beta
본문
- 후보자가 장애인인 경우 공직선거법상 선거운동 제한의 위헌성 여부 -
(헌재 2009. 2. 26. 2006헌마626, 판례집 21-1상, 211)
이 수 영*1)
1. 선거사무원의 수를 제한한 공직선거법 제62조 제2항 제4호 및 제7호가 중증장애인인 지역구시·도의원선거 후보자 또는 지역자치구·시·군의원선거 후보자(이하 ‘이 사건 중증장애인 후보자’라 한다.)의 기본권을 침해할 가능성이 있는지 여부(소극)
2. 명함을 배포할 수 있는 자를 제한한 공직선거법 제93조 제1항 단서가 이 사건 중증장애인 후보자의 기본권을 침해할 가능성이 있는지 여부(소극)
3. 탈법방법에 의한 문서·도화의 배부 등을 금지한 공직선거법 제93조 제1항 본문이 언어장애를 가진 후보자의 평등권을 침해하는지 여부(소극)
이 사건 심판의 대상은 공직선거법(2005. 8. 4. 법률 제7681호로 개정된 것1), 이하 ‘법’이라고만 한다) 제62조 제2항 제4호2)및 제7호 및 제93조 제1항이고, 심판대상조항의 내용은 다음과 같다.
第62條 (選擧事務關係者의 選任) ① 생략
②選擧事務長 또는 選擧連絡所長은 選擧에 관한 事務를 처리하기 위하여 選擧運動을 할 수 있는 者중에서 다음 各號에 의하여 選擧事務員[第135條(選擧事務關係者에 대한 手當과 實費補償)第1項 本文의 規定에 의한 手當과 實費를 지급받는 選擧事務員을 말한다. 이하 같다]을 둘 수 있다. <개정 1995.4.1, 1995.12.30, 1997.1.13, 1998.4.30, 2000.2.16, 2005.8.4>
1. 大統領選擧
選擧事務所에 市·道數의 6倍數 이내와 市·道選擧連絡所에 당해 市·道안의 區·市·郡(하나의 區·市·郡이 2 이상의 國會議員地域區로 된 경우에는 國會議員地域區를 말한다. 이하 이 項에서 같다)數(그 區·市·郡數가 10 미만인 때에는 10人)이내 및 區·市·郡選擧連絡所에 당해 區·市·郡안의 邑·面·洞數 이내
2. 地域區國會議員選擧 및 自治區·市·郡의 長 選擧
選擧事務所와 選擧連絡所를 두는 區·市·郡안의 邑·面·洞數의 3倍數 이내
3. 比例代表國會議員選擧
選擧事務所에 市·道數의 2倍數 이내
4. 地域區市·道議員選擧
選擧事務所에 10人 이내
5. 比例代表市·道議員選擧
選擧事務所에 당해 市·道안의 區·市·郡의 數(算定한 數가 20 미만인 때에는 20人) 이내
6. 市·道知事選擧
選擧事務所에 당해 市·道안의 區·市·郡의 數(그 區·市·郡數가 10 미만인 때에는 10人) 이내와 選擧連絡所에 당해 區·市·郡안의 邑·面·洞數 이내
7. 지역구자치구·시·군의원선거
選擧事務所에 5人 이내
8. 비례대표자치구·시·군의원선거
선거사무소에 당해 자치구·시·군 안의 읍·면·동수 이내
第93條 (脫法方法에 의한 文書·圖畵의 배부·게시 등 금지) ①누구든지 選擧日전 180日(補闕選擧 등에 있어서는 그 選擧의 실시사유가 확정된 때)부터 選擧日까지 選擧에 영향을 미치게 하기 위하여 이 法의 規定에 의하지 아니하고는 政黨(創黨準備委員會와 政黨의 政綱·정책을 포함한다. 이하 이 條에서 같다) 또는 候補者(候補者가 되고자 하는 者를 포함한다. 이하 이 條에서 같다)를 支持·추천하거나 反對하는 내용이 포함되어 있거나 政黨의 명칭 또는 候補者의 姓名을 나타내는 廣告, 人事狀, 壁報, 사진, 文書·圖畵 印刷物이나 錄音·錄畵테이프 기타 이와 유사한 것을 배부·첩부·살포·상영 또는 게시할 수 없다. 다만, 선거운동기간 중 후보자가 제60조의3(예비후보자 등의 선거운동) 제1항 제2호의 규정에 따른 명함을 직접 주거나 후보자가 그와 함께 다니는 자 중에서 지정한 1인과 후보자의 배우자(배우자 대신 후보자가 그의 직계존·비속 중에서 신고한 1인을 포함한다)가 그 명함을 직접 주는 경우에는 그러하지 아니하다.
1. 2006. 5. 31. 실시된 제4회 동시지방선거를 위하여, 청구인 김동효는 지체장애 1급 장애인으로서 광주 광산구 나선거구에서 희망사회당 소속 광산구의원 예비후보자로, 청구인 박정혁은 뇌병변장애 1급 장애인으로서 서울특별시 동대문구 제1선거구에서 희망사회당 소속 서울특별시 시의원 예비후보자로, 청구인 오동석은 지체장애 1급 장애인으로서 대구광역시 수성구 제1선거구에서 희망사회당 소속 대구광역시 시의원 예비후보자로, 청구인 이미연은 지체장애 2급 장애인으로서 충북 청주시 제4선거구에서 희망사회당 소속 청주시 시의원 예비후보자로 등록하였다가, 2006. 5. 16. 및 2006. 5. 17. 양일간 정식 후보자등록을 한 후 적법하게 선거운동을 시작하였다3).
2. 청구인들은, 선거사무원의 수를 정상인인 입후보자들과 동일하게 제한한 공직선거법 제62조 제2항 및 선거운동 시 공직선거법 규정 이외의 인쇄물 또는 녹음·녹화테이프 등을 사용하는 것을 금지하고, 후보자 또는 배우자
가 중증장애인인 경우 활동보조인에 관한 규정을 두지 아니한 같은 법 제93조 제1항이 평등권 및 공무담임권 등 헌법상 기본권을 침해하였다고 주장하면서 선거운동기간 중인 2006. 5. 26. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
1. 이 사건 중증장애인 후보자는 일상생활에서와 같이 선거운동에 있어서도 활동보조인의 도움이 필수적이고, 이러한 활동보조인은 거동이 불편한 중증장애인 후보자의 손발이 되어 비장애인 후보자라면 직접 할 수 있는 행위, 즉 중증장애인 후보자의 물리적인 활동의 보조에 그 역할이 국한된다 할 것이므로, 활동보조인과 선거사무원은 그 역할과 기능이 본질적으로 달라서 공직선거법 제62조 제2항 제4호 및 제7호 상의 선거사무원에 활동보조인이 포함될 수 없음이 명백하고, 따라서 위 법률조항이 중증장애인 후보자의 경우에도 비장애인 후보자들과 동일하게 선거사무원의 수를 제한한다고 하여 이 사건 중증장애인 후보자인 청구인들의 평등권 등 기본권을 침해할 가능성이 없다.
2. 이 사건 중증장애인인 후보자 또는 후보자의 배우자가 선거운동기간 중 선거인들에게 명함을 직접 일일이 나누어주는 것은 사실상 불가능한 것이므로, 중증장애인인 후보자 또는 그의 배우자가 명함을 배포함에 있어 활동보조인의 보조는 당연히 예상할 수 있고, 이 때 활동보조인이 그들의 수족이 되어 기계적으로 명함을 나누어 주는 행위는 후보자 또는 배우자가 이를 직접 주는 것과 동일하게 평가될 수 있는 것이며, 따라서 공직선거법 제93조 제1항 단서에 ‘활동 보조인을 포함한다’는 점이 명기되어 있지 않더라도 당연히 중증장애인인 후보자 또는 후보자의 배우자의 경우에는 활동보조인도 포함되어 있다고 보아야 하므로 위 법률조항이 이 사건 중증장애인 후보자인 청구인들의 평등권 등 기본권을 침해할 가능성이 없다.
3. 공직선거법 제93조 제1항 본문이 중증장애인 후보자에 대하여만 특정한 선거운동방법을 금지·제한하는 것이 아니라 중증장애인 후보자와 비장애인 후보자를 동등하게 취급하였다는 점이 결과적으로 불평등을 초래하였다는 것이어서, 위 법률조항으로 인하여 관련 기본권에 대한 중대한 제한이 초래되
었다고 볼 수 없으므로 이 사건에서의 평등심사는 완화된 기준에 의한다.
법 앞에 평등하다는 것은, 법적 취급의 불평등의 금지를 의미하는 데 그치고, 현실로 사회에 존재하는 경제적, 사회적 기타 여러 가지의 사실상 불균등을 시정하여 그 실질적 평등을 보장하여야만 하는 것은 아니기 때문에, 언어장애자인 후보자와 비장애인 후보자 사이의 실질상의 불균등이 있음에도 동일하게 취급하였다고 하여 곧바로 이 사건 법률조항을 평등의 원칙에 위반되는 것이라고 할 수는 없는 것이다.
공직선거법에 따라 적법하게 할 수 있는 선거운동 방법 가운데 오늘날에는 후보자가 직접 일일이 투표권자를 찾아다니며 얼굴을 알리는 방법보다는 신문·방송·인터넷을 통한 광고, 방송연설 또는 정보통신망을 이용한 선거운동의 영향력이 현저히 커지는 추세이고, 위와 같은 매체를 이용하여 선거운동을 하는 것은 언어장애가 있는 후보자라 하더라도 이로 인한 제약을 크게 받지 아니한 점, 투표권자를 개별적으로 찾아다니며 지지를 호소하는 것 이외에 후보자 본인의 ‘구두(구두)로써’ 효과적으로 할 수 있는 선거운동영역이 그다지 넓지 않고, 언어장애가 있는 후보자라 할지라도 투표권자를 개별적으로 접촉하여 지지를 호소하는 방법은 자신의 선거사무원이나 선거운동 자원봉사자, 활동보조인 등을 통하여 얼마든지 가능한 점 등에 비추어 보면, 언어장애가 있는 후보자가 공직선거법에 규정된 방법 이외의 인쇄물, 녹음·녹화물 등을 반드시 이용하여야만 언어장애가 없는 후보자와의 동등한 위치를 확보한다고 보기는 어렵고, 설령 위와 같이 인쇄물 등의 선거운동방법을 별도로 허용한다고 하여도 장애인 후보자에게 현저하게 유익하다고 할 수도 없으므로, 공직선거법 제93조 제1항 본문이 장애인과 비장애인 후보자를 구분하지 아니하고 선거운동방법을 제한하였더라도 이를 두고 서로 다른 것을 자의적으로 동일하게 취급함으로써 이 사건 중증장애인 후보자인 청구인들의 평등권 등을 침해하는 것이라 볼 수 없다.
나아가 입법정책상 공직선거법이 법률상 요건을 충족한 시각장애인의 선거권 행사에 대하여 일정 배려를 하고 있는 것과 마찬가지로, 선거운동에서도 정상인 후보자와 언어장애인 후보자 사이에 존재하는 사실상 불균등을 정상인 후보자 이상의 문서배포를 허용하는 것에 의하여 보충하는 것도 충
분히 검토할 가치가 있을 것이나, 언어장애인 후보자에게 인쇄물배포 등 추가적인 선거운동방법을 허용하려면 먼저 언어장애를 가졌다고 주장하는 후보자들의 언어장애의 판정기준 및 판정절차, 허용할 인쇄물 등의 종류 및 수량 등 이를 사전에 구체화하는 입법을 하여야만 할 것인데, 이는 현실적으로나 입법기술상으로 결코 쉽지 않은 문제라 하겠다.
재판관 김희옥, 재판관 김종대, 재판관 민형기, 재판관 송두환의 공직선거법 제93조 제1항 본문에 대한 헌법불합치의견
1. 후보자의 선거운동방법에 있어서 장애인과 비장애인을 구분하지 아니하고 일률적으로 제한한 공직선거법 제93조 제1항 본문은 선거운동의 자유라는 기본권의 행사에 중대한 제약을 초래하는 것이므로, 이에 대하여는 비례성 원칙에 따를 심사를 하여야 할 것이다.
2. 언어장애를 가지고 있는 후보자는 정확한 의사의 전달이 불가능함을 물론, 의사표시 자체는 어느 정도 가능한 경우에도 말하는 태도·방법·발음 등을 포함한 포괄적인 의미의 의사전달 행위에 있어서 유권자들이 가지는 선입견이나 비호감 등도 극복하기 어려운 난관이 되는 등 유권자에게 자신에 대한 지지를 호소하거나 정견·정책을 알리는 데 있어 결정적으로 불리한 위치에 있고, 유권자와 직접적인 대면을 통하여 후보자 자신을 소개하는 전통적인 방식이 아직도 적지 않은 영향력을 가지고 있는 한 언어장애를 가진 후보자는 비장애인 후보자에 비해 매우 불리하다고 할 수밖에 없으므로, 언어장애를 가진 후보자에게 의사전달을 도와줄 보조자로서 선거사무원을 비장애인 후보자 보다 1, 2명 가량 추가로 허용한다거나 공직선거법상 가능한 각종 인쇄물량의 법적 상한을 늘려주는 등 언어를 대체할 수 있는 선거운동 방법을 추가적으로 더 많이 사용할 수 있도록 하여 비장애인 후보자와 어느 정도 대등한 경쟁을 할 수 있도록 조치를 취하여야 함에도 그렇지 아니한 채, 공직선거법 제93조 제1항 본문이 언어장애 후보자와 비장애인 후보자의 선거운동방법을 일률적으로 제한한 것은 능력이 서로 다른 언어장애 후보자와 비장애인 후보자를 동일하게 취급함으로써 차별을 발생시켰고, 이는 선거의 실질적 자유와 공정의 확보라는 입법 목적과 선거운동의 제한이라는 수
단 간의 비례성을 벗어난 것으로서 청구인들의 평등권을 침해한 것이다.
3. 위 법률조항에 대하여 단순위헌을 선언하면 언어장애 후보자나 비장애인 후보자에 대하여 종래 제한되었던 각종 선거운동방법이 일시에 가능하게 되어 무질서와 혼란이 야기될 것이므로 이를 방지하기 위하여 위 법률조항에 대하여 헌법불합치를 선언하고 개선입법을 촉구함이 상당하다.
재판관 조대현의 공직선거법 제93조 제1항 본문에 대한 위헌의견
문서·도서는 후보자를 가장 정확하게 알리고 가장 정확하게 파악할 수 있게 하는 선거운동방법이므로 정치적 표현의 자유로서 충분히 보장되어야 한다. 또한 문서·도서에 의한 선거운동은 그 효과에 비하여 비용이 저렴하다고 할 수 있고, 그 회수와 방법과 분량을 제한 없이 허용하더라도 선거의 공정을 해칠 위험성이 크다고 보기 어려우며, 공직선거법은 선거운동비용의 총액을 규제하고 있으므로 그 총액의 한도에서 어떠한 선거운동방법을 선택할 것인지는 후보자에게 맡겨도 무방하다고 할 것이다. 따라서 문서·도서에 의한 선거운동을 제한하는 공직선거법 제93조 제1항 본문은 입법목적의 정당성을 인정하기 어려워, 합리적 이유도 없이 모든 후보자의 선거운동의 자유를 과도하게 제한하는 것이므로 헌법에 위반된다고 선언하여야 한다.
청구인들은 장애정도가 심하여 자립하기가 매우 곤란한 중증장애인4)으로
서 신체활동이 부자유하여 일상생활에서도 활동보조인이 필요한 상태이다. 이렇게 중증 장애인의 일상생활이나 사회생활 또는 이동 시의 보조 등을 위하여 국가와 지방자치단체는 그 활동에 필요한 활동보조인의 파견 등 활동보조서비스를 지원할 수 있고(장애인복지법 제55조 제1항), 서비스 지원의 기준 및 방법 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정하도록 하였다(장애인복지법 제55조 제3항).
따라서 중증장애인 후보자는 선거운동에 있어서도 활동보조인의 도움이 필수적이고, 이러한 활동보조인은 거동이 불편한 중증장애인 후보자의 손발이 되어 비장애인 후보자라면 직접 할 수 있는 행위, 즉 중증장애인 후보자
의 물리적인 활동의 보조에 그 역할이 국한된다 할 것이므로, 선거운동 시의 활동보조인은 후보자를 위하여 선거사무를 처리하는 선거사무원에 해당한다고 볼 수는 없을 것이다.
또한 중증장애인의 활동보조인이 선거사무원에 해당된다는 것은 청구인들의 자의적인 해석일 뿐, 청구인들의 활동보조인이 선거사무원으로서 등록되지 않았다는 이유로 문제가 발생한 바가 없고, 소관 선거관리위원회 또는 중앙선거관리위원회에서 중증장애인의 활동보조인이 선거사무원에 포함된다는 취지의 유권해석을 내린 적도 없으며, 청구인들이 위 법률조항 위반으로 기소되거나 처벌된 사실도 없어 현실적으로도 위 법률조항이 청구인들의 선거운동에 어떠한 제한을 가한 바 없다.
결국 선거사무원과 활동보조인은 그 역할과 기능이 본질적으로 달라서 위 법률조항상의 ‘선거사무원’에 활동보조인이 포함될 수 없음이 명백하고, 위 법률조항에 의하여 청구인들의 기본권이 침해될 가능성이 없으므로 이 부분 심판청구는 부적법하다.
청구인들이 입후보하였던 2006. 5. 31.의 제4회 동시지방선거는 이미 종료되었으므로, 위 법률조항에 대한 위헌확인을 받는다고 하더라도 선거운동 당시 침해된 권리가 회복될 수는 없다.
그러나 객관적인 헌법질서의 보장적 측면에서 볼 때, 공직선거에 있어 중증장애인 입후보자에 대한 청구인들의 주장과 같은 기본권 침해가 장래의 선거에서도 반복될 것임이 충분히 예상되므로, 위 법률조항의 위헌 여부의 해명은 헌법적으로 중요한 의미가 있다. 따라서 이 부분에 관하여는 심판청구의 이익을 인정하는 것이 타당하다.
청구인들은 공선법 제93조 제1항 단서에 후보자 또는 후보자 부인이 중증장애인인 경우에 활동보조인의 보조를 받을 수 있도록 규정하지 아니한 것이 역시 공무담임권 및 평등권을 침해한 것이라고 주장한다.
일상생활에서의 거동조차 불편한 중증장애인인 후보자 또는 후보자의 배우자가 선거운동기간 중 선거인들에게 명함을 직접 일일이 나누어주는 것은 사실상 불가능한 것이므로, 중증장애인인 후보자 또는 그의 배우자가 명함을 배포함에 있어 활동보조인의 보조는 당연히 예상할 수 있고, 이 때 활동보조인이 그들의 수족이 되어 기계적으로 명함을 나누어 주는 행위는 후보자 또는 배우자가 이를 직접 주는 것과 동일하게 평가될 수 있는 것이다.
따라서 위 법률조항에 의하여 청구인들의 기본권이 침해될 가능성이 없으므로 이 부분 심판청구는 부적법하다.
그렇다면 공선법 제93조 제1항 본문에 대한 심판청구는 적법하다 할 것이지만, 공선법 제62조 제2항 제4호, 제7호, 제93조 제1항 단서에 대한 심판청구는 기본권 침해가능성이 없어 부적법하다.
이 사건의 쟁점은 선거운동의 방법 등을 제한함에 있어서 언어장애를 가진 후보자와 비장애인 후보자를 구분하지 않고 일률적으로 규정하고 있는 공선법 제93조 제1항 본문(이하 ‘이 사건 법률조항’이라고 한다)이 청구인들의 평등권 및 공무담임권을 침해하는지의 여부이다. 다만 청구인들은 공무담임권침해 부분에서 선거운동방법의 제한 그 자체의 위헌성을 다툰다기보다는, 언어장애를 가진 후보자와 비장애인 후보자를 동일하게 취급함으로써 결과적으로 언어장애인들의 공무담임권을 침해하였다는 취지로 주장하고, 이는 평등권과 밀접히 관련되어 있으므로 평등권 침해부분에서 함께 살펴보기로 한다.
(1) 심사기준
평등위반 여부를 심사함에 있어 엄격한 심사척도에 의할 것인지, 완화된 심사척도에 의할 것인지는 입법자에게 인정되는 입법형성권의 정도에 따라 달라지게 될 것이다. 먼저 헌법에서 특별히 평등을 요구하고 있는 경우 엄격한 심사척도가 적용될 수 있다. 헌법이 스스로 차별의 근거로 삼아서는 아니 되는 기준을 제시하거나 차별을 특히 금지하고 있는 영역을 제시하고 있다면 그러한 기준을 근거로 한 차별이나 그러한 영역에서의 차별에 대하여 엄격하게 심사하는 것이 정당화된다. 다음으로 차별적 취급으로 인하여 관련 기본권에 대한 중대한 제한을 초래하게 된다면 입법형성권은 축소되어 보다 엄격한 심사척도가 적용되어야 할 것이다(헌재 1999. 12. 23. 98헌마363, 판례집 11-2, 770, 787).
헌법 제11조 제1항에서는 “모든 국민은 법 앞에 평등하다.”고 선언하면서, 이어서 “누구든지 성별· 종교 또는 사회적 신분에 의하여 정치적·경제적·사회적·문화적 생활의 모든 영역에 있어서 차별을 받지 아니한다.”고 하여 차별금지영역을 규정하고 있다. 장애가 있다고 하여 불합리하게 차별받아서는 안 된다는 것은 당연한 원칙이지만, 헌법이 ‘장애인’을 차별금지영역으로 정하였다고 보기는 어렵다. 헌법 제34조 제5항에서 신체장애자 등은 법률이 정하는 바에 의하여 국가의 보호를 받는다고 선언하고 있지만, 이는 국가가 장애자 등 스스로 생계와 생활을 유지할 수 없는 사회적 약자에 대하여 생존의 최소한의 수준에서 보호하여야 한다는 취지이고, 장애인과 비장애인 간에 동등한 취급을 규정한 것은 아니라고 볼 것이다.
또한, 이 사건 법률조항이 중증장애인 후보자에 대하여만 특정한 선거운동방법을 금지·제한하는 내용이 아니라, 중증장애인 후보자와 비장애인 후보자를 ‘동등하게’ 취급하였다는 점이 결과적으로는 불평등을 초래하였다는 것이므로 이 사건 법률조항으로 인하여 관련 기본권에 대한 중대한 제한을 초래한 것으로 볼 수는 없다.
따라서 이 사건에서의 평등심사는 완화된 기준에 의하기로 한다.
(2) 판 단
(가) 헌법재판소는 중증장애인 후보자에 관련된 사건은 아니었지만 이미 두 차례에 걸쳐 이 사건 법률조항이 평등권 및 공무담임권을 침해한 것이 아니어서 헌법에 위반되지 아니한다고 선언한 바 있고(헌재 2001. 8. 30. 99헌바92등, 판례집 13-2, 174, 205-210；헌재 2001. 10. 25. 2000헌마193, 판례집 13-2, 526, 539-541), 그 요지는 다음과 같다.
「공선법이 질서 있고 공평하며 비용이 적게 드는 선거운동을 위하여, 한편으로는 선전벽보, 선거공보, 소형인쇄물, 신문광고 등에 의한 선거운동행위를 상세히 규정하여 이를 허용하면서도, 공선법 제93조 제1항은 이러한 방법에 의하지 않고 실질적으로 선거에 영향을 미치는 행위, 즉 탈법방법에 의한 문서, 도화 등 시각에 호소하는 방법 이외에 녹음, 녹화테이프 등 청각 또는 시청각에 호소하는 방법에 의한 선거운동행위를 제한하고 있다.
위 조항이 과잉금지의 원칙을 위반하고 있는가에 대하여는, 국가 전체의 정치, 사회적 발전단계와 국민의식의 성숙도, 종래의 선거풍토나 그 밖의 경제적, 문화적 제반여건을 종합하여 합리적으로 판단하여야 할 것인바, 건국 이후 반세기 가까이 수많은 선거를 치러왔으면서도 아직까지도 깨끗하고 공명한 선거풍토를 이룩하지 못하고 있는 우리의 현실적 상황을 고려하여 볼 때, 위 조항에 의하여 보호되는 선거의 실질적 자유와 공정의 확보라는 공공의 이익은 국민적 열망을 담고 있는 것으로서 특히 높은 가치를 지니는 것이라는 점을 고려하여야 할 것이다.
그런데, 위 조항에 의한 제한은 참된 의미의 선거의 자유와 공정을 보장하기 위한 제도적 장치로서의 의미를 가질 뿐만 아니라 폐해 방지를 위하여는 일정 기간 그러한 제한을 가하는 것 외에 달리 효과적인 수단을 상정하기 어렵고 특히 “선거에 영향을 미치게 하기 위하여”라는 전제하에 그 제한이 이루어지며, 그 제한은 선거운동 또는 의사표현의 내용 그 자체나 모든 선거운동방법의 전반에 대한 전면적인 제한이 아니라 선거운동 내지 의사표현에 있어서의 특정한 수단, 방법, 즉 특히 폐해의 우려가 크다고 인정되는 인쇄물, 녹음 등의 배부, 살포 등 특정한 선거운동방법에만 국한되는 부분적인 제한에 불과하므로, 이로써 선거운동의 자유 내지 표현의 자유가 전혀 무
의미해지거나 형해화된다고 단정할 수 없다.
그러므로, 위 조항은 과잉금지의 원칙에 위반하여 선거운동 내지 표현의 자유를 제한하거나 그 본질적 내용을 침해하고 있다고 할 수 없다.
또한 공선법 제93조 제1항은 행위주체에 관하여 아무런 제한도 가하고 있지 아니하여 청구인들로서는 이 규정에 의하여는 그 누구와 대비하여서도 부당한 차별대우를 받지 아니하므로 일반인들과 비교하여 또는 현직 의원들과 비교하여 선거운동에 있어서의 평등권을 침해하는 것이 아니고, 다만 현직 의원의 경우 제111조 제1항에 의하여 선거기간 개시일부터 선거일까지의 기간 이외에는 의정활동 보고를 할 수 있어 …… 원외 후보자 또는 그 후보자가 되고자 하는 자의 국회 또는 지방의회 진출에 제한이 되어 공무담임권을 침해할 소지가 있으나, 이는 제111조 제1항에 의하여 비롯되는 차별의 문제일 뿐이다.
따라서 공선법 제93조 제1항이 평등의 원칙에 위배된다거나 공무담임권을 침해하는 규정이라고 볼 수 없다.」
(나) 법 앞에 평등하다는 것은, 법적 취급의 불평등의 금지를 의미하는 데 그치고, 현실로 사회에 존재하는 경제적, 사회적 기타 여러 가지의 사실상 불균등을 시정하여 그 실질적 평등을 보장하여야만 하는 것은 아니기 때문에, 언어장애자인 후보자와 비장애인 후보자 사이의 실질상의 불균등이 있음에도 동일하게 취급하였다고 하여 곧바로 이 사건 법률조항을 평등의 원칙에 위반되는 것이라고 할 수는 없는 것이다.
후보자는 공선법에 따라 선전벽보, 선거공보, 소형인쇄물, 신문광고 등 전통적인 방법뿐 아니라 방송광고, 정보통신망을 이용한 선거운동, 인터넷 광고 등을 이용한 선거운동이 가능하다. 특히 오늘날에는 후보자가 직접 일일이 투표권자를 찾아다니며 얼굴을 알리는 방법보다는 신문·방송·인터넷을 통한 광고( 공선법 제69조, 제70조 및 제82조의 7), 방송연설(공선법 제71조, 후보자가 지명하는 연설원도 가능하다) 또는 정보통신망을 이용한 선거운동(공선법 제82조의 4)을 이용한 선거운동의 영향력이 현저히 커지는 추세이고, 위와 같은 매체를 이용하여 선거운동을 하는 것은 언어장애가 있는 후보자라 하더라도 이로 인한 제약을 크게 받지 않는다. 한편, 공선법 제79조 제
10항에서는 공개장소에서의 연설·대담의 경우 녹음기 또는 녹화기를 사용하여 후보자를 홍보하는 내용의 음악, 후보자의 경력·정견·활동상황을 방송 또는 방영할 수 있도록 하고 있다.
결국 투표권자를 개별적으로 찾아다니며 지지를 호소하는 것 이외에 후보자 본인의 ‘구두(구두)로써’ 효과적으로 할 수 있는 선거운동영역이 그다지 넓지 않고, 언어장애가 있는 후보자라 할지라도 위와 같이 투표권자를 개별적으로 접촉하여 지지를 호소하는 방법은 자신의 선거사무원이나 선거운동 자원봉사자, 활동보조인 등을 통하여 얼마든지 가능하다.
그렇다면 언어장애가 있는 후보자가 공선법에 규정된 방법 이외의 인쇄물, 녹음·녹화물 등을 반드시 이용하여야만 언어장애가 없는 후보자와의 동등한 위치를 확보한다고 보기는 어렵고, 설령 위와 같이 인쇄물 등의 선거운동방법을 별도로 허용한다고 하여도 장애인 후보자에게 현저하게 유익하다고 할 수도 없으므로, 비록 공선법이 선거운동방법을 제한함에 있어 언어장애를 가진 후보자를 비장애인 후보자와 달리 취급하지 않았다고 하더라도 오늘날 인터넷을 통한 선거운동 등 선거운동방법의 다양화, 깨끗하고 공명한 선거풍토를 위한 규제의 필요성은 장애인 후보자에게도 해당되는 점 등을 고려할 때 장애인과 비장애인 후보자를 구분하지 아니하고 선거운동방법을 제한한 점을 두고 서로 다른 것을 자의적으로 동일하게 취급함으로써 평등의 원칙에 위반하였다고 할 수는 없을 것이다.
만일 이 사건 법률조항이 평등권을 침해한 것이어서 언어장애인 후보자에게 이 사건 법률조항이 적용되지 않는다고 한다면, 언어장애인 후보자는 무제한으로 문서를 배포할 수 있게 되어 오히려 정상인과의 균형을 상실하게 될 것이다.
나아가 입법정책상 공선법이 법률상 요건을 충족한 시각장애인의 선거권 행사에 대하여 일정 배려를 하고 있는 것과 마찬가지로(공선법 제151조 제7항；특수투표용지 또는 투표보조용구 제작, 사용), 선거운동에서도 정상인 후보자와 언어장애인 후보자 사이에 존재하는 사실상 불균등을 정상인 후보자 이상의 문서배포를 허용하는 것에 의하여 보충하는 것도 충분히 검토할 가치가 있을 것이다. 그러나 언어장애인 후보자에게 인쇄물배포 등 추가적
인 선거운동방법을 허용하려면 먼저 언어장애를 가졌다고 주장하는 후보자들의 언어장애의 판정기준 및 판정절차, 허용할 인쇄물 등의 종류 및 수량 등 이를 사전에 구체화하는 입법을 하여야만 할 것인데, 이는 현실적으로나 입법기술상으로 결코 쉽지 않은 문제라 하겠다.
따라서 이 사건 법률조항이 청구인들의 평등권 및 공무담임권을 침해하는 것이라 볼 수 없다.
그렇다면 이 사건 심판청구 중 공선법 제62조 제2항 제4호· 제7호, 제93조 제1항 단서에 대한 심판청구는 부적법하므로 이를 각하하고, 이 사건 법률조항에 대한 심판청구는 이유 없어 이를 기각하기로 한다.