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사건
2012헌마374 공직선거법 제188조 제1항 위헌확인
청구인
진○현
국선대리인 변호사 정지석
선고일
2016.05.26
주문
이 사건 심판청구를 기각한다.
이유
1. 사건개요
청구인은 용산구가 지역구인 유권자인바, 2012. 4. 11. 실시된 제19대 국회의원 선거에서 지역구국회의원선거에서는 ○○당 조○용 후보에게 투표하고, 비례대표국회의원선거에서는 □□당에 투표하였으나, 지역구에서는 최고득표자인 △△당 후보가 당선인으로 결정되었고, □□당은 유효투표총수의 100분의 3 이상을 득표하지 못하여 의석을 배분받지 못하였다.
이에 청구인은, ‘지역구국회의원선거에 있어서 유효투표의 다수를 얻은 자를 당선인으로 결정’하도록 함으로써 최고득표자 외의 후보자에게 투표한 국민의 표를 사표로 만드는 공직선거법 제188조 제1항은 청구인의 선거권 등을 침해한다고 주장하면
서 2012. 4. 12. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
이 사건 심판대상은 공직선거법(1994. 3. 16. 법률 제4739호로 제정된 것) 제188조 제1항 본문(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)이 청구인의 기본권을 침해하는지 여부이며, 심판대상조항(밑줄 부분) 및 관련조항은 다음과 같다.
[심판대상조항]
제188조(지역구국회의원당선인의 결정·공고·통지) ①지역구국회의원선거에 있어서는 선거구선거관리위원회가 당해 국회의원지역구에서 유효투표의 다수를 얻은 자를 당선인으로 결정한다.다만, 최고득표자가 2인 이상인 때에는 연장자를 당선인으로 결정한다.
[관련조항]
제21조(국회의 의원정수) ② 하나의 국회의원지역선거구(이하 “국회의원지역구”라 한다)에서 선출할 국회의원의 정수는 1인으로 한다.
3. 청구인의 주장 요지
이 사건 법률조항은 지역구국회의원선거에서 유효투표의 다수득표자를 당선인으로 결정하도록 하여, 차순위 득표자에게 투표한 청구인의 표가 사표가 되었으므로 청구인의 선거권과 평등권을 침해한다.
4. 판단
가. 현행 국회의원 선거제도와 헌법재판소 선례
(1) 현행 국회의원 선거제도
공직선거법에 의하면, 지역구국회의원선거에서는 각 선거구에서 유효투표의 다수를 얻은 1인을 선출하고(제21조 제2항), 비례대표국회의원선거에서 유효투표총수의 100분의3 이상을 득표하였거나 지역구국회의원총선거에서 5석 이상의 의석을 차지한 각 정당에 대하여 각 득표비율에 따라 비례대표국회의원의석을 배분하는 제도를 채택하고 있다(제189조 제1항). 즉 현행 국회의원선거제도는 지역구에 대한 소선거구 다수대표제와 정당명부식 비례대표제를 혼합한 형태라고 할 수 있다.
국회의 의원정수는 지역구국회의원과 비례대표국회의원을 합하여 300인이고, 하나의 국회의원지역선거구에서 선출하는 국회의원 정수는 1인이다(제21조 제1항, 제2항). 국회의원지역선거구는 253개이므로(별표1), 지역구 의원에 253개의 의석이 배정되고, 나머지 47석이 비례대표가 된다. 다만 2012년 4월 11일에 실시된 제19대 국회의원선거에서는 지역구 의원에 246개의 의석이 배정되고 나머지 54석이 비례대표의원에 배정되었다[공직선거법(2012. 2. 29. 법률 제11374호) 부칙 제3조, 구 공직선거법(2012. 2. 29. 법률 제11374호로 개정되고, 2016. 3. 3. 법률 제14073호로 개정되기 전의 것) 별표1].
(2) 관련 선례
나. 이 사건 법률조항의 위헌 여부
(1) 헌법 제41조 제3항은 “국회의원의 선거구와 비례대표제 기타 선거에 관한 사항은 법률로 정한다.”고 규정하여 선거제도의 내용에 관한 구체적인 결정을 국회의 입법에 맡기고 있다. 입법자가 대·중·소선거구제 중 어느 것을 채택할 것인지, 당선인을 결정하는 방식으로 다수대표제·비례대표제·혼합형선거제 중에서 어느 것을 택할 것인지, 다수대표제의 경우 선거권자 전체의 일정비율 이상 득표를 하여야 한다고 법률로 정할 것인지 또는 그러한 제도를 도입할 때 어느 정도의 수치로 지정할 것인지, 비례대표제의 경우 그 형태 및 저지조항을 둘 것인지 또는 저지조항을 둘 경우 그 비율을 어떻게 정할 것인지, 혼합형선거제의 경우 지역구 국회의원과 비례대표 국회의원의 비율을 어떻게 정할 것인지에 대한 구체적인 헌법적 기준은 없다(헌재 2001. 7. 19. 2000헌마91 등; 헌재 2003. 11. 27. 2003헌마259 등 참조).
이와 같이 국회의원선거제도는 법률이 정하는 바에 의하여 구체적으로 결정되는 것이므로, 입법형성권을 갖고 있는 입법자는 우리나라 선거제도와 정당의 역사성, 우리나라 선거 및 정치문화의 특수성, 정치적·경제적·사회적 환경, 선거와 관련된 국민의식의 정도와 법 감정을 종합하여 국회의원 선거 관련 선거구 등 선거제도를 합리적으로 입법할 수 있으며, 입법자가 국회의원선거제도를 형성함에 있어 헌법 제41조 제1항에 명시된 보통·평등·직접·비밀선거의 원칙과 자유선거 등 국민의 선거권이 부당하게 제한되지 않는 한 헌법에 위반된다고 할 수 없다(헌재 2002. 3. 28. 2000헌마283 등; 헌재 2004. 3. 25. 2002헌마411 참조).
(2) 선거는 일정한 절차에 따라 대표자를 선출하는 행위로서 대의기관을 구성하는 민주주의의 실현수단이므로 선거제도는 대표형성의 정확성을 갖추어야 한다. 현행 국회의원선거제도는 앞서 살펴본 바와 같이 대표형성을 위해 지역구에 대한 소선거
구 다수대표제와 정당명부식 비례대표제를 혼합한 형태라고 할 수 있다.
소선거구 다수대표제는 하나의 지역구에서 1인의 국회의원을 선출하도록 하는 것으로서 선거권자가 후보자를 직접 검증하여 선택할 수 있고, 양대 정당 중심으로 득표가 집중되어 의원내각제에서는 단일정당에 의해 행정부를 구성할 수 있으며 대통령제에서는 그 정당에 의해 정책이 뒷받침될 수 있어 정치의 책임성과 안정성에 유리하다. 또한 소선거구 다수대표제에서는 의회 내 통합적 야당을 구성할 수 있어 행정부를 견제하는 데 있어서도 효율적일 수 있다.
그리고 소선거구 다수대표제 하에서 차순위 후보자에 대한 득표가 사표로 됨으로써 정당에 대한 지지비율과의 괴리가 생길 수 있음이 지적되지만, 지역구국회의원선거는 정당에 대한 지지여부 외에도 후보자인 인물에 대한 평가의 의미도 지니므로 이러한 결과가 반드시 불합리한 것이라고 할 수 없다. 또한 대안이 될 수 있는 중선거구제 또는 대선거구제는 특정 후보자를 선출하고자 하는 다수의 의사에 반하여 후순위 득표자도 모두 당선되는 결과를 가져옴으로써 오히려 선거권자의 의사에 반하게 될 수도 있다.
이와 같이 소선거구 다수대표제는 다수의 사표를 발생시킬 수 있는 문제점이 제기됨에도 불구하고 정치의 책임성과 안정성을 강화하고 인물 검증을 통해 당선자를 선출하는 등 장점을 가진다고 할 것이며, 선거의 대표성이나 평등선거의 원칙 측면에서도 대체가능한 다른 선거제도와 비교하여 반드시 열등하다고 단정할 수 없다.
(3) 공직선거법은 국회를 구성함에 있어 지역구국회의원선거제도를 규정하는 외에 비례대표선거제도를 통하여 국회의원을 선출하도록 하고 있다. 이는 비례대표선거제도를 통하여 정당에 대한 국민의사의 비례적 반영이 이루어질 수 있도록 하여
지역구국회의원선거에서 소선거구 다수대표제를 채택함에 따라 발생하는 정당의 득표비율과 의석비율간의 차이를 보완하고 있다. 이러한 점에 비추어 볼 때, 이 사건 법률조항에 의하여 지역구국회의원선거에서 다수표를 얻은 후보자만 당선되고 다수표를 획득하지 못한 후보에게 투표한 경우 사표가 발생하지만, 이는 사표가 된 투표를 한 유권자에게 정치과정에 참여할 기회를 박탈하거나 그들을 차별하려는 의도에서 비롯된 것이 아니라 할 것이다.
그리고 모든 유권자들이 자유롭게 투표하는 가운데 유권자들의 후보들에 대한 각기 다른 지지는 자연스러운 것이고 선거제도상 모든 후보자들을 당선시키는 것은 불가능한 것이므로 선거제도상 사표의 발생은 불가피한 측면이 있다.
(4) 대의제민주주의에 있어서 선거제도는 정치적 안정의 요청이나 나라마다의 정치적·사회적·역사적 상황 등을 고려하여 각기 그 나라의 실정에 맞도록 결정되는 것이고 거기에 논리 필연적으로 요청되는 일정한 형태가 있는 것은 아니다. 비교법적으로 보더라도 미국, 영국 등 50여 개국이 의원 선거에 있어서 소선거구 다수대표제를 택하고 있으며, 그리스, 네덜란드, 스페인 등 60여 개국이 정당명부식 비례대표제를, 일본, 이탈리아, 뉴질랜드 등이 혼합형 선거제를, 독일은 혼합형 선거제이지만 각 정당별 총 국회의원 의석수가 정당투표 득표율을 통해 정해지는 선거제도를 채택하고 있다.
(5) 이러한 점들을 종합하면, 국회의원선거의 모든 선거권자들에게 성별, 재산, 사회적 신분, 학력 등에 의한 제한 없이 모두 투표참여의 기회를 부여하고(보통선거), 그들의 투표가치에 경중을 두지 않고 선거권자 1인의 투표를 모두 동등한 가치를 가진 1표로 계산하며(평등선거), 선거결과가 중간 선거인이나 정당이 아닌 선거권자에
의해 직접 결정되고 있고(직접선거), 투표의 비밀이 보장되며(비밀선거), 강제투표가 아닌 자유로운 투표를 보장함으로써(자유선거) 헌법상의 선거원칙은 모두 구현되는 것이므로, 이에 더하여 국회의원선거에서 사표를 줄이기 위해 소선거구 다수대표제를 배제하고 다른 선거제도를 채택할 것까지 요구할 수는 없다. 선거의 대표성 확보는 모든 선거권자들에게 차등 없이 투표참여의 기회를 부여하고, 그 투표에 참여한 선거권자들의 표를 동등한 가치로 평가하여 유효투표 중 다수의 득표를 얻은 자를 당선인으로 결정하는 현행 방식에 의해 구현될 수 있다(헌재 2003. 11. 27. 2003헌마259 등 참조).
그러므로 이 사건 법률조항이 소선거구 다수대표제를 규정하여 다수의 사표가 발생한다 하더라고 그 이유만으로 헌법상 요구된 선거의 대표성의 본질을 침해한다거나 그로 인해 국민주권원리를 침해하고 있다고 할 수 없고, 청구인의 평등권과 선거권을 침해한다고 할 수 없다.
5. 결론
이 사건 심판청구는 이유 없으므로 기각하기로 하여 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 이 결정에는 아래 6.과 같은 재판관 안창호의 보충의견이 있다.
6. 재판관 안창호의 보충의견
나는 이 사건 법률조항이 헌법에 위반된다고 판단하지는 않지만, 청구인은 이 사건 법률조항이 소선거구 다수대표제를 채택하여 차순위 득표자에게 투표한 청구인의 표가 사표가 된 것을 문제 삼고 있으므로 이와 관련하여 비례대표제에 대하여 아래와 같이 의견을 밝힌다.
가. 법정의견에서 본 바와 같이, 입법자는 우리나라 선거제도와 정당의 역사성, 우리나라 선거 및 정치문화의 특수성, 정치적·경제적·사회적 환경, 선거와 관련된 국민의식의 정도와 법 감정을 종합하여, 국회의원 후보자의 당선인을 결정하는 방식으로 다수대표제·비례대표제·혼합형 선거제 중에서 어느 것을 택할 것인지, 비례대표제의 경우 그 형태 및 저지조항을 둘 것인지 또는 저지조항을 둘 경우 그 비율을 어떻게 정할 것인지, 혼합형 선거제의 경우 지역구 국회의원과 비례대표 국회의원의 비율을 어떻게 정할 것인지를 정할 수 있다.
그리고 그것이 헌법 제41조 제1항에 명시된 보통·평등·직접·비밀선거의 원칙과 자유선거 등 국민의 선거권이 부당하게 제한되지 않는 한 헌법에 위반된다고 할 수 없다.
따라서 비례대표제가 국민의 진정한 의사를 제대로 반영하기 위해서는 정당의 강령이나 정책 등 정당의 정체성이 확립되어 있어야 하며, 비례대표국회의원후보자 선정과정에서의 공정성과 투명성의 확보가 전제되어야 한다. 비례대표제는 정치현실에서 이러한 전제조건이 충족되지 못한 경우 오히려 국민의 진정한 의사를 왜곡하고
정당의 민주화에 역행하는 등 역기능으로 인한 폐해가 심각해질 수 있다.
그리고 비례대표제는 사표를 방지하고 정당의 지지에 대한 다양한 견해를 반영하고 이를 공론화하여 거대정당에 의한 정치적 독점을 배제하는 순기능을 하는 한편, 다른 한편으로는 정국의 불안정을 초래할 우려가 있다. 특히 다수당이 행정부를 구성하는 의원내각제와는 달리 대통령제 국가에서 비례대표제의 강화는 원활한 정책 수행을 위하여 필요한 안정적 다수의 형성을 어렵게 할 수 있어 대화와 타협의 문화가 성숙되지 아니한 정치토양에서는 정국의 안정을 저해하고 국정의 효율성을 저하할 수 있음도 비례대표제의 운용에 있어 유의하여야 한다.
다. 정당은 국민과 국가의 중개자로서 정치적 도관의 기능을 수행하여 주체적·능동적으로 국민의 다원적 정치의사를 유도·통합함으로써 국가정책의 결정에 직접 영향을 미칠 수 있는 정치적 의사를 형성하고 있다. 오늘날 대의민주주의에서 정당은 국민의 정치적 의사형성의 담당자이며 매개자이자 민주주의에 있어서 필수불가결한 요소로서 그 중요성이 더욱 강조되고 있다(헌재2014. 1. 28. 2012헌마431 등).
이와 같이 대의민주주의에서 정당의 중요성이 강조되는 가운데 비례대표제는 정당제 민주주의에 근거를 두고 국민주권주의의 출발점인 투표결과의 비례성을 강화
하여 사회의 다원적인 정치적 이념을 유권자의 의사에 따라 충실하게 반영할 수 있는 장점이 있다. 이에 더하여 헌법 제41조 제3항이 국회의원과 관련된 선거제도를 법률에 위임하면서도 비례대표제를 특별히 규정하고 있는 점 등을 고려하면, 비록 소선거구 다수대표제를 포함하는 선거제도가 헌법상 선거원칙에 위반되지 않는다 하더라도 정당명부식 비례대표제는 점진적으로 확대하는 것이 바람직하며, 특별히 비례대표제로 인하여 정국의 불안정이 초래되었다는 점 등이 검증되지 않는 한 현재 시행되고 있는 비례대표제를 축소하는 것은 엄격히 제한되어야 한다.
라. 지역주의의 완화를 이유로 권역별 비례대표제가 지속적으로 논의되고 있다. 권역별 비례대표제는 효과적으로 운용되는 경우 정당의 지역편중을 완화시키고 유권자의 정치적 의사가 충실히 반영될 수 있다는 점에서 그 도입은 충분히 검토해볼만한 방안으로 보인다.
그러나 전국을 하나의 선거구로 단일화 한 현행 정당명부식 비례대표제(고정식)는 선거와 지방과의 관련성이 약화되어 선거에 있어서 지역감정을 차단시킬 수 있는 장점이 있는데 반해, 권역별 비례대표제는 이러한 비례대표제의 장점을 약화시킬 수 있고, 특히 우리나라에서는 지역주의가 강고하게 자리하고 있어 정치적 상황에 따라 권역별 비례대표제가 지역주의를 더욱 심화시킬 수 있다.
더욱이 권역별 비례대표제는 그 방식에 따라서는 저지조항 등에 의해 다수의 사표를 발생시킬 수 있고, 특히 권역별 비례대표제 도입으로 인해 지역외의 다양한 요소를 반영할 수 있는 적정한 비례대표국회의원 수가 확보되지 않는다면 소수 정치세력의 의회진출의 기회를 제약하여 다양한 국민의 여론형성을 방해할 수 있으며, 정당에서 여성·장애인 등 사회적 약자와 전문가 등의 영입에 부정적으로 작용하는 등, 비
례대표제가 가지고 있는 장점을 반감시킬 수 있다.
선거제도의 개혁은 지역주의의 해소만이 아니라 투표결과의 비례성 강화, 민주주의의 다양성 확보, 사회적 약자 등에 대한 배려, 정당정치의 발전, 정치의 안정 등이 동시에 고려되어야 한다. 따라서 지역구에 대한 소선거구 다수대표제와 전국 단위의 정당명부식 비례대표제(고정식)의 혼합한 형태를 채택하고 있는 현행 국회의원 선거제도에서는 우선 각 정당이 권역별 인구를 감안하여 비례대표국회의원이 당선될 수 있도록 정당명부를 작성하도록 함으로써 현행 선거제도의 장점에 대한 훼손을 최소화 하면서 지역주의를 완화하는 방안을 고려할 수 있다.
권역별 비례대표제 도입여부 및 방법은 정당의 정체성 확립과 비례대표 후보자 선정과정에서의 공정성 및 투명성의 확보를 전제로 우리나라 선거 및 정치문화의 특수성, 정치적·경제적·사회적 환경 등을 고려하여 비례대표제의 확대와 함께 신중하게 검토되어야 할 것이다. 다만 독일통일과정에서 보는 바와 같이 우리나라의 경우에도 통일과정에서 일시적으로 저지조항 등과 관련하여 남북한 권역에 따른 비례대표제의 도입은 적극적으로 고려되어야 할 것이다.
재판관
재판장 재판관 박한철
재판관 이정미
재판관 김이수
재판관 이진성
재판관 김창종
재판관 안창호
재판관 강일원
재판관 서기석