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- 종합보험 가입 운전자의 교통사고에 대한 불기소처분의 허용범위-
(헌재 2009. 2. 26. 2005헌마764, 2008헌마118(병합) 판례집 21-1상, 156)
이 수 영*1)
1. 교통사고처리특례법 제4조 제1항 본문 중 업무상과실 또는 중대한 과실로 인한 교통사고로 말미암아 피해자로 하여금 상해에 이르게 한 경우 공소를 제기할 수 없도록 한 부분(이하, ‘이 사건 법률조항’이라 한다)이 교통사고 피해자의 재판절차진술권을 침해하는지 여부(일부 적극)
2. 이 사건 법률조항이 교통사고 피해자의 평등권을 침해하는지 여부(일부 적극)
3. 이 사건 법률조항이 교통사고 피해자에 대한 국가의 기본권보호의무에 위반하는지 여부(소극)
4. 구 교통사고처리특례법 제4조 제1항에 대해 합헌결정을 하였던 것을 판례 변경한 사례
심판의 대상은 교통사고처리특례법(2003. 5. 29. 법률 제6891호로 개정된 것. 이하 ‘특례법’이라 한다) 제4조 제1항(이하 ‘이 사건 법률조항’이라고 한다)의 위헌 여부이고 그 내용은 아래와 같다.
등에 가입된 경우의 특례)
① 교통사고를 일으킨 차가 보험업법 제4조 및 제126조 내지 제128조, 육운진흥법 제8조 또는 화물자동차운수사업법 제36조의 규정에 의하여 보험 또는 공제에 가입된 경우에는 제3조 제2항 본문에 규정된 죄를 범한 당해 차의 운전자에 대하여 공소를 제기할 수 없다. 다만, 제3조 제2항 단서에 해당하는 경우나 보험계약 또는 공제 계약이 무효 또는 해지되거나 계약상의 면책규정 등으로 인하여 보험사업자 또는 공제사업자의 보험금 또는 공제금 지급의무가 없게 된 경우에는 그러하지 아니하다.
청구인은 2004. 9. 5. 도로를 횡단하던 중 다른 사람이 운전하는 승용차에 부딪혀 약 12주간의 치료를 요하는 폐쇄성두개천장골절 등의 상해를 입었는데, 검사는 2004. 12. 13. 교통사고처리특례법(2010. 1. 25. 법률 제9941호로 개정되기 전의 것) 제4조 제1항에 따라 가해운전자에 대하여 ‘공소권 없음’ 결정을 하였다. 그 후 청구인은 교통사고처리특례법 제4조 제1항에 대하여 헌법소원심판을 청구하였다.1)
헌법재판소는 교통사고처리특례법 제4조 제1항 본문 중 업무상과실 또는 중대한 과실로 인한 교통사고로 말미암아 피해자로 하여금 상해에 이르게 한 경우 공소를 제기할 수 없도록 한 부분(이하, ‘이 사건 법률조항’이라 한다)이 헌법에 위반된다고 결정하고, 이 사건 법률조항에 관한 종전판례2)를 변경하였다.
1. 가. 교통사고 피해자가 업무상 과실 또는 중대한 과실로 인하여 ‘중상해’를 입은 경우
이 사건 법률조항은 자동차 수의 증가와 자가운전 확대에 즈음하여 운전자들의 종합보험 가입을 유도하여 교통사고 피해자의 손해를 신속하고 적절하게 구제하고, 교통사고로 인한 전과자 양산을 방지하기 위한 것으로 그 목적의 정당성이 인정되며, 그 수단의 적절성도 인정된다.
그러나 교통사고 피해자가 신체의 상해로 인하여 생명에 대한 위험이 발생하거나 불구 또는 불치나 난치의 질병에 이르게 된 경우, 즉 중상해를 입은 경우( 형법 제258조 제1항 및 제2항 참조), 사고발생 경위, 피해자의 특이성(노약자 등)과 사고발생에 관련된 피해자의 과실 유무 및 정도 등을 살펴 가해자에 대하여 정식 기소 이외에도 약식기소 또는 기소유예 등 다양한 처분이 가능하고 정식 기소된 경우에는 피해자의 재판절차진술권을 행사할 수 있게 하여야 함에도, 이 사건 법률조항에서 가해차량이 종합보험 등에 가입하였다는 이유로 교통사고처리특례법 제3조 제2항 단서조항(이하, ‘단서조항’이라고 한다)에 해당하지 않는 한 무조건 면책되도록 한 것은 기본권침해의 최소성에 위반된다.
한편 우리나라 교통사고율이 OECD 회원국에 비하여 매우 높고, 교통사고를 야기한 차량이 종합보험 등에 가입되어 있다는 이유만으로 그 차량의 운전자에 대하여 공소제기를 하지 못하도록 한 입법례는 선진 각국의 사례에서 찾아보기 힘들며, 가해자는 자칫 사소한 교통법규위반을 대수롭지 않게 생각하여 운전자로서 요구되는 안전운전에 대한 주의의무를 해태하기 쉽고, 교통사고를 내고 피해자가 중상해를 입은 경우에도 보험금 지급 등 사고처리는 보험사에 맡기고 피해자의 실질적 피해회복에 성실히 임하지 않는 풍조가 있는 점 등에 비추어 보면 이 사건 법률조항에 의하여 중상해를 입은 피해자의 재판절차진술권의 행사가 근본적으로 봉쇄된 것은 교통사고의 신속한 처리 또는 전과자의 양산 방지라는 공익을 위하여 위 피해자의 사익이 현저히 경시된 것이므로 법익의 균형성을 위반하고 있다.
따라서 이 사건 법률조항은 과잉금지원칙에 위반하여 업무상 과실 또는
중대한 과실에 의한 교통사고로 중상해를 입은 피해자의 재판절차진술권을 침해한 것이라 할 것이다.
나. 교통사고 피해자가 업무상 과실 또는 중대한 과실로 인하여 ‘중상해가 아닌 상해’를 입은 경우
이 사건 법률조항이 교통사고로 인한 피해자에게 중상해가 아닌 상해의 결과만을 야기한 경우 가해 운전자에 대하여 가해차량이 종합보험 등에 가입되어 있음을 이유로 공소를 제기하지 못하도록 규정한 한도 내에서는, 그 제정목적인 교통사고로 인한 피해의 신속한 회복을 촉진하고 국민생활의 편익을 도모하려는 공익과 동 법률조항으로 인하여 침해되는 피해자의 재판절차에서의 진술권과 비교할 때 상당한 정도 균형을 유지하고 있으며, 단서조항에 해당하지 않는 교통사고의 경우에는 대부분 가해 운전자의 주의의무태만에 대한 비난가능성이 높지 아니하고, 경미한 교통사고 피의자에 대하여는 비형벌화하려는 세계적인 추세 등에 비추어도 위와 같은 목적의 정당성, 방법의 적절성, 피해의 최소성, 이익의 균형성을 갖추었으므로 과잉금지의 원칙에 반하지 않는다.
2. 가. 교통사고 피해자가 업무상 과실 또는 중대한 과실로 인하여 ‘중상해’를 입은 경우
단서조항에 해당하지 않는 교통사고로 중상해를 입은 피해자와 단서조항에 해당하는 교통사고의 중상해 피해자 및 사망사고의 피해자 사이의 차별문제는 교통사고 운전자의 기소 여부에 따라 피해자의 헌법상 보장된 재판절차진술권이 행사될 수 있는지 여부가 결정되어 이는 기본권 행사에 있어서 중대한 제한을 구성하기 때문에 엄격한 심사기준에 의하여 판단한다.
교통사고처리특례법 제3조 제2항 단서조항에 해당하지 않는 교통사고로 인하여 중상해를 입은 피해자는, 자신에게 발생한 교통사고의 유형이 단서조항에 해당하지 않는다는 우연한 사정에 의하여 형사재판에서의 진술권을 전혀 행사하지 못하게 되는바, 이는 역시 우연하게도 단서조항에 해당하는 교통사고를 당한 중상해 피해자가 재판절차진술권을 행사하게 되는 것과 비교할 때 합리적인 이유 없이 차별취급을 당하는 것이다.
또한 교통사고로 인하여 중상해를 입은 결과, 식물인간이 되거나 평생 심
각한 불구 또는 난치의 질병을 안고 살아가야 하는 피해자의 경우, 그 결과의 불법성이 사망사고 보다 결코 작다고 단정할 수 없으므로, 교통사고로 인하여 피해자가 사망한 경우와 달리 중상해를 입은 경우 가해 운전자를 기소하지 않음으로써 그 피해자의 재판절차진술권을 제한하는 것 또한 합리적인 이유가 없는 차별취급이라고 할 것이다.
따라서 이 사건 법률조항으로 인하여 단서조항에 해당하지 아니하는 교통사고로 중상해를 입은 피해자를 단서조항에 해당하는 교통사고의 중상해 피해자 및 사망사고의 피해자와 재판절차진술권의 행사에 있어서 달리 취급한 것은, 단서조항에 해당하지 아니하는 교통사고로 중상해를 입은 피해자들의 평등권을 침해하는 것이라 할 것이다.
나. 교통사고 피해자가 업무상 과실 또는 중대한 과실로 인하여 ‘중상해가 아닌 상해’를 입은 경우
업무상 과실 또는 중대한 과실로 인한 교통사고로 피해자에게 중상해가 아닌 상해의 결과만을 야기한 경우에는, 앞서 본 바와 같이 재판절차진술권의 행사에 있어 중상해 피해자와 비교하여 달리 취급할 만한 정당한 사유가 있다 할 것이므로 피해자 보호 및 가해운전자의 처벌에 있어서 평등의 원칙에 반하지 아니한다.
3. 국가의 신체와 생명에 대한 보호의무는 교통과실범의 경우 발생한 침해에 대한 사후처벌뿐 아니라, 무엇보다도 우선적으로 운전면허취득에 관한 법규 등 전반적인 교통관련법규의 정비, 운전자와 일반국민에 대한 지속적인 계몽과 교육, 교통안전에 관한 시설의 유지 및 확충, 교통사고 피해자에 대한 보상제도 등 여러 가지 사전적·사후적 조치를 함께 취함으로써 이행된다 할 것이므로, 형벌은 국가가 취할 수 있는 유효적절한 수많은 수단 중의 하나일 뿐이지, 결코 형벌까지 동원해야만 보호법익을 유효적절하게 보호할 수 있다는 의미의 최종적인 유일한 수단이 될 수는 없다 할 것이다. 따라서 이 사건 법률조항은 국가의 기본권보호의무의 위반 여부에 관한 심사기준인 과소보호금지의 원칙에 위반한 것이라고 볼 수 없다.
4. 종전에 헌법재판소가 이 결정과 견해를 달리하여 구 교통사고처리특례법(1984. 8. 4. 법률 제3744호로 개정되고, 1997. 8. 30. 법률 제5480호로 개정
되기 전의 것) 제4조 제1항이 헌법에 위반되지 아니한다고 판시한 1997. 1. 16. 90헌마110 등 결정은 이 결정과 저촉되는 범위 내에서 이를 변경한다.
재판관 조대현, 재판관 민형기의 반대의견
1. 헌법재판소는 1997. 1. 16. 이 사건의 선례인 90헌가110·136(병합) 사건에서 구 교통사고처리특례법 제4조 제1항이 헌법에 위반하지 아니한다고 결정하였는바, 그 결론은 정당하고 이를 변경하여야 할 사정이나 필요성이 있다고 보이지 아니한다.
2. 이 사건 법률조항은 자동차 운전자로 하여금 종합보험 등의 가입을 유도함으로써 교통사고로 인한 피해의 신속한 회복을 촉진하고 국민생활의 편익을 증진하려는 목적으로 제정된 것이고, 교통사고를 일으킨 운전자가 중대한 과실을 범하지 않은 경우 형사처벌의 위험에서 벗어날 수 있도록 하려는 중요한 의도도 포함하고 있는바, 이 사건 법률조항이 가해 운전자가 단서조항에 해당하는 정도의 중대한 주의의무를 위반하지 아니하는 한 종합보험 등에 가입한 경우에는 공소를 제기할 수 없도록 한 것은 위와 같은 입법목적을 달성하기 위하여 적절한 수단이라고 아니할 수 없다.
다수의견과 같이 교통사고 가해운전자에 대하여 공소를 제기하여 처벌할 수 있는 범위를 확대한다면 종합보험 등에 가입하여 객관적인 손해의 담보가 예정되어 있는데도 피해자가 처벌을 빌미로 좀 더 많은 배상을 받기 위하여 가해 운전자를 압박하는 등 또 다른 크고 작은 폐해가 초래될 가능성을 배제할 수 없고, 단서조항에 해당하지 않은 교통사고로 중상해를 입은 피해자에 대하여 재판절차에서 진술할 권리를 보장한다 하더라도, 피해자의 신원(신원)을 이루어주는 것 이외에는 현실적으로 피해회복을 담보하기에 쉽지 않을 것이며, 교통사고로 인한 피해의 신속한 회복은 가해 운전자에 대한 형사처벌을 통하여서가 아니라 민사적인 수단과 방법으로, 특히 종합보험 등에 의하여 손해를 담보함으로써 해결되도록 함이 바람직한데, 다수의견과 같이 교통사고 가해자에 대한 형사처벌의 범위를 확대하려는 것은 형사책임과 민사책임을 분리하여 후자를 강조하는 시대적인 조류에 거스르는 조치가 아닌지 의문이 든다.
3. 다수의견과 같이 단서조항에 해당하지 않는데도 피해자에게 중상해를 입혔다 하여 공소를 제기할 수 있도록 한다면, 중상해인지 여부를 명백히 판단하기 어렵고, 교통사고로 인한 상해 정도는 운전자의 과실 정도에 비례하는 것이 아니라 피해자의 나이, 성별, 부상부위, 신체적 특이성 등 우연한 사정에 의하여 달라질 수 있는 것이므로, 법 적용의 예측 가능성과 통일성을 확보하기 어렵게 될 것이다.
4. 피해자의 재판절차진술권은 피의자가 이미 공소제기된 것을 전제로 하는 것으로서, 종합보험 등 가입을 이유로 검사의 공소권 없음의 불기소처분이 내려진 교통사고 사건의 피해자는 재판절차진술권을 가지고 있다고 볼 수 없다 할 것이므로, 종합보험 등에 가입한 경우 공소제기할 수 없도록 하여 소추조건을 제한하였다 하더라도 이것이 곧바로 피해자의 재판절차진술권이 침해되는 것이라고 보기는 어렵다.
이 사건 법률조항은 업무상 과실범 간의 처벌의 균형 상실, 운전자의 안
전의식 해이, 인명경시풍조 등을 이유로 문제점이 지적되어 왔는바, 이 사건 법률조항이 재판절차진술권, 평등권과 같은 기본권을 침해하고 있는지의 여부, 국가의 기본권보호의무 위반 여부에 관한 헌법적 논거 등이 주요 쟁점이라고 할 수 있다.
한편, 이 사안은 검사의 불기소처분에 대한 헌법소원이 아니라 직접 그 근거법률에 대하여 헌법소원 심판청구를 한 것으로서,6)헌법재판소는 검사의 불기소처분이 이 사건 법률조항을 기계적으로 적용한 결과라는 이유로 직접성을 인정하였다. 그런데 이에 대하여는 직접성을 인정하는 논거가 위와 같다면, 법률에 근거한 집행행위가 이른바 ‘기속행위’에 해당하는 경우 그 집행행위는 법률을 그대로 적용한 결과에 불과하므로 모든 근거법률에 대해서 헌법재판소 제68조 제1항에 의한 헌법소원 심판청구가 가능하게 되는데, 이는 결국 헌법이 위헌법률심사에 관하여 예정하고 있는 ‘법원의 제청(또는 법원의 제청 기각+당사자의 헌법소원)+헌법재판소의 심판’이라는 틀을 벗어난 것으로서, 위헌법률심판에 법원의 관여는 배제되고 헌법재판소가 오로지 그 심사권을 행하는 모습이 되는 것이 되어 바람직하지 않다는 견해가 있다.7)
(1) 선행판례(헌법재판소 1997. 1. 16. 선고 90헌마110등 결정)
재판관 김문희, 정경식, 고중석, 신창언의 합헌의견
경과실ㆍ중과실이라는 차별의 기준은 법이 의도하는 입법목적을 달성하기에 적합한 것이며, 범죄의 유형화에 따른 어쩔 수 없는 결과가 초래될 수 있다는 이유만으로 평등원칙에 반한다고 할 수 없고, 과잉제한금지의 원칙에도 위반되지 않는다. 또한 교통과실범에 대한 국가형벌권의 범위를 확대한다고
해서 형벌권의 행사가 곧 확실하고도 효율적인 법익의 보호로 이어지는 것도 의문이므로, 형벌은 이 경우 국가가 취할 수 있는 유효적절한 수많은 수단 중의 하나일 뿐 최종적인 유일한 수단이 될 수 없으므로 국가의 기본권보호의무 위반에 해당하지 않는다.
재판관 김진우, 이재화, 조승형의 위헌의견
이 사건 법률조항은 국가의 국민의 생명ㆍ신체에 대한 보호로서는 너무도 부족하여 과소보호금지의 원칙에 반하고, 단서조항에 해당하는 교통사고의 피해자들과 단서조항에 규정된 경우에 해당하지 아니하나 중과실로 인한 교통사고로 중상해를 입은 피해자를 그 생명ㆍ신체의 보호에 있어서 차별하고 있고 그 차별을 정당화할 만한 중대한 공익의 실현을 위한 불가피한 사유가 존재하지 않는다.
재판관 김용준, 황도연의 위헌의견
이 사건 법률조항은 형사처벌체계에 현저히 반하고 결과적으로 범죄행위자들의 형사처벌에 있어서 지켜져야 할 평등의 원칙에도 반한다. 또한 그러한 유형의 교통사고 피해자로 하여금 형사피해자로서의 재판절차에서의 진술권을 행사할 수 없게 한 것은 형사피해자의 기본권제한에 있어서 위 규정에 의하여 실현되는 이익과 그로 인하여 제한되는 기본권 상호간에 지켜져야 할 법익상의 균형을 잃은 것이어서 과잉금지의 원칙에 위반된다.
(2) 비교법적 검토
외국의 입법례를 보면 대물사고(對物事故) 혹은 경미한 교통사고에 대하여 형사처벌을 면제하는 사례는 있으나, 이 사건 법률조항과 같이 피해자가 사망한 경우를 제외한 모든 대인사고(對人事故)에 관하여 합의 또는 종합보험 등의 가입을 조건으로 과실 및 피해의 정도를 불문하고 형사처벌을 하지 않는 입법례는 찾아보기 어렵다.8)
(1) 재판진술권의 침해
헌법재판소는 이 사건 법률조항이 과잉금지의 원칙에 위반하여 재판진술권을 침해한 것인지의 여부에 관하여 그 입법목적의 정당성과 수단의 적절성은 수긍하면서도 최소침해성과 법익의 균형성에 어긋난다고 판단하였다. 사고의 발생 경위, 피해자의 특이성(노약자 등)과 사고발생에 관련된 피해자의 과실 유무 및 정도 등을 살펴 정식 기소 이외에도 약식기소 또는 기소유예 등 다양한 처분이 가능하도록 함이 바람직하고, 우리나라의 여전히 심각한 교통사고율9)을 고려할 때 '교통사고의 신속한 처리' 또는 '전과자의 양산 방지‘라는 공익을 위하여 ’재판절차진술권'이라는 피해자의 사익이 현저히 경시되었다고 할 수 있으므로 위와 같은 판시는 정당하다고 판단된다.10)
(2.) 평등권의 침해
헌법재판소는 종전 선례인 위 90헌마110등 결정 이후에 변화된 판례에 따라 엄격한 심사기준을 적용하여, 이 사건 법률조항에 따라 단서조항에 해당하지 않는 교통사고로 중상해를 입은 피해자와 단서조항에 해당하는 교통사고의 중상해 피해자 및 사망사고 피해자 사이에 초래되는 재판절차진술권 행사에 있어서의 차별은 합리적 이유가 없는 것이고 그 차별의 정도도 균형을 잃은 것이라고 보았다. 생명ㆍ신체의 보호는 다른 모든 기본권의 전제가 되는 것이며, 이 사건 법률조항의 적용 여부는 곧 재판절차진술권 행사 여부
와 직결되어 결국 재판절차진술권이라는 기본권 행사에 있어서 중대한 제한을 구성한다고 할 것이므로, 이에 대하여 비례성 심사를 하여 평등권을 침해한 것이라는 결론에 이른 것은 타당하다고 할 수 있다.
(3) 국가의 기본권보호의무
기본권 보호의무란 사인에 의하여 역시 기본권 주체인 사인의 기본권적 법익에 대한 위법한 침해 또는 침해의 위험으로부터 이를 보호하여야 하는 국가의 의무를 말하는바, 특히 대상법익에 있어서 자유권적 기본권에 국한되는 것인지에 관하여는 다툼의 여지가 있다. 그러나 대상 법익이 자유권인지의 문제보다는 구체적 권리성이 있는지를 기준으로 삼는 것이 독일에서의 판례ㆍ학설이며, 자유권이 아니더라도 구체적 권리성이 인정되는 기본권의 경우에는 국가의 보호의무를 인정할 가능성이 있다고 한다.11)또한 국가의 보호의무가 발생하면 국가는 사인이 기본권적 법익을 위법하게 제약하는 것을 법치국가적 수단을 통하여 예방 내지 진압하여야 할 의무를 지게 되는데, 그 법적 형태는 형법적 수단, 설비(기구)의 창설, 급부의 제공 등에 이르는 포괄적 보호를 요구한다고 한다.12)
헌법재판소 판례에서 기본권 보호의무가 논해진 것은 사립학교교원의 기간제 임용에 관한 판시,13)교통사고에서 피해자보호조치에 관한 판시,14)불
기소처분에 관한 판시 등을15)예시할 수 있으며, 가장 구체적으로 언급한 것은 이 사건 법률조항에 대한 종전 선례에서이다.
한편, 국가의 보호의무가 발생하는 경우, 그 보호조치는 법익보호를 위하여 적합하고 효과적이며 수인할 수 있는 것이어야 하고, 입법자는 이와 관련한 광범위한 입법재량권을 가지게 되는데, 헌법이 명하는 최소한도의 보호수준에 미달하여서는 아니된다.16)즉, 국가가 국민의 생명·신체의 안전에 대한 보호의무를 다하지 않았는지 여부를 헌법재판소가 심사할 때에는 국가가 이를 보호하기 위하여 적어도 적절하고 효율적인 최소한의 보호조치를 취하였는가 하는 이른바 ‘과소보호금지원칙’의 위반 여부를 기준으로 삼아, 국민의 생명·신체의 안전을 보호하기 위한 조치가 필요한 상황인데도 국가가 아무런 보호조치를 취하지 않았든지 아니면 취한 조치가 법익을 보호하기에 전적으로 부적합하거나 매우 불충분한 것임이 명백한 경우에 한하여 국가의 보호의무의 위반을 확인하여야 하는 것이다(헌법재판소 1997. 1. 16. 선고 90헌마110등 결정 참조).
이 사건 법률조항을 두고 국가가 일정한 교통사고범죄에 대하여 형벌권을 행사하지 않음으로써 도로교통의 전반적인 위험으로부터 국민의 생명과 신체를 적절하고 유효하게 보호하는 아무런 조치를 취하지 않았다든지, 아니면 국가가 취한 현재의 제반 조치가 명백하게 부적합하거나 부족하여 그 보호
의무를 명백히 위반한 것이라고 할 수 없다고 한 것은 타당하다고 생각된다.
입법자는 이 사건 결정 이전에 교통사고처리특례법(2007. 12. 21. 법률 제8718호로 개정된 것) 제3조 제2항 단서에 제11호17)를 추가하는 등 입법적 보완을 계속하고 있다. 그러나 위와 같은 지속적인 유형화 작업에도 불구하고 그에 포섭되지 못하는 예외상황은 늘 존재하게 마련이고, 유형화로 인하여 소수가 받는 불이익의 정도가 수인한계를 넘어서고 그로 인한 불평등의 정도가 심각한 것이라면 결국 문제를 근본적으로 해결하기는 어렵다18)는 점에서, 이 사건 법률조항을 위헌으로 선언한 이 사건 결정은 상당한 의미가 있다.
또한 교통사고처리특례법의 입법목적은 ‘교통사고로 인한 피해자의 신속한 회복을 촉진하고 국민생활의 편익을 증진’하는데 있었는바, 자동차종합보험 가입률이 2005년 기준으로 전체 등록 차량의 87%에 이르렀고19), 무보험과 뺑소니 차량에 의한 사고 피해자에 대한 정부의 보상제도20)등 피해보상의 수준이 한층 향상된 점 등을 고려할 때에도 이 사건 법률조항에 대한 위헌 선언은 시의적절한 것이었다고 하겠다.