : 위반행위를 한 여객자동차운수사업용자동차 또는 자가용자동차의 사용정지

5. 사업전부정지 : 사업면허 또는 사업등록 전부의 정지

6. 사업일부정지 : 위반행위와 직접 관련된 자동차의 2배수의 자동차(위반행위와 직접관련된 자동차가 없는 때에는 제3조 제1호의 규정에 의한 노선여객자동차운송사업에 있어서는 수입이 가장 많은 운행계통을 운행하는 자동차중 5대의 자동차, 제3조 제2호의 규정에 의한 구역여객자동차운송사업에 있어서는 자동차의 보유대수가 1대인 경우에는 당해 자동차, 그 외의 경우에는 사업자가 보유한 자동차중 5대의 자동차)에 대한 사용정지

[별표 2] 사업면허취소․사업등록취소 및 사업정지 등의 처분기준

구분	위반내용	관계법조문	처분내용
25. 운전면허취소	75. 개인택시운송사업자의 운전면허가 취소된 때	법 제76조	사업면허취소

[관련 조항]

관련 조항의 내용은 [별지]와 같다.

2. 청구인들의 주장, 법원의 위헌법률심판제청신청 기각이유 및 관계기관의 의견

가. 청구인들의 주장요지

(1) 2006헌바85 사건

(가) 청구인은 개인택시운송사업을 하면서 가족들의 생계를 책임지고, 택시운전자로서 행복을 추구해 왔는데 이 사건 법률조항은 청구인의 인간으로서의 존엄과 가치, 행복추구권을 침해한다.

(나) 일반인이 음주운전을 하면 운전면허취소처분만을 받지만, 청구인과 같은 개인택시운송사업자는 운전면허취소처분 외에도 개인택시운송사업면허취소처분까지 받게 되므로 이 사건 법률조항은 청구인의 평등권을 침해한다.

(다) ‘여객자동차 운수사업법’은 개인택시운송사업면허의 양도․양수를 허용한다고 규정하고 현재 개인택시운송사업면허는 4,000-6,000만원에 양도되고 있으므로 개인택시운송사업면허는 재산권이라 할 것인데, 이 사건 법률조항은 개인택시운송사업면허를 박탈하여 청구인의 재산권 및 헌법 제119조 제1항의 경제적 자유권을 침해한다.

(2) 2007헌바143 사건

(가) 개인택시운송사업면허는 면허를 받은 날로부터 5년이 경과하면 양도 및 상속이 가능하다는 점에서 재산권이며, 음주운전으로 운전면허가 취소된 경우에는 운전면허가 없어서 개인택시를 운행할 수 없으므로 그 기간 동안 자연히 운송사업을 정지하게 하면 됨에도 불구하고, 이 사건 법률조항은 시행령과 결합하여 필요적으로 개인택시운송사업면허를 취소하도록 하고 있으므로 과잉금지원칙에 위반하여 청구인의 재산권, 직업의 자유, 행복추구권을 침해하는 것이다.

(나) 이 사건 법률조항은 일반인에 비하여, 또한 운송사업자 상호간에 있어서 다른 유형의 운송사업자에 비하여 개인택시운송사업자를 불합리하게 차별하여 평등권을 침해한다.

나. 법원의 위헌법률심판제청신청 기각이유

(1) 2006헌바85 사건

개인택시운송사업면허는 면허를 받은 자가 직접 운전할 것을 법령상 면허조건으로 하는 것이므로, 그 면허를 받은 자가 자동차운전면허를 상실하였다면 결국 개인택시를 직접 운전하지 못하게 되는 것이어서 그 운송사업을 계속함이 적합하지 아니하고, 국민의 교통편의를 저해할 우려가 있으며, 나아가 국민의 생명, 신체 및 재산에 위해가 될 수 있어 이 사건 법률조항에서 이를 개인택시운송사업면허를 취소할 수 있는 사유로 규정한 것이고, 또 그 경우에도 필요적 취소가 아닌 임의적 취소 또는 정지사유로 하여 처분청이 구체적 사안의 개별적 특수성, 기타 제반사정을 반영할 여지를 부여하고 있으므로, 개인택시운송사업면허가 실제에 있어 재산적 기능이 매우 강하고 신청인에게는 생계의 수단이라 할지라도 그 취소사유를 정한 이 사건 법률조항이 개인의 존엄성과 행복추구권에 관한 헌법 제10조, 평등권에 관한 헌법 제11조, 재산권보장에 관한 헌법 제23조 제1항, 경제적 자유권에 관한 헌법 제119조 제1항의 본질적 내용을 침해한 것이라고 할 수 없다.

(2) 2007헌바143

(가) ‘여객자동차 운수사업법 시행령’ 제29조, 제31조 제1항 [별표2] 제25호에 대한 제청신청은 위헌법률심판제청신청의 대상이 될 수 없으므로 부적법하여 각하한다.

(나) 이 사건 법률조항에 대하여는 2006헌바85 사건의 위헌법률심판제청신청 기각이유와 같다.

다. 이해관계인의 의견

(1) 청주시장의 의견 (2006헌바85)

법원의 위헌법률심판제청신청 기각이유와 같다.

(2) 구미시장의 의견 ( 2007헌바143 )

법원의 위헌법률심판제청신청 기각이유와 같다.

(3) 구 건설교통부장관의 의견(건설교통부는 2008. 2. 29. 정부조직법 개정으로 국토해양부로 바뀌었으나 편의상 구 건설교통부장관으로 표시한다.)

(가) 여객자동차운송사업은 불특정 다수인의 생명과 재산에 막대한 영향을 미칠 수 있어 다른 사업에 비하여 높은 공공성이 요구되므로, 이 사건 법률조항은 오히려 타인의 인간으로서의 존엄과 가치, 행복추구권을 보호하기 위한 것이다.

(나) 개인택시운송사업의 경우 일반택시운송사업자와는 달리 자동차 운전면허 소유를 전제로 면허를 받은 사업자가 직접 차량을 운행할 것을 조건으로 사업면허를 부여하고 있으므로 이 사건 법률조항이 일반 운전자에 비하여 개인택시운송사업자를 합리적 근거 없이 차별하는 것이 아니다.

(다) 개인택시운송사업면허의 양도․양수시 사인간에 형성되는 속칭 ‘프리미엄’은 수요와 공급의 불균형으로 인해 형성된 부수적인 이익에 불과하며 법으로 보장된 이익에는 해당되지 아니한다. 또한 도로교통 관련 법령을 위반한 사업자의 이익까지 법으로 보장하는 것은 바람직하지 않으므로 이 사건 법률조항은 청구인의 재산권 및 경제적 자유권을 침해하지 아니한다.

3. 적법요건에 대한 판단

헌법재판소법 제68조 제2항의 규정에 의한 헌법소원 심판청구는 법률이 헌법에 위반되는지 여부가 재판의 전제가 되는 때에 당사자가 위헌제청신청을 하였음에

도 불구하고 법원이 이를 배척하였을 경우에 법원의 제청에 갈음하여 당사자가 직접 헌법재판소에 헌법소원의 형태로써 심판청구를 하는 것이므로, 그 심판의 대상은 재판의 전제가 되는 법률이다(헌재 1992. 10. 31. 92헌바42 , 판례집 4, 708, 710; 헌재 1999. 1. 28. 97헌바90 , 판례집 11-1, 19, 27-28 참조). 그런데 2007헌바143 사건 심판청구 중 시행령 제29조, 제31조 제1항 [별표2] 제25호에 대한 부분은 헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 헌법소원심판의 대상이 될 수 없는 대통령령을 대상으로 한 것이므로 부적법하다.

4. 본안에 관한 판단

가. 개인택시운송사업면허제도의 개관

(1) 개인택시운송사업면허의 의의 및 취득요건

개인택시운송사업은 구역여객자동차운송사업의 한 종류로서 운행계통을 정하지 아니하고 일정한 사업구역 안에서 1개의 운송계약으로 자동차 1대를 사업자가 직접 운전하여 여객을 운송하는 사업을 말하며[‘여객자동차 운수사업법’(이하 ‘법’이라 한다) 제3조, 시행령 제3조 제2호 라목], 원래 장기간 무사고로 운전을 한 택시기사 중 건실하고 모범적인 자에게 그간의 노고에 대한 보상으로서 하나의 독립된 경영을 책임지도록 하며, 이를 통해 다른 운전기사에게 안전운행을 권장할 목적으로 도입한 제도이나, 시간이 흐르면서 무사고 경력 기준은 완화되어 왔다.

개인택시운송사업은 여객운송사업의 여러 형태 중에서 사업자가 직접 운전을 한다는 특징을 가지고 있으므로 개인택시운송사업자는 다른 운송사업자와 달리 운수종사자로서의 자격, 즉 택시운전자격을 갖추어야 하며, 그 자격기준으로는 운전면허는 물론 택시운송에 필요한 지리숙지도, 운송서비스 규정의 이행 등 요건이

포함된다[법 제26조, 시행령 제13조, ‘여객자동차 운수사업법 시행규칙’(이하 ‘시행규칙’이라 한다) 제42조 제1항, 제43조, 제45조].

(2) 개인택시운송사업면허의 양도․양수 및 상속

일반택시운송사업을 포함한 다른 여객자동차운송사업을 양도․양수하고자 하는 경우에는 구 건설교통부장관 또는 시․도지사에게 신고하면 되나, 개인택시운송사업의 경우에는 구 건설교통부장관 또는 시․도지사의 인가를 받아야 하며, 면허를 받은 날로부터 질병 등 특별한 사정이 없는 한 5년을 경과하여야만 양도를 할 수 있고, 양수인 역시 개인택시운송사업면허의 취득기준을 갖추어야 하는 등 엄격한 요건을 갖추어야 한다(법 제15조, 시행령 제10조, 시행규칙 제17조 제4항, 제6항, 제9항).

상속의 경우도 다른 여객자동차 운송사업의 경우에는 별다른 요건 없이 운송사업을 승계할 수 있으나, 개인택시운송사업면허의 경우에는 사업자가 사망한 경우 타인에게 양도․양수의 인가를 받아 양도하거나 상속인 본인이 개인택시운송사업면허 취득요건을 갖추어 신고하여야 승계할 수 있다(시행규칙 제17조 제4항).

한편, 개인택시운송사업면허는 과거 대규모로 발급되다가 이제는 거의 정체상태에 이르러 면허발급의 요건을 갖추어도 면허대수가 제한되어 면허를 취득하지 못하는 경우가 많아짐에 따라, 현재는 거의 전적으로 면허의 양수에 의해서만 운송사업을 수행할 수 있는 상태이다. 그 결과 개인택시운송사업면허는 사실상 고액의 값을 지급하여야 면허를 양수할 수 있게 되었다.

나. 직업의 자유 및 재산권 침해 여부

(1) 이 사건 법률조항으로 인하여 제한되는 기본권

이 사건 법률조항은 개인택시운송사업자의 운전면허가 취소된 때에는 개인택시운송사업면허를 취소하거나, 6월 이내의 기간을 정하여 사업정지를 명할 수 있도록 규정하고 있는바, 개인택시운송사업면허가 취소되거나 사업정지처분 기간 중에는 운수사업을 경영할 수 없으므로 이 사건 법률조항은 청구인들의 직업의 자유를 제한하고 있다.

또한 개인택시운송사업면허는 양도․상속할 수 있는 재산적 가치가 있는 권리로서 헌법 제23조에 의하여 보장되는 재산권에 속하므로 이 사건 법률조항은 청구인들의 재산권도 제한하고 있다(헌재 2001. 3. 21. 2000헌바27 , 판례집 13-1, 665, 672-672 참조).

그렇다면 이 사건 법률조항이 헌법 제37조 제2항의 과잉금지원칙을 위반하여 청구인들의 기본권을 침해하였는지 살펴본다.

(2) 입법목적의 정당성

여객운송사업은 자동차를 이용하여 여객을 운송하는 사업으로서 자동차의 안전한 운행이 확보되지 않을 경우 국민의 생명․신체와 재산에 큰 위험을 가져올 수 있다. 그 중 개인택시운송사업은 다른 여객운송사업자와 달리 운송사업자가 직접 운전을 한다는 특징을 가지고 있으므로, 개인택시운송사업면허의 취득시 사업자 자신에게 운전면허는 물론, 일정기간 이상의 무사고 운전경력, 일정 수준 이상의 도로교통법령의 준수 경력 등 엄격한 요건을 갖출 것을 요구하고 있다.

이 사건 법률조항은 개인택시운송사업면허를 일단 취득한 사람이라 하더라도 이후 사업자가 도로교통 관련법규를 위반하여 운전면허가 취소된 경우에는 개인택시운송사업면허의 취소 또는 사업정지를 명할 수 있도록 하는 것으로서, 이는

여객운송사업이라는 공공성이 강한 서비스를 국민에게 제공함에 있어 안전운행의 확보와 운송서비스 향상을 도모하여 궁극적으로 국민의 생명․신체와 재산을 보호하기 위한 것이다. 따라서 이 사건 법률조항의 입법목적은 정당하다.

(3) 방법의 적정성

이 사건 법률조항은 사업자의 운전면허가 취소된 경우 처분관할청으로 하여금 개인택시운송사업면허의 취소 또는 사업정지를 할 수 있게 함으로써 개인택시 운송사업자의 도로교통법령 등 관계법령 위반을 억제하고, 부적격의 사업자를 개인택시운송사업에서 제외시켜 교통안전에 이바지하는 효과가 있으므로 방법의 적정성 역시 인정된다.

(4) 피해의 최소성

(가) 이 사건 법률조항은 운전면허가 취소된 경우 개인택시운송사업면허를 필요적으로 취소하도록 하는 규정이 아니라, 처분관할청이 개별 사업자들의 운전면허 취소 사유 등 구체적 사정을 고려하여 사업면허의 취소 또는 6월 이내의 사업정지 명령을 할 수도 있고, 혹은 아무런 처분을 하지 않을 수도 있는 임의적 규정이다. 운전면허 취소사유는 매우 다양하여 개별 사건의 구체적인 사정에 따라 개인택시운송사업면허취소에 이르지 아니하고도 입법목적의 달성이 가능한 경우가 있는 반면 개인택시운송사업면허를 취소하지 아니하고서는 입법목적의 달성이 불가능한 경우도 있을 수 있으므로, 이 사건 법률조항은 행정청에게 재량의 여지를 주고 있으며, 사후에 그 행정청의 재량권 행사의 당부를 법원에서 판단받도록 하고 있는 것이다.

한편 앞서 본 바와 같이 사업자가 개인택시운송사업면허를 취득하기 위해서는

운전면허의 보유가 기본적인 전제조건이 되었던 것이므로(법 제26조 제1항, 시행규칙 제42조 제1항 제1호), 운전면허가 취소되었음을 이유로 사업면허를 취소하거나 사업정지 명령을 내린다고 하더라도 개인택시운송사업자 입장에서 이를 예측할 수 없는 불이익이라고는 볼 수 없다. 또한 사업자에게 가장 불이익이 큰 처분인 개인택시운송사업면허취소의 경우에도 영구히 개인택시운송사업을 영위하지 못하는 것이 아니라 사업자는 다시 요건을 갖추어 개인택시운송사업면허를 취득할 수 있다. 따라서 이 사건 법률조항은 피해의 최소성 원칙도 충족한다.

(나) 한편 2007헌바143 사건의 청구인은 이 사건 법률조항이 시행령 제31조 제1항 [별표2] 제25호와 결합하여 운전면허가 취소되면 필요적으로 개인택시운송사업면허를 취소하게 하여 사업정지라는 보다 온건한 수단을 선택할 여지가 없어 과잉금지원칙에 위반한다고 주장하고 있다. 그러나 해당 법률의 위헌 여부를 판단함에 있어 그 시행령은 심판의 대상이 되지 않으므로 그 내용까지를 결합시켜 법률의 과잉금지 여부를 판단할 필요는 없는데다가, 혹 이를 결합시켜 본다하더라도 같은 시행령 제31조 제2항에 따르면 처분청은 [별표2]의 처분기준을 적용하는 것이 현저하게 불합리하다고 인정되는 때에는 공공복리의 침해정도, 교통사고로 인한 피해의 정도, 운전자과실의 정도와 위반행위의 내용·횟수 등을 참작하여 가중하거나 경감할 수 있도록 규정하고 있으며 이에 따라 사업면허 취소의 경우 90일 이상의 사업정지처분으로 경감할 수 있도록 규정되어 있으므로(같은 조 제2항 제2호) 어느 모로 보나 이 사건 법률조항이 필요적 취소제도로 운영됨으로써 과잉금지 원칙에 위반된다는 청구인의 주장은 타당하지 아니하다.

(5) 법익의 균형성

이 사건 법률조항에 의하여 실현하고자 하는 공익은 개인택시의 안전운행 확보를 통한 국민의 생명․신체 및 재산을 보호하고자 하는 것으로서 현대 대중교통에서 택시가 차지하는 비중에 비추어 볼 때 매우 중대한 법익인 점을 고려하면, 이 사건 법률조항으로 인하여 개인택시운송사업자가 개인택시운송사업을 일시적으로 정지당하거나 더 이상 개인택시운송사업을 영위하지 못하는 등 손해를 입는다고 하여도 이를 두고 침해되는 사익이 더 중대하다고 할 수는 없다. 따라서 이 사건 법률조항은 법익 균형성의 원칙에도 위배되지 아니한다.

(6) 소결

그러므로 이 사건 법률조항은 청구인들의 직업의 자유 및 재산권을 침해하지 아니한다.

다. 평등권 침해 여부

(1) 청구인들은 개인택시운송사업자와 일반 운전자, 또는 개인택시운송사업자와 다른 여객운송사업자를 비교집단으로 삼아 일반 운전자, 또는 다른 여객운송사업자는 운전면허가 취소되면 그에 그치지만 개인택시운송사업자는 개인택시운송사업면허까지 취소되거나 또는 사업정지 처분을 받게 되므로 차별받았다고 주장하고 있다.

(2) 먼저 이 사건 법률조항은 개인택시운송사업자와 일반 운전자를 차별하려는 의도와 목적을 가지고 규정된 것이 아니므로 이를 비교집단으로 볼 수 없으며, 운전면허가 취소된 경우에 개인택시운송사업면허를 취소하는 것만으로 차별이 존재한다고 볼 수도 없다. 따라서 청구인들로서는 이 사건 법률조항이 직업의 자유 등 관련 기본권을 침해하는지 여부를 다투면 족하며 이를 평등권의 침해 문제로 다

툴 것은 아니라고 할 것이다.

(3) 다음으로 개인택시운송사업자와 다른 여객운송사업자간에는 차별취급이 문제될 수 있다. 이들은 여객운송사업자라는 점에서 동일한 집단이라고 볼 수 있으며, 다른 여객운송사업자의 경우에는 사업자의 운전면허가 취소된 경우에도 사업면허의 취소나 사업정지 등의 사유가 되지 아니하고 개인택시운송사업자의 경우에만 사업면허의 취소나 사업정지 등을 명할 수 있도록 되어 있으므로 차별취급이 있다고 볼 수 있다. 그러나 개인택시운송사업자는 다른 여객운송사업자와 달리 사업자 본인이 직접 택시를 운전하여 운송사업을 영위한다는 점에서 차이가 있고, 그에 따라 사업자의 운전면허의 존재가 개인택시운송사업면허의 전제가 된다고 할 수 있으므로 이를 달리 취급하는 것은 합리적인 이유가 있다. 따라서 청구인들의 평등권을 침해하지 아니한다.

라. 기타 주장에 대한 판단

(1) 청구인들은 이 사건 법률조항에 의하여 헌법 제10조의 인간으로서의 존엄과 가치 및 행복추구권이 침해되었다고 주장하고 있다.

이 사건 법률조항은 개인택시운송사업면허를 취소하거나 사업정지를 명하는 등 개인택시사업의 영위를 제한하는 내용으로서, 인간으로서의 인격적 주체성을 박탈한다거나 인간의 존엄성을 짓밟는 등 헌법 제10조의 인간으로서의 존엄과 가치가 문제되는 사안은 아니라 할 것이다.

또한, 행복추구권은 다른 기본권에 대한 보충적 기본권으로서의 성격을 지니고(헌재 2000. 12. 14. 99헌마112 등, 판례집 12-2, 399, 408; 헌재 2002. 8. 29. 2000헌가5 등, 판례집 14-2, 106, 123 참조), 특히 어떠한 법령이 수범자의 직업의 자유와

행복추구권 양자를 제한하는 외관을 띠는 경우 두 기본권의 경합 문제가 발생하는데, 보호영역으로서 ‘직업’이 문제되는 경우 직업의 자유와 행복추구권은 서로 특별관계에 있어 기본권의 내용상 특별성을 갖는 직업의 자유의 침해 여부가 우선하여 행복추구권 관련 위헌 여부의 심사는 배제되어야 하는 것이므로(헌재 2003. 9. 25. 2002헌마519 , 판례집 15-2상, 454, 472 참조), 이 사건에 있어서 직업의 자유의 침해 여부를 판단한 이상, 행복추구권의 침해 여부를 독자적으로 판단할 필요가 없다.

나아가 가사 이 사건 법률조항에 의해 청구인들의 인간으로서의 존엄과 가치 및 행복추구권이 제한된다고 하더라도 위에서 살펴본 바와 같이 위 조항은 목적의 정당성, 수단의 적정성, 피해의 최소성, 법익의 균형성을 갖추고 있으므로 비례의 원칙에 위반하여 청구인들의 인간으로서의 존엄과 가치 및 행복추구권을 침해하는 것으로 볼 수 없다.

(2) 또한 청구인들은 이 사건 심판대상조항이 헌법 제119조의 경제질서 조항에 위반된다고 주장하나 앞에서 본 바와 같이 이 사건 법률조항이 평등원칙이나 비례원칙과 같은 기본권 제한입법의 한계를 준수하는 이상 헌법적으로 용인될 수 있는 것으로 헌법 제119조에 위반된다고 할 수 없다.

5. 결론

그러므로 이 사건 법률조항은 헌법에 위반되지 아니하고, 시행령 조항은 부적법하므로 주문과 같이 결정한다. 이 결정은 재판관 이강국, 재판관 민형기의 아래 6.과 같은 반대의견이 있는 외에는 관여 재판관 전원의 일치된 의견에 의한 것이다.

6. 재판관 이강국, 재판관 민형기의 반대의견

가. 이 사건 심판의 대상

이 사건 법률조항의 내용은 개인택시운송사업자의 운전면허가 취소된 경우임의적으로 개인택시운송사업면허를 취소하거나 사업정지를 명할 수 있도록 한 것인데도, 시행령 제29조는 이 사건 법률조항의 적용 대상을 ‘개인택시운송사업’으로 규정하고, 시행령 제31조 제1항 [별표2]는 법 제76조에 의한 처분관할청의 처분기준을 규정하면서 제25호에서 개인택시운송사업자의 운전면허가 취소된 경우에 가능한 처분내용으로 ‘사업면허취소’만을 규정하고 있으며(이하 ‘이 사건 시행령’이라 한다), 다만 같은 조 제2항에서 이 기준을 적용하는 것이 현저하게 불합리하다고 인정되는 때에는 경감할 수 있도록 규정하고 있다.

이에 따라 처분관할청에서는 개인택시운송사업자의 운전면허가 취소된 경우를 임의적 사업면허 취소사유로 규정한 이 사건 법률조항의 내용과 달리 특별한 사정이 없는 한 시행령상의 처분기준에 따라 개인택시운송사업면허를 취소하게 된다.

따라서 이 사건에서 시행령의 내용을 고려하지 않고 법률의 내용만을 보고 개인택시운송사업면허를 필요적으로 취소하도록 한 것이 아니라 임의적으로 취소할 수 있도록 한 것에 불과하다는 이유로 헌법에 위반되지 않는다고 판단하는 것은 지나치게 형식적인 판단이라고 아니할 수 없다.

그러므로 이 사건 시행령 조항에 대하여 각하결정을 할 것이 아니라 본안 판단의 대상에 포함시켜 이 사건 법률조항과 함께 판단하여야 하고, 그렇게 하여야만 청구인의 헌법소원에 대한 충분한 대답이 될 것이다(이하 이 사건 법률조항과 이 사건 시행령 조항을 합하여 ‘이 사건 법령’이라 한다).

나. 직업의 자유 및 재산권 침해 여부

이 사건 법령이 헌법 제37조 제2항의 과잉금지원칙을 위반하여 청구인들의 기본권을 침해하였는지에 관하여 그 중 입법목적의 정당성과 수단의 적정성이 인정된다는 점에 있어서는 다수의견과 입장을 같이 하나, 나아가 피해의 최소성 및 법익의 균형성 여부에 관하여는 의견을 달리하므로 이를 밝히고자 한다.

(1) 피해의 최소성 여부

(가) 이 사건 법령은 적법하게 취득한 개인택시운송사업면허를 후발적 사유를 이유로 취소시킬 수 있도록 한 것으로서, 이와 같은 취소에 있어서는 개인택시운송사업자들의 신뢰 내지 기득권 보호를 위하여 가능한 제한적인 경우에만 이를 할 수 있도록 하여야 할 것이므로, 그 입법목적의 달성을 위하여 개인택시운송사업면허를 취소하는 외에 다른 방법이 있다면, 먼저 이에 의하여야 하고 함부로 이를 취소할 수 있도록 하여서는 아니 될 것이다.

(나) 앞서 본 바와 같이 개인택시운송사업면허는 양도․양수 및 상속까지 인정되고, 개인택시운송사업면허를 양도하려는 자와 양수하려는 자 사이의 수급 불균형으로 인하여 고액의 프리미엄을 주어야만 양수할 수 있다는 측면에서, 개인택시운송사업면허는 개인택시운송사업자에게 있어 직업으로서의 의미 이외에도 재산권으로서의 의미가 매우 크다 할 것이다.

이 사건 법령의 입법목적은 도로교통 관련법규를 위반하여 운전면허가 취소된 개인택시운송사업자가 개인택시를 운행하는 것을 막거나(사업면허 취소) 일정기간 운행하지 못하도록 하여(사업정지) 교통안전의 확보와 운송서비스 향상을 도모하고 궁극적으로 국민의 생명․신체와 재산을 보호하기 위한 것이라 할 것이므로,

이러한 입법목적은 해당 개인택시운송사업자가 직접 개인택시를 운행하지 못하게 하여 직업의 자유를 제한함으로써 달성될 수 있고, 이로써 필요하고도 충분하다 할 것이며, 이에 더 나아가 재산권의 측면까지 제한할 필요는 없을 것이다.

한편, 해당 개인택시운송사업자는 이미 운전면허가 취소되어 운전면허 재취득시까지 개인택시뿐만 아니라 자동차 운전 자체를 할 수 없게 된 상태이므로, 해당 개인택시운송사업자에 대하여 운전면허 재취득시까지, 필요하다면 그 이상의 기간을 정하여서라도 사업정지를 명하여 개인택시 운행을 막으면 족할 것인데, 이 사건 법령은 이에 더 나아가 개인택시운송사업면허 자체를 취소할 수 있도록 함으로써 개인택시운송사업자의 재산권인 개인택시운송사업면허까지 박탈하는 결과를 낳게 되므로 이 사건 법령은 피해의 최소성 원칙에 위반된다.

(다) 가사 개인택시운송사업을 일정기간 정지시키는 것만으로는 입법목적을 달성할 수 없고 해당 개인택시운송사업자의 개인택시운송사업면허를 취소시켜야만 하는 경우가 있다 하더라도, 개인택시운송사업자들의 신뢰 내지 기득권 보호를 위하여 원칙적으로 사업정지에 그치고, 예외적으로 개인택시운송사업면허 취소의 필요성이 절실할 경우에만 취소할 수 있도록 하여야 할 것인데도, 이 사건 법령은 원칙적으로 사업면허를 취소하도록 하고, 예외적으로 사업면허를 취소하는 것이 현저하게 불합리하다고 인정되는 때에만 사업정지를 명할 수 있도록 규정하고 있으므로, 이러한 점에서도 피해의 최소성 원칙에 반한다고 볼 것이다.

(2) 법익의 균형성 여부

개인택시운송사업자는 처음 개인택시 제도가 도입될 당시 장기간의 모범적인 택시운전에 대한 보상의 차원에서 개인택시운송사업면허를 취득하였거나, 고액의

프리미엄을 지급하고 개인택시운송사업면허를 양수한 자들이므로, 이들 모두에게 있어 개인택시운송사업면허의 취소는 더 이상 개인택시운송사업을 직업으로 영위할 수 없게 할 뿐만 아니라 자신의 노력으로 혹은 금전적 대가를 치르고 얻은 재산권을 박탈하는 불이익을 가져온다.

이 사건 법령에 의하여 실현하려는 공익이 아무리 크다 하더라도 이에 의하여 침해되는 청구인들의 직업의 자유나 재산권을 상쇄하지 못할 것이므로 법익 균형성의 원칙에도 반한다.

(3) 소결

따라서 이 사건 법령은 피해의 최소성 및 법익의 균형성 원칙에 위배되어 청구인들의 직업의 자유와 재산권을 침해한다.

다. 결론

그렇다면, 이 사건 법령은 청구인들의 직업의 자유 및 재산권을 침해하여 헌법에 위반된다.

2008. 5. 29.

재판관

재판장 재판관 이강국

재판관 이공현

재판관 조대현

재판관 김희옥

주심재판관 김종대

재판관 민형기

재판관 이동흡

재판관 목영준

재판관 송두환

별지

제3조(여객자동차운송사업의 종류) ① 여객자동차운송사업의 종류는 다음 각 호와 같다.

1. 노선여객자동차운송사업 : 자동차를 정기적으로 운행하고자 하는 구간(이하 ‘노선’이라 한다)을 정하여 여객을 운송하는 사업

2. 구역여객자동차운송사업 : 사업구역을 정하여 그 사업구역안에서 여객을 운송하는 사업

② 제1항 제1호 및 제2호의 여객자동차운송사업은 대통령령이 정하는 바에 의하여 세분할 수 있다.

제15조 (사업의 양도․양수 등) ① 여객자동차운송사업을 양도․양수하고자 하는 자는 건설교통부령이 정하는 바에 의하여 건설교통부장관 또는 시․도지사에게 신고하여야 한다.

② 대통령령이 정하는 여객자동차운송사업을 양도․양수하고자 하는 경우에는 제1항의 규정에 불구하고 건설교통부령이 정하는 바에 의하여 건설교통부장관 또는 시․도지사의 인가를 받아야 한다. 이 경우 건설교통부장관 또는 시․도지사는 건설교통부장관이 정하는 일정기간 여객자동차운송사업의 양도․양수를 제한할 수 있다.

③～⑤ <생략>

제26조 (여객자동차운송사업의 운전업무 종사자격) ① 여객자동차운송사업의 운전업무에 종사하고자 하는 자는 건설교통부령이 정한 바에 의하여 연

령․운전경력 등 운전업무에 필요한 요건을 갖추어야 하며, 운전적성에 대한 정밀검사기준에 적합하여야 한다. 이 경우 운전적성에 대한 운전정밀검사는 건설교통부장관이 시행한다.

② 구역자동차운송사업 중 대통령령이 정하는 여객자동차운송사업의 운전업무에 종사하고자 하는 자는 제1항의 규정에 의항 요건 외에 여객자동차운수관계법령 및 지리숙지도 등에 관하여 시․도지사가 시행하는 시험에 합격한 후 시․도지사로부터 자격을 취득하여야 한다.

③～④ <생략>

구 ‘여객자동차운수사업법 시행령’(2008. 2. 29. 대통령령 제20722호로 개정되기 전의 것)

제3조 (여객자동차운송사업의 종류) 여객자동차운수사업법(이하 ‘법’이라 한다) 제3조 제2항의 규정에 의하여 여객자동차운송사업은 다음 각 호와 같이 세분한다.

1. <생략>

2. 구역여객자동차운송사업

가.～다. <생략>

라. 개인택시운송사업 : 운행계통을 정하지 아니하고 건설교통부령이 정하는 사업구역안에서 1개의 운송계약으로 건설교통부령이 정하는 자동차 1대를 사업자의 질병 등 건설교통부령이 정하는 경우를 제외하고는 사업자가 직접 운전하여 여객을 운송하는 사업. 이 경우 건설교통부령이 정하는 바에 의하여 소형․중형․대형․모범형 및 고급형 등으로 구분한다.

제10조 (양도․양수시 인가를 받아야 하는 여객자동차운송사업) 법 제15조 제2

항의 규정에 의하여 양도․양수의 인가를 받아야 하는 여객자동차운송사업은 개인택시운송사업으로 한다.

제13조 (특별한 자격을 필요로 하는 여객자동차운송사업) 법 제26조 제2항의 규정에 의하여 시․도지사로부터 자격을 취득하여야 하는 운전업무종사자는 일반택시운송사업 및 개인택시운송사업의 운전업무에 종사하는 자로 한다.

제31조 (사업면허·등록취소 및 사업정지의 처분기준 및 그 적용)

② 처분관할관청은 별표 2의 처분기준을 적용하는 것이 현저하게 불합리하다고 인정되는 때에는 공공복리의 침해정도, 교통사고로 인한 피해의 정도, 운전자과실의 정도와 위반행위의 내용·횟수 등을 참작하여 그 처분기준을 다음 각 호의 구분에 따라 가중하거나 경감할 수 있다.

1. <생략>

2. 사업면허취소 또는 사업등록취소를 경감하는 경우에는 노선폐지를 수반하는 사업계획변경명령 또는 감차를 수반하는 사업계획변경명령으로 할 것. 다만, 자동차가 1대인 사업자의 사업면허취소를 경감하는 경우에는 90일이상의 사업정지로 한다.

3.～5. <생략>

③～⑤ <생략>

구 ‘여객자동차 운수사업법 시행규칙’(2008. 3. 14. 국토해양부령 제4호로 개정되기 전의 것)

제17조 (개인택시운송사업의 면허기준 등) ① 제16조의 규정에 의하여 개인택시운송사업의 면허를 받고자 하는 자는 제12조 제1항의 규정에 의한 시설 등의 기

준 외에 다음 각 호의 요건을 갖추어야 한다. 다만, 관할관청은 필요하다고 인정하는 때에는 다음 각 호의 요건의 2분의 1의 범위 안에서 이를 완화하여 적용할 수 있다.

1. 다음 각목의 1에 해당하는 자일 것

가. 면허신청공고일부터 기산하여 과거 6년간 국내에서 여객자동차운송사업용 자동차, ‘화물자동차 운수사업법 시행규칙’ 제3조의 규정에 의한 화물자동차(이하 이 조에서 ‘화물자동차’라 한다)로서 화물자동차운수사업에 사용되는 화물자동차 또는 ‘건설기계관리법 시행규칙’ 제73조 제1항의 규정에 의한 건설기계(이하 이조에서 ‘건설기계라 한다)로서 건설기계대여업에 사용되는 건설기계를 운전한 경력이 5년 이상인 자로서 면허신청공고일 이전의 최종 운전 종사일부터 기산하여 5년 이상 무사고로 운전한 경력이 있는 자

나. 면허신청공고일부터 기산하여 과거 11년간 국내에서 다른 사람에게 고용되어 자가용 자동차․자가용 화물자동차 및 자가용 건설기계를 운전한 경력이 10년 이상인 자로서 면허신청공고일 이전의 최종 운전종사일부터 기산하여 10년 이상 무사고로 운전한 경력이 있는 자

다. 국내에서 가목의 규정에 의한 운전경력과 나목의 규정에 의한 운전경력이 있는 자로서 면허신청공고일이전의 최종 운전종사일부터 기산하여 과거 5년이상 무사고로 운전한 경력(자가용 자동차․자가용 화물자동차 및 자가용 건설기계의 무사고운전경력은 그 기간을 2분의 1로 환산하여 합산한다)이 있고, 합산한 무사고운전경력의 최초 운전종사일부터 면허신청공고일까지의 기간 중 운전업무에 종사하지 아니한 기간이 1년을 초과하지 아니하는 자

2. 면허신청공고일부터 기산하여 과거 3년간 법 제28조의 규정에 의한 운수종사자의 준수사항에 위반하여 법 제85조 제3항의 규정에 의한 과태료처분을 3회 이상 받은 사실이 없는 자일 것

3. 면허신청공고일부터 기산하여 과거 3년간 도로교통법령에 의한 운전면허행정처분기준상의 누산점수가 180점 이하일 것

② <생략>

③ <삭제>

④ 개인택시운송사업의 면허를 받은 자가 사망한 경우 그 상속인은 법 제15조 제2항의 규정에 의한 양도․양수의 인가를 받아 이를 타인에게 양도할 수 있으며, 상속인 본인이 제1항 또는 제7항의 규정에 의한 요건을 갖춘 때에는 법 제16조 제1항의 규정에 의한 신고를 하고 그 사업을 직접 승계할 수 있다.

⑤ <생략>

⑥ 개인택시운송사업의 면허를 받은 자가 법 제15조 제2항의 규정에 의하여 사업을 양도하고자 하는 때에는 면허를 받은 날부터 5년이 경과되어야 한다. 다만, 면허를 받은 자가 다음 각호의 1에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다.

1. 1년 이상의 치료를 요하는 질병으로 인하여 본인이 직접 운전할 수 없는 경우

2. 제19조 제2항의 규정에 해당되어 대리운전이 불가능한 경우

3. 해외이주로 인하여 본인이 국내에서 운전할 수 없는 경우

4. 61세 이상인 자

⑦ <생략>

⑧ <생략>

⑨ 법 제15조 제2항의 규정에 의하여 개인택시운송사업을 양수하고자 하는 자는 양도․양수인가신청일 현재 제1항의 규정에 의한 요건을 갖춘 자이어야 한다.

제42조 (사업용자동차운전자의 자격요건 등) ① 법 제26조 제1항의 규정에 의한 여객자동차운송사업용자동차의 운전업무에 종사하고자 하는 자는 다음 각 호의 요건을 갖추어야 한다.

1. 사업용자동차를 운전하기에 적합한 운전면허를 보유하고 있을 것

2. 21세 이상인 자로서 운전경력이 1년 이상일 것

3. 건설교통부장관이 정하는 운전적성에 대한 정밀검사기준 또는 ‘화물자동차 운수사업법 시행규칙’ 제18조의2의 규정에 따른 운전적성에 대한 정밀검사기준에 적합할 것

제43조 (택시운전자격의 취득) 법 제26조 제2항 및 영 제13조의 규정에 의하여 일반택시운송사업 및 개인택시운송사업의 운전업무에 종사할 수 있는 자격(이하 ‘택시운전자격’이라 한다)을 취득하고자 하는 자는 전국택시운송사업조합연합회(이하 ‘택시연합회’라 한다)가 실시하는 시험(이하 ‘자격시험’이라 한다)에 합격하여야 한다.

제45조 (자격시험의 방법 및 시험과목) ① 자격시험은 필기시험과 면접시험으로 구분하되, 각각 총점의 6할 이상을 얻은 자를 합격자로 한다. 다만, 택시연합회가 특히 필요하다고 인정하는 때에는 면접시험을 생략할 수 있다.

② 자격시험의 시험과목은 다음 각 호와 같다.

1. 필기시험의 경우

가. 교통 및 운수관련 법규

나. 안전운행

다. 지리

라. 운송서비스(택시운전자의 예절에 관한 사항을 포함한다. 이하 같다)

2. 면접시험의 경우

가. 지리

나. 운송서비스

심판대상조문

-구 여객자동차 운수사업법(2000. 1. 28. 법률 제6240호로 개정되고 2006. 12. 26. 법률 제8095호로 개정되기 전의 것) 제76조 제1항 제15호