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사건
2011헌바41 공무원연금법 부칙 제4조 제1항 위헌소원
청구인
정○식
대리인 법무법인 정평
담당변호사 심재환, 권정호, 하주희, 김철호
당해사건
서울행정법원 2010구합26537 전재직기간합산거부처분취소
이유
1. 사건의 개요와 심판의 대상
가. 사건의 개요
(1) 청구인은 1968. 3. 9. 육군 소위로 임관하여 1990. 1. 31. 전역한 다음, 1990. 2. 1. 군무원으로 재임용되었다가 2005. 12. 31. 정년퇴직하였는바, 종전 군인연금법에 따른 재직기간을 공무원연금에 합산하지 않은 채 군무원으로 근무하다가 퇴직일시금을
받고 퇴직하였음에도 불구하고, 이후인 2010년경에야 공무원연금공단에 재직기간 합산 신청을 하였다. 이에 공단은 2010. 4. 21. 청구인의 종전 복무기간이 21년 11월이므로 공무원연금법 부칙 제4조 제1항에 따라 재직기간 합산 대상이 되지 않는다고 안내하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다).
(2) 청구인은 이 사건 처분에 대해 서울행정법원에 그 취소를 구하는 소(2010구합26537)를 제기함과 아울러 그 근거 조항인 공무원연금법 부칙 제4조 제1항 등에 관하여 위헌법률심판제청을 신청(2010아3296)하였으나 기각되자, 2011. 2. 23. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
나. 심판의 대상 및 관련 조항
(1) 심판대상 조항
이 사건 심판대상은 공무원연금법(2009. 12. 31. 법률 제9905호로 개정되고, 2011. 8. 4. 법률 제10984호로 개정되기 전의 것) 부칙 제4조 제1항 중 괄호안의 ‘(종전의 재직기간 또는 복무기간이 20년 이상인 자는 제외한다)’ 부분(이하 ‘이 사건 부칙 규정’이라 한다)의 위헌여부이다.
부칙 제4조(재직기간의 합산에 관한 특례) ① 1996년 1월 1일부터 2005년 12월 31일까지 퇴직한 공무원으로서 제23조 제2항의 개정규정에 따라 재직기간을 합산할 수 있는 자 중 정년 또는 근무상한연령까지 근무하여도 재직기간이 20년에 미달하고 합산을 할 경우 재직기간이 20년 이상이 되는 자(종전의 재직기간 또는 복무기간이 20년 이상인 자는 제외한다)는 이 법 시행 이후 1년 이내에 재직기간
에 대한 합산 신청을 할 수 있다.
(2) 관련 조항
제1조(목적) 이 법은 공무원의 퇴직 또는 사망과 공무로 인한 부상ㆍ질병ㆍ장애에 대하여 적절한 급여를 지급함으로써, 공무원 및 그 유족의 생활안정과 복리 향상에 이바지함을 목적으로 한다.
제23조(재직기간의 계산) ① 공무원의 재직기간은 공무원으로 임명된 날이 속하는 달부터 퇴직한 날의 전날 또는 사망한 날이 속하는 달까지의 연월수(年月數)로 계산한다.
② 퇴직한 공무원ㆍ군인 또는 사립학교교직원(이 법, 군인연금법 또는 사립학교교직원 연금법을 적용받지 아니하였던 자는 제외한다)이 공무원으로 임용된 경우에는 본인이 원하는 바에 따라 종전의 해당 연금법에 따른 재직기간 또는 복무기간을 제1항의 재직기간에 합산할 수 있다.
제24조(재직기간의 합산방법) ① 제23조 제2항에 따라 재직기간 또는 복무기간을 합산 받으려는 자는 재직기간 합산신청서를 소속기관의 장을 거쳐 공단에 제출하여야 한다.
② 제1항에 따라 재직기간 합산신청을 하여 합산을 인정받은 자는 퇴직 당시에 받은 퇴직급여액[제64조(사립학교교직원 연금법 제42조에서 준용하는 경우를 포함한다) 또는 군인연금법 제33조에 따라 급여액에 제한을 받았을 때에는 그 제한이 없는 경우에 받았어야 할 급여액으로 한다]에 대통령령으로 정하는 이자를 가산
하여 공단에 반납하여야 한다. 다만, 재직기간 합산을 인정받은 자가 퇴직연금ㆍ조기퇴직연금 또는 퇴역연금의 수급자인 경우에는 연금인 급여는 반납하지 아니한다.
③ 제2항에 따라 반납하여야 할 퇴직급여액과 이자(이하 “반납금”이라 한다)는 대통령령으로 정하는 바에 따라 분할하여 내도록 할 수 있다. 이 경우에는 대통령령으로 정하는 이자를 가산한다.
④ 공단은 재직기간 합산을 인정받은 자가 합산이 인정된 재직기간의 전부 또는 일부의 합산제외를 신청하거나 반납금을 6개월 이상 체납한 경우 합산제외를 신청한 기간 또는 합산 승인된 재직기간에서 이미 낸 반납금에 상당하는 재직기간을 공제한 기간을 합산에서 제외할 수 있다.
부칙 제4조(재직기간의 합산에 관한 특례) ② 제1항에 따라 합산을 인정받은 경우에는 재직기간 20년에 해당하는 퇴직연금 또는 조기퇴직연금과 20년을 초과하는 재직기간에 대한 퇴직연금공제일시금만을 지급한다.
2. 청구인의 주장, 법원의 위헌제청기각결정 및 행정안전부장관의 의견 요지
가. 청구인의 주장 요지
(1) 이 사건 부칙 규정은 재직기간을 합산할 수 있는 자로, 정년 또는 근무상한연령까지 근무하여도 재직기간이 20년에 미달하나 종전 재직기간이나 복무기간을 합산을 할 경우 재직기간 20년 이상이 되는 자를 규정하면서, 청구인과 같이 종전의 재직기간 또는 복무기간이 20년 이상인 자를 제외하여 합리적 이유 없이 청구인을 차별하고 있다.
(2) 이 사건 부칙 규정이 2006년 이후에 퇴직한 공무원의 경우는 종전 재직기간
의 장단에 관계없이 재직기간 합산 신청을 할 수 있도록 하면서, 1996. 1. 1.부터 2005. 12. 31.까지 사이에 퇴직한 공무원에게만 종전 재직기간 또는 복무기간이 20년 미만일 것을 요구하는 것은 입법재량의 범위를 벗어난 자의적인 차별에 해당한다.
나. 서울행정법원의 위헌제청기각결정 요지
연금수급권의 구체적인 내용을 형성함에 있어 국가는 광범위한 입법 형성권을 가지는바, 종전의 재직기간 또는 복무기간이 20년 이상인 자까지 재직기간 합산 특례 대상으로 인정할 경우에는 국가에 막대한 재정적 부담을 지우게 되는 점, 이미 확정된 법률관계를 번복하게 됨으로써 혼란을 가져올 수 있는 점, 법령을 준수하여 재직기간의 합산을 신청한 자들과의 사이에 형평에 맞지 않는 점 등을 고려하면, 입법자가 종전의 재직기간 또는 복무기간이 20년 이상인 자를 재직기간의 합산 특례 대상에서 제외한 것이 입법재량의 범위를 벗어나 평등권을 침해하였다고 볼 수 없다.
다. 행정안전부장관의 의견 요지
이 사건 부칙 규정은 심각한 연금 재정 적자를 완화하고 연금제도의 안정적 운영을 위한 특단의 조치로서 만들어진 것인바, 그 합리성이 인정되므로 평등원칙에 위반된다고 볼 수 없다.
3. 판단
가. 공무원연금급여의 법적 성질
(1) 공무원연금제도는 공무원을 대상으로 퇴직 또는 사망과 공무로 인한 부상, 질병, 폐질에 대하여 적절한 급여를 실시함으로써, 공무원 및 그 유족의 생활안정과 복리향
상에 기여함을 목적으로 하는 사회보장제도이고, 법기술적으로는 위의 사유가 발생한 때에 국가적인 보험기술을 통하여 그 부담을 여러 사람들에게 분산시킴으로써 구제를 도모하는 사회보험제도의 일종이며, 우리나라는 1960년 1월 1일 법률 제533호로 공무원연금법을 제정하면서 도입하였다.
따라서 그 시행시기를 언제부터로 할 것인지, 지급대상을 어떤 범위로 한정할 것이며 지급 정도는 어느 정도로 할 것인지, 급여액 산정의 기초가 되는 재직기간은 얼마로 할 것이며 재직기간의 계산은 어떤 방법으로 할 것인지 등은 원칙적으로 입법자가 국가의 재정능력, 국민 전체의 소득 및 생활수준, 기타 여러 가지 사회적ㆍ경제적 여건 등을 종합하여 합리적인 수준에서 결정할 수 있는 것이다(헌재 1997. 5. 29. 94헌마33 , 판례집 9-1, 543, 554; 헌재 1999. 4. 29. 97헌마333 , 판례집 11-1, 503, 513-514; 헌재 2009. 5. 28. 2008헌바107 , 판례집 21-1하, 712, 717 참조).
나. 공무원연금법상 공무원 재직기간이 가지는 의미
퇴직일시금이 지급되고(공무원연금법 제48조 제1항), 재직기간이 20년 이상인 경우에는 선택에 따라 퇴직연금, 조기퇴직연금, 퇴직연금일시금, 퇴직연금공제일시금 등이 지급된다(공무원연금법 제46조 제1항, 제2항, 제3항).
그리고 각종 퇴직급여의 액도 재직기간의 장단에 따라 다양하게 정해지며(공무원연금법 제46조 제4항, 제5항, 제6항 및 제48조 제2항), 재직공무원 또는 퇴직연금수급권자 및 장해연금수급권자가 사망하였을 때 그 유족에게 지급되는 유족급여의 종류와 금액 역시 기본적으로 퇴직급여에 준하여 또는 퇴직급여를 기준으로 결정되므로 재직기간은 유족급여의 결정에서도 결정적인 역할을 한다.
다. 재직기간 합산과 연금제도
재직기간 합산이란 공무원, 군인, 또는 사립학교 교직원이 해당 연금법의 적용을 받고 퇴직한 후 공무원으로 임용되어 종전의 해당 연금법에 의한 재직기간 또는 복무기간을 현재의 공무원 재직기간에 가산하는 것을 말한다.
재직기간 합산은 본인이 원할 경우에 할 수 있는 임의제도로, 합산을 받고자 하는 자는 합산신청서를 공무원연금공단에 제출하여야 하며, 이 경우 퇴직 당시에 수령하였던 퇴직급여액에 일정 이자를 가산한 합산반납금을 납부하여야 한다.
라. 재직기간 합산신청기한 제한과 신청기한을 도과한 자에 대한 구제
(1) 우리나라는 1960년 공무원연금제도 도입시부터 종전 재직기간을 재직기간에 통산하는 제도를 두었다. 다만 재직기간 합산신청기한 제한은 1966년 공무원연금법 개정에서 도입하고 있는데, 당초 공무원 재임용일로부터 일정기간(2월, 1973년부터는 3월) 이내에 신청하도록 하였으나, 신청기간을 도과하여 합산 기회를 상실한 자가 발
생하자 여러 차례 구제기간을 설정해 오다가 1981. 5. 1.부터는 합산신청기한 제한을 폐지하여 재직 중 언제라도 합산을 신청할 수 있게 하였다.
(2) 그러나 1995년 법 개정에서 다시 1996. 1. 1.부터는 재임용일로부터 2년 이내에 한하여 합산을 신청할 수 있도록 제한하였는데, 이는 재임용 즉시 합산을 신청하지 않고 퇴직이 임박한 시점에 합산을 신청하여 퇴직일시금과 합산반납금의 차액만을 수령해 가는 현상이 발생하고, 임용 즉시 합산을 신청한 자보다 퇴직이 임박하여 신청한 자가 상대적으로 이득을 보는 불합리한 현상이 나타나자 이를 개선하기 위해 신청기한을 다시 제한한 것이었다. 다만 이와 같은 합산신청기한 제한을 두면서도 1995. 12. 31. 현재 재직 중인 자에 대해서는 개정법 시행일로부터 2년 이내에 합산신청을 할 수 있도록 하는 경과 규정을 부칙에 두었다.
(3) 2000. 12. 30. 공무원연금법 개정시에는 정부의 공무원에 대한 구조조정 및 정년 단축으로 인해 연금수급권을 상실하게 된 자에 대한 구제 조치가 있었다. IMF 재정위기상황이던 1998년 정부는 공직사회의 몸집을 줄이기 위해 각종 조직을 통ㆍ폐합하고 공무원의 정원을 감축하는 등 구조조정 계획을 세워 이를 단계적으로 실행하였는바, 구조조정에 의한 퇴직이나 정년 단축으로 조기 퇴직한 자들을 구제할 필요성이 발생하자, 2000. 12. 31. 현재 재직 중인 공무원으로서 공무원임용관계법령 등의 개정에 따른 정년 또는 근무상한연령의 단축으로 인하여 정년 또는 근무상한연령까지 근무하여도 재직기간이 20년에 미달하는 자는 합산신청기한이 지났더라도 2001. 12. 31.까지는 재직기간합산을 신청할 수 있도록 하였다. 뿐만 아니라 2008. 3. 21. 개정법에서도 합산신청기한이 지나 그 신청을 하지 못한 자에 대해 2008. 12. 31.까지 재직기간합산신청을 할 수 있도록 하는 특례 규정을
신설하였는데, 이 당시 규정은 2006. 1. 1. 현재 재직 중인 자라면 일시금을 받고 이미 퇴직한 경우에도 2008. 12. 31.까지 합산 신청할 수 있게 하였다는데 그 특징이 있다.
(4) 마지막으로 2009. 12. 31. 개정법에서는 2008년 개정법에 의해 구제받지 못한 1996. 1. 1.부터 2005. 12. 31.까지 퇴직한 공무원의 경우 종전 재직기간이나 복무기간이 20년 미만이면 합산하여 연금수급을 할 수 있도록 구제하는 부칙규정을 두었다. 다만 이 부칙규정에서는 그동안의 연금 적자를 해소하고 안정적인 연금 운영을 위해 종전 재직기간이나 복무기간이 20년 이상이어서 그 자체로 연금수급요건을 충족하고 있었던 경우에는 재직기간 합산 신청 대상에서 제외하고, 합산 대상에 포함되는 경우에도 연금수급요건인 합산 기간 20년에 대해서만 퇴직연금을 지급하고, 초과재직기간에 대해서는 퇴직연금공제일시금을 지급하도록 하였다. 이 개정법은 합산신청기한 제한을 폐지하여 재직 중에는 언제나 재직기간 합산을 신청할 수 있도록 하였다는 특징을 갖는다.
(5) 이와 같이 정부는 공무원연금법 개정시마다 국가 재정 수입과 지출 상황을 고려해 최소한의 적자폭으로 안정적인 연금 운용을 하기 위한 재정 정책을 정하고, 그에 따라 연금의 합산신청의 시기와 절차, 합산액의 산정 등에 관한 기술적 산출 규정을 두게 되었다.
마. 이 사건 부칙 규정의 평등원칙 위반 여부
(1) 연금제도와 평등의 원칙
(가) 헌법 제34조 제1항은 “모든 국민은 인간다운 생활을 할 권리를 가진다”고 하고 있고, 제2항은 “국가는 사회보장ㆍ사회복지의 증진에 노력할 의무를 진다”고
하고 있다. 이에 따라 국가는 국민의 인간다운 생활을 보장하기 위하여 국가 재정의 일정 부분을 분배하는 적극적인 활동을 하게 되는데, 국가는 재화를 분배함에 있어 처분할 수 있는 재화가 한정되어 있는 사정에 의하여 그 활동을 제약받을 수밖에 없다. 따라서 분배할 재화의 양과 분배방식 및 기준의 설정은 원칙적으로 입법자가 국가의 재정능력, 국민 전체의 소득 및 생활수준, 기타 여러 가지 사회적ㆍ경제적 여건 등을 종합하여 합리적인 수준에서 결정하게 될 것인바, 그 필요한 정책적인 판단 및 결정은 일차적으로 입법자의 재량에 맡겨져 있다 할 것이다(헌재 2009. 5. 28. 2008헌바107 , 판례집 21-1하, 712, 717 참조).
(2) 평등원칙 위반 여부
(나) 위에서 본 바와 같이 공무원연금에 있어 재직기간 합산제도는 종전의 재직기간 또는 복무기간을 재직연수에 합산할 수 있도록 함으로써 연금수급요건을 충
족케 하여 공무원이 퇴직 이후 노후에도 안정적인 생활을 할 수 있도록 하기 위한 것이다. 이러한 재직기간합산제도는 종전 재직기간을 현 재직기간에 합산할 수 있도록 하는 제도이므로 재직 중에는 언제든지 신청할 수 있으나, 퇴직으로 급여사유가 발생하여 확정된 이후에는 소급하여 이를 변경할 수 없는 것이 원칙인바, 공무원연금법은 제23조 제2항에서 퇴직한 공무원ㆍ군인 또는 사립학교교직원이 공무원으로 임용된 경우에는 본인이 원하는 바에 따라 종전의 해당 연금법에 따른 재직기간 또는 복무기간을 재직기간에 합산할 수 있다고 하여 공무원법상 공무원의 신분을 유지하고 있는 기간 동안에는 언제든지 재직기간을 합산할 수 있도록 하고 있다.
(다) 그런데 이 사건 부칙 규정은 퇴직 이후에도 재직기간 합산신청을 허용하면서, 다만 종전 재직기간이나 복무기간이 20년 이상이어서 그 자체로 연금수급요건을 충족하였던 경우에는 이를 합산신청 대상에서 제외하고 있는바, ① 재직기간 합산은 재직 중 신청하여야 한다는 원칙에서 볼 때, 이 사건 부칙 규정 자체가 재직기간 합산을 인정하지 않아도 될 자에게 신청 자격을 부여하는 수혜적 성격을 가지는 규정이라는 점, ② 종전 재직기간이나 복무기간이 20년 이상이어서 이미 연금수급요건을 충족하고 있음에도 불구하고 퇴직 당시 일시금을 받은 자에게 이후 경제적 사정이나 예상기대수명, 은행이자율 등 유ㆍ불리를 따져 과거의 재직기간 합산을 신청할 수 있도록 한다면, 그 기여금 등에 비해 과도한 연금수급으로 공무원연금의 재정적자를 가중시킬 우려가 있는 점, ③ 실제 2008년 개정 공무원연금법은 퇴직 공무원의 종전 재직기간이나 복무기간이 연급수급에 필요한 20년 이상임에도 불구하고 일시금을 선택한 자에게 재직기간 합산신청을 인정함으로써
공무원연금의 재정적자를 가중시킨다는 비판을 받았고, 이에 최소한의 적자폭으로 연금재정을 안정적으로 운영하고자 2009년 공무원연금법 개정 당시 이 사건 부칙 규정이 들어가게 된 점, ④ 종전 재직기간이나 복무기간만으로 연금수급에 필요한 재직연수를 충족한 경우 공무원 본인은 자신이 연금수급대상자라는 사정을 충분히 알면서도 일시금을 선택하여 연금수급대상자의 지위를 스스로 포기한 것이므로 연금수급자로서 보호할 필요성이 크지 않다는 점 등을 고려할 때, 이 사건 부칙 규정이 1996년에서 2005년 사이에 퇴직한 자들에게도 재직기간 합산신청을 할 수 있도록 하면서 종전 재직기간이나 복무기간이 20년 이상인 자를 제외한 것이 자의적인 차별에 해당한다고 볼 수 없다.
4. 결론
그렇다면, 이 사건 부칙 제4조 제1항 중 ‘(종전의 재직기간 또는 복무기간이 20년 이상인 자는 제외한다)’ 부분은 헌법에 위반되지 아니하므로 관여 재판관들 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.
2011. 12. 29.
재판관
재판장 재판관 이강국
재판관 김종대
재판관 민형기
재판관 이동흡
재판관 목영준
재판관 송두환
재판관 박한철
재판관 이정미