헌재 2013. 7. 25. 선고 2012헌바116 결정문 [노동조합 및 노동관계조정법 제96조 제1항 제2호 등 위헌소원]

(1) 청구인은 운수산업 및 관련분야에 종사하는 노동자를 구성원으로 하는 노동조합인바, 서울지방노동청 남부지청장은 청구인에 대하여 ‘노동조합 및 노동관계조정법’ 제27조에 따라 청구인의 규약, 총회 및 대의원회 회의록 등을 보고할 것을 요구하였으나 청구인이 불응하자 위 법 제96조 제1항 제2호에 따라 과태료 2,000,000원을 부과하였다.

(2) 청구인은 위 과태료 부과처분에 대하여 이의를 제기하여 정식재판절차(서울남부지방법원 2009과4095) 계속 중 ‘노동조합 및 노동관계조정법’ 제96조 제1항 제2호, 제27조에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나 2012. 2. 23. 기각되자(서울남부지방법원 2010카기318), 2012. 3. 27. 헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

나. 심판의 대상

청구인은 ‘노동조합 및 노동관계조정법’ 제96조 제1항 제2호, 제27조 전부에 대하여 헌법소원심판을 청구하였으나, 제27조는 과태료 부과조항인 제96조 제1항 제2호의 구성요건 규정이므로 당해사건 재판의 전제가 되는 것은 과태료 부과조항인 제96조 제1항 제2호라고 할 것이므로, 심판의 대상을 이 부분으로 한정한다.

그렇다면 이 사건 심판의 대상은 ‘노동조합 및 노동관계조정법’(1998. 2. 20. 법률 제5511호로 개정된 것) 제96조 제1항 제2호 중 ‘제27조의 규정에 의한 보고를 하지 아니한 자’에 관한 부분(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이고, 심판대상조항 및 관련조항의 내용은 다음과 같다.

[심판대상조항]

노동조합 및 노동관계조정법(1998. 2. 20. 법률 제5511호로 개정된 것)

제96조(과태료) ① 다음 각 호의 1에 해당하는 자는 500만 원 이하의 과태료에 처한다.

2.제27조의 규정에 의한 보고를 하지 아니하거나 허위의 보고를한 자

[관련조항]

대한민국 헌법

제33조 ① 근로자는 근로조건의 향상을 위하여 자주적인 단결권·단체교섭권 및 단체행동권을 가진다.

노동조합 및 노동관계조정법(2006. 12. 30. 법률 제8158호로 개정된 것)

제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.

4. “노동조합”이라 함은 근로자가 주체가 되어 자주적으로 단결하여 근로조건의 유지·개선 기타 근로자의 경제적·사회적 지위의 향상을 도모함을 목적으로 조직하는 단체 또는 그 연합단체를 말한다. 다만, 다음 각 목의 1에 해당하는 경우에는 노동조합으로 보지 아니한다.

가. 사용자 또는 항상 그의 이익을 대표하여 행동하는 자의 참가를 허용하는 경우

나. 경비의 주된 부분을 사용자로부터 원조받는 경우

다. 생략

라. 근로자가 아닌 자의 가입을 허용하는 경우. (단서 생략)

마. 생략

제11조(규약) 노동조합은 그 조직의 자주적·민주적 운영을 보장하기 위하여 당해 노동조합의 규약에 다음 각 호의 사항을 기재하여야 한다. (각 호 생략)

제21조 (규약 및 결의처분의 시정) ① 행정관청은 노동조합의 규약이 노동관계법령에 위반한 경우에는 노동위원회의 의결을 얻어 그 시정을 명할 수 있다.

② 행정관청은 노동조합의 결의 또는 처분이 노동관계법령 또는 규약에 위반된다고 인정할 경우에는 노동위원회의 의결을 얻어 그 시정을 명할 수 있다. 다만, 규약위반시의 시정명령은 이해관계인의 신청이 있는 경우에 한한다.

③ 제1항 또는 제2항의 규정에 의하여 시정명령을 받은 노동조합은 30일 이내에 이를 이행하여야 한다. 다만, 정당한 사유가 있는 경우에는 그 기간을 연장할 수 있다.

제25조(회계감사) ① 노동조합의 대표자는 그 회계감사원으로 하여금 6월에 1회 이상 당해 노동조합의 모든 재원 및 용도, 주요한 기부자의 성명, 현재의 경리 상황 등에 대한 회계감사를 실시하게 하고 그 내용과 감사결과를 전체 조합원에게 공개하여야 한다.

② 노동조합의 회계감사원은 필요하다고 인정할 경우에는 당해 노동조합의 회계감사를 실시하고 그 결과를 공개할 수 있다.

제26조(운영상황의 공개) 노동조합의 대표자는 회계연도마다 결산결과와 운영상황을 공표하여야 하며 조합원의 요구가 있을 때에는 이를 열람하게 하여야 한다.

제27조(자료의 제출) 노동조합은 행정관청이 요구하는 경우에는 결산결과와 운영상황을 보고하여야 한다.

노동조합 및 노동관계조정법 시행령(1998. 4. 27. 대통령령 제15780호로 개정된 것)

제12조(자료제출의 요구) 행정관청은 법 제27조의 규정에 의하여 노동조합으로

부터 결산결과 또는 운영상황의 보고를 받고자 하는 경우에는 그 사유와 기타 필요한 사항을 기재한 서면으로 10일 이전에 요구하여야 한다.

2. 청구인의 주장 요지

이 사건 법률조항은 노동조합의 결산결과와 운영상황에 대한 보고의무를 ‘행정관청이 요구하는 경우’에 인정된다고 함으로써 보고 여부를 행정관청의 재량에 맡기고 있을 뿐만 아니라 보고하여야 할 내용도 ‘결산결과와 운영상황’이라고 하여 추상적·포괄적으로 규정하면서 그 위반시 과태료를 부과하도록 하고 있으므로, 헌법 제33조 제1항이 보장하는 노동조합의 자주적인 운영에 대하여 행정관청의 자의적이고 과도한 개입을 초래함으로써 노동조합의 단결권을 침해한다.

3. 판단

가. 제한되는 기본권

헌법 제33조 제1항은 근로자의 단결권·단체교섭권·단체행동권 등 근로3권을 보장하고 있는데, 이 때 단결권에는 개별 근로자가 노동조합 등 근로자단체를 조직하거나 그에 가입하여 활동할 수 있는 개별적 단결권 뿐만 아니라 근로자단체가 존립하고 활동할 수 있는 집단적 단결권도 포함된다.

헌법재판소도 헌법 제33조 제1항은 근로자 개인의 단결권만이 아니라 근로자단체 자체의 단결권 보장, 즉 근로자단체의 존속, 유지, 발전, 확장 등을 국가공권력으로부터 보장하고(단체존속의 권리), 근로자단체의 조직 및 의사형성절차에 관하여 규약의 형태로 자주적으로 결정하는 것을 보장하며(단체자치의 권리), 근로조건의 유지와 향상을 위한 근로자단체의 활동, 즉 단체교섭, 단체협약 체결, 단체행동, 단체의 선전 및 단체가입의 권유 등을 보호하는 것(단체활동의 권리)을 포함

한다고 판시한 바 있다(헌재 1999. 11. 25. 95헌마154 , 판례집 11-2, 555, 572-573 참조).

이 사건 법률조항은 노동조합으로 하여금 행정관청이 요구하는 경우 결산결과와 운영상황을 보고하도록 하고 그 위반시 과태료에 처하도록 하고 있는바, 이는 국가가 노동조합에 대하여 일정한 의무를 부과하고 강제하는 것으로서 노동조합의 단결권, 그 중에서도 노동조합의 자주적인 운영에 대한 자유를 제한하므로, 이 사건에서는 이 사건 법률조항이 과잉금지원칙을 위반하여 노동조합의 단결권을 침해하는지 여부가 문제된다.

나. 행정관청에의 보고제도

구 노동조합법은 1953년 제정 당시부터 행정관청이 필요하다고 인정하는 경우에는 노동조합의 경리상황을 조사하거나 기타 필요한 서류를 검사하되, 노동조합의 서류 미제출, 허위 제출 또는 조사 거부·방해 또는 기피시 형사처벌하도록 하였다. 이후 구 노동조합법은 1987년 개정되면서 행정관청이 필요하다고 인정하는 경우에는 노동조합의 경리상황 기타 관계서류를 제출하게 하여 조사하도록 함으로써, 종전 법과는 달리 행정관청이 직접 노동조합 사무실에 가서 검사하는 대신 관계서류를 제출받아 조사하는 것으로 바뀌었다.

한편 1988년 개정된 구 노동조합법 시행령은 행정관청의 조사 사유를 당해 노동조합에 대하여 진정·고발·청원 등이 있는 경우, 노동조합의 조직간 또는 조직내부에 분규가 야기되어 조정·지도할 필요가 있는 경우, 노동조합의 회계·경리상태나 기타 운영에 대하여 지도할 필요가 있는 경우로 한정하였다.

위와 같은 구 노동조합법상 행정관청의 조사제도는 노동조합의 재정과 운영에

대한 민주성·공정성 등을 확보하기 위하여 도입된 것이었으나 그로 인하여 노동조합의 자율적 운영이 저해될 우려가 있다는 비판이 제기되었는바, 1997년 구 노동조합법이 폐지되고 이 사건 ‘노동조합 및 노동관계조정법’이 제정되면서 노동조합은 행정관청이 요구하는 경우 결산결과와 운영상황을 보고하되 이를 위반하는 경우 형사처벌 대신 과태료를 부과하도록 변경되었다.

다. 노동조합의 자주성과 민주성 보장

헌법 제33조 제1항이 근로자에게 근로3권을 기본권으로 보장하는 뜻은 근로자가 사용자와 대등한 지위에서 단체교섭을 통하여 자율적으로 임금 등 근로조건에 관한 단체협약을 체결할 수 있도록 하기 위한 것인바(헌재 1998. 2. 27. 94헌바13 등, 판례집 10-1, 32, 42 참조), 이러한 노사 간의 실질적인 자치라는 목적의 달성을 위해서는 무엇보다도 노동조합의 자주성이라는 전제가 필요하다. 즉, 노동조합은 사용자, 정부 그 밖의 사회적 세력에 대한 대외적인 자주성 또는 독립성뿐만 아니라 노동조합 내부의 운영이나 재정 문제에 대해서도 충분한 자주성을 가져야 한다.

한편, 노동조합의 자주성은 대외적으로는 사용자 등에 대한 독립성의 확보를 의미함과 동시에 대내적으로는 조합원의 의사를 기초로 노동조합의 의사가 형성·결정되어야 한다는 자율성, 즉 조직과 운영에 있어서의 민주성을 요청하게 된다. 근로3권의 실질적 보장을 위해서는 노동조합의 자주성과 민주성이 공히 필요한 것이다.

이러한 노동조합의 자주성과 민주성의 요청에 근거하여 ‘노동조합 및 노동관계조정법’은 앞서 본 행정관청에의 보고제도를 두었으며, 그 밖에 노동조합의 조직

과 구성, 운영, 회계감사 등에 대해서도 각종 규정들을 두어 노동조합의 적절한 운영을 담보하고자 하고 있다.

라. 이 사건 법률조항의 과잉금지원칙 위반 여부

(1) 입법목적의 정당성 및 수단의 적절성

노동조합은 근로자가 주체가 되어 자주적으로 단결하여 근로조건의 유지·개선 기타 근로자의 경제적·사회적 지위의 향상을 도모함을 목적으로 조직하는 단체이다(법 제2조 제4호). 구체적으로 노동조합은 단체교섭권과 단체행동권을 가지고, 단체교섭·쟁의행위 관련 손해배상청구 및 형사책임의 제한, 노동쟁의의 조정신청권, 부당노동행위의 구제신청권, 조세 면제 등 각종 법적 보호 또는 혜택을 받으며, 경영상 이유에 의한 해고시 해고 회피방법과 해고 기준 등에 관하여 사용자와 협의하고, 근로자들의 개별적인 수권이나 동의 없이도 근로조건을 불리하게 변경한 단체협약을 체결할 수 있는 등 근로자들의 근로조건에 직접적이고 중대한 영향력을 행사한다.

그런데 이처럼 근로자들에게 미치는 노동조합의 영향력이 지대함에도 불구하고 우리나라 노동조합의 현실상 조합원들이 노동조합 내부 운영에 실질적으로 참여하거나 감시·통제를 하고 있지는 못한 것으로 보인다. 따라서 노동조합의 재정 집행과 운영에 있어서의 적법성, 민주성 등을 확보하기 위해서는 조합자치 또는 규약자치에만 의존할 수는 없고 행정관청의 감독이 보충적으로 요구된다.

이런 측면에서 볼 때 이 사건 법률조항은 행정관청이 요구하는 경우에는 결산결과와 운영상황을 보고하도록 하며 그 불응시에는 과태료에 처하도록 하고 있으므로, 이는 노동조합의 재정 집행과 운영의 적법성, 투명성, 공정성, 민주성 등을

보장하기 위한 것으로서 정당한 입법목적을 달성하기 위한 적절한 수단이라고 할 것이다.

(2) 침해의 최소성

이 사건 ‘노동조합 및 노동관계조정법’은 노동조합의 규약 및 결의처분에 대한 행정관청의 시정명령(법 제21조), 노동조합의 자체적인 회계감사(법 제25조) 및 결산결과와 운영상황 공개(법 제26조) 등과 같은 노동조합 운영의 민주성이나 투명성을 담보하기 위한 제도들을 마련하고 있다.

그러나 노동조합의 규약 및 결의처분에 대한 행정관청의 시정명령(법 제21조)은 노동조합의 규약이 노동관계법령에 위반되는 경우나 노동조합의 결의 및 처분이 노동관계법령 또는 규약에 위반되는 경우에 노동위원회의 의결을 얻어 비로소 행할 수 있는 것이므로, 행정관청이 노동조합의 규약 및 결의처분의 적법성 내지 정당성을 확인할 수 있는 별도의 방안이 필요하다고 볼 수 있다.

한편 회계감사의 경우는 회계감사원이 노동조합 대표자에 의하여 6월에 1회 이상, 또는 회계감사원이 스스로 필요하다고 인정할 경우 실시하도록 되어 있다(법 제25조). 그러나 이를 강제할 수단도 마련되어 있지 않고, 회계감사원의 자격요건이나 선임절차에 대하여는 별다른 규정이 없으므로 회계감사원이 노조 집행부에 의하여 자의적으로 선임될 가능성이 있으며, 그런 만큼 회계감사 결과에 대한 집행부의 대응 또한 적극적이기를 기대하기 어렵다고 할 것이다.

끝으로 노동조합의 결산결과와 운영상황은 이 사건 법률조항상의 보고의무를 떠나 노동조합의 대표자가 공표하며 조합원이 열람하게도 할 수 있으나(법 제26조) 실제로는 조합원들의 관심 부족으로 말미암아 그 실효성이 의문이다.

요컨대, 노동조합의 재정 집행과 운영에 있어서의 적법성, 민주성 등을 확보하기 위해 마련된 이 사건 법률조항 이외의 수단들은 각기 일정한 한계를 가진다.

한편, 이 사건 법률조항은 구 노동조합법이 행정관청의 직접적인 검사·조사권을 인정한 것과는 달리 행정관청이 요구하는 경우에 결산결과와 운영상황을 보고하도록 하고 있는바, 실제 운용현황을 볼 때 2008년부터 2012년까지의 5년간 행정관청의 자료제출 요구 횟수는 총 31건이었고 자료제출 거부로 인한 과태료 부과 횟수는 5건에 불과하였으며, 더욱이 행정관청이 노동조합에 자료제출을 요구하게 된 사유는 대개가 노동조합 내부에서 요청된 사정, 즉 조합원의 민원제기 또는 정보공개청구가 있었던 상황 때문이었다. 즉, 이 사건 법률조항이 행정관청에 의하여 자의적이거나 과도하게 남용되고 있다고 보기는 어려운 것이다.

나아가 이 사건 법률조항은 모든 노동조합에 대하여 일률적인 보고의무를 부과하는 것이 아니라 행정관청이 필요하다고 인정한 경우에만 예외적으로 보고의무를 부과하고 있을 뿐이고, 보고하여야 할 내용도 결산결과와 운영상황으로서 이미 법 제26조에 따라 노동조합이 공개하도록 되어 있는 사항이므로 보고의무로 인하여 노동조합이 추가적으로 갖게 되는 부담은 그다지 크지 않다.

또한 보고의무 불이행시의 제재에 관하여 보더라도 구 노동조합법이 형사처벌을 규정한 것과 달리 이 사건 법률조항은 500만 원 이하의 과태료라는 비교적 가벼운 제재만을 가하고 있다.

그렇다면 이 사건 법률조항은 노동조합의 내부 운영에 대한 행정관청의 개입 과 그로 인한 노동조합의 운영의 자유에 대한 제한을 최소화하고 있다고 할 것이므로 침해의 최소성원칙에 반하지 않는다.

(3) 법익의 균형성

이 사건 법률조항이 달성하려는 노동조합 운영의 적법성, 민주성 등의 공익은 중대한 반면 이 사건 법률조항으로 말미암아 제한되는 노동조합의 운영의 자유는 그다지 크지 아니하므로, 이 사건 법률조항은 법익균형성 또한 갖추었다.

(4) 소결

따라서 이 사건 법률조항은 과잉금지원칙을 위반하여 노동조합의 단결권을 침해하지 아니한다.

4. 결론

그렇다면 이 사건 법률조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

2013. 7. 25.