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공무원연금법 제64조 제1항 제1호 등 위헌소원
- 구 공무원연금법 제64조 제1항 제1호 등이 헌법에 위반되는지 여부 -
(헌재 2016. 6. 30. 2014헌바365 , 판례집 28-1하, 516)
이 진 철*1)
【판시사항】
1. 공무원이 ‘직무와 관련 없는 과실로 인한 경우’ 및 ‘소속상관의 정당한 직무상의 명령에 따르다가 과실로 인한 경우’를 제외하고 재직 중의 사유로 금고 이상의 형을 받은 경우, 퇴직급여 등을 감액하도록 규정한 구 공무원연금법(2009. 12. 31. 법률 제9905호로 개정되고, 2016. 1. 27. 법률 제13927호로 개정되기 전의 것) 제64조 제1항 제1호가 헌법불합치결정의 기속력에 반하는지 여부(소극)
2. 위 법률조항이 청구인들의 재산권, 인간다운 생활을 할 권리를 침해하는지 여부(소극)
3. 위 법률조항이 평등원칙에 위배되는지 여부(소극)
4. 2009. 12. 31. 개정된 이 사건 감액조항을 2010. 1. 1.부터 적용하도록 규정한 구 공무원연금법 부칙(2009. 12. 31. 법률 제9905호) 제1조(2015. 6. 22. 법률 제13387호로 개정되기 전의 것) 본문이 소급입법금지원칙에 위배되는지 여부(소극)
5. 위 부칙조항이 신뢰보호원칙에 위배되는지 여부(소극)
【심판대상】
구 공무원연금법(2009. 12. 31. 법률 제9905호로 개정되고, 2016. 1. 27. 법률 제13927호로 개정되기 전의 것) 제64조 제1항 제1호(이하 ‘이 사건 감액조항’이라 한다) 및 구 공무원연금법 부칙(2009. 12. 31. 법률 제9905호) 제1조(2015. 6. 22. 법률 제13387호로 개정되기 전의 것) 본문(이하 ‘이 사건 부칙조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다.
제64조 (형벌 등에 따른 급여의 제한) ① 공무원이거나 공무원이었던 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 퇴직급여 및 퇴직수당의 일부를 감액하여 지급한다. 이 경우 퇴직급여액은 이미 낸 기여금의 총액에 민법 제379조에 따른 이자를 가산한 금액 이하로 감액할 수 없다.
1.재직 중의 사유로 금고 이상의 형을 받은 경우(직무와 관련이 없는 과실로 인한 경우 및 소속 상관의 정당한 직무상의 명령에 따르다가 과실로 인한 경우는 제외한다)
구 공무원연금법 부칙(2009. 12. 31. 법률 제9905호) 제1조 (2015. 6. 22. 법률 제13387호로 개정되기 전의 것) (시행일) 이 법은 공포한 날이 속하는 달의 다음달 1일부터 시행한다. 다만, 제64조의 개정규정은 2009년 1월 1일부터 적용한다.
【사건의 개요】
1. 심판청구에 이르게 된 경위
가. 청구인들은 공무원이었다가 재직 중의 사유로 금고 이상의 형을 받고 퇴직한 사람들 혹은 그 유족이다.
나. 청구인들은 재직 중의 사유로 금고 이상의 형을 받은 때 퇴직급여 등을 감액하여 지급하도록 규정한 구 공무원연금법(1995. 12. 29. 법률 제5117호로 개정되고, 2009. 12. 31. 법률 제9905호로 개정되기 전의 것) 제64조 제1항 제1호(이하 ‘구법조항’이라 한다)에 따라 퇴직연금 중 1/2을 감액
다. 이후 2009. 12. 31. 법률 제9905호로 개정된 공무원연금법 제64조 제1항 제1호(이하 ‘이 사건 감액조항’이라 한다)는 “직무와 관련이 없는 과실로 인한 경우 및 소속 상관의 정당한 직무상의 명령에 따르다가 과실로 인한 경우”를 퇴직급여 제한사유에서 제외하는 것으로 개정되었고, 구 공무원연금법 부칙(2009. 12. 31. 법률 제9905호) 제1조(2015. 6. 22. 법률 제13387호로 개정되기 전의 것) 단서 및 제7조(2015. 6. 22. 법률 제13387호로 개정되기 전의 것) 제1항 단서 후단(이하 이를 합하여 ‘부칙단서조항들’이라 한다)에서는 이 사건 감액조항을 2009. 1. 1.부터 소급적용하도록 하였다.
라. 공무원연금공단은 청구인들이 개정된 이 사건 감액조항에 의하더라도 퇴직연금 지급제한 대상에 해당됨을 이유로, 청구인들이 2009. 1. 1.부터 2009. 12. 31.까지 이미 지급받은 퇴직연금액의 1/2에 해당하는 금액을 각 환수하는 처분을 하였고, 2010년 1월분 퇴직연금부터 다시 1/2을 감액하여 지급해오고 있다.
바. 청구인들은 공무원연금공단이 2010. 1. 1.부터 퇴직연금을 1/2씩 감액하여 지급하는 것에 대하여, 2014. 2. 17. 퇴직급여 제한지급처분 취소소송을 제기하여 그 소송계속 중이던 2014. 5. 14. 이 사건 감액조항 및 구 공무원연금법 부칙 제1조 본문, 제7조 제1항 본문에 대해 위헌법률심판제청신청을 하였으나, 2014. 7. 4. 위 부칙 제7조 제1항 본문에 대하여는 각하결
정, 나머지 조항들에 대하여는 기각결정을 받고(서울행정법원 2014아10372), 같은 날 위 취소청구도 기각되자(서울행정법원 2014구합52619), 2014. 8. 5. 이 사건 감액조항 및 위 부칙 제1조 본문의 위헌확인을 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 청구인들의 주장
이 사건 감액조항은 ‘직무관련성이 없는 과실범’만을 퇴직급여 감액사유에서 제외하고, ‘직무관련성이 없는 고의범’은 여전히 퇴직급여 감액사유로 규정하고 있어 헌법불합치결정( 2005헌바33 )의 기속력에 반하고, 공무원의 재산권 및 인간다운 생활을 할 권리를 침해하며, 국민연금법상의 사업장가입자, 근로기준법상의 근로자, 퇴직일시금을 지급받은 공무원 퇴직자에 비하여 퇴직연금을 지급받는 공무원 퇴직자를 차별취급하여 평등원칙에 위반된다. 그리고 구법조항이 2009. 1. 1.부터 효력을 상실하여 법적공백 상태가 발생하였는데 2009. 12. 31.에야 비로소 개정된 이 사건 감액조항을 그 이전에 급여지급사유가 발생한 청구인들에게 적용하는 것은 진정소급입법에 해당하므로 헌법 제13조 제2항의 소급입법금지원칙을 위반하여 청구인들의 재산권을 침해한다.
【결정요지】
1. 헌법재판소는 2005헌바33 결정에서 구 공무원연금법(1995. 12. 29. 법률 제5117호로 개정되고, 2009. 12. 31. 법률 제9905호로 개정되기 전의 것) 제64조 제1항 제1호(이하 ‘구법조항’이라 한다)가 공무원의 ‘신분이나 직무상 의무’와 관련이 없는 범죄의 경우도 퇴직급여의 감액사유로 삼는 것이 퇴직공무원들의 기본권을 침해한다고 판시하였는데, 공무원의 직무와 관련이 없는 범죄라 할지라도 고의범의 경우에는 공무원의 법령준수의무, 청렴의무, 품위유지의무 등을 위반한 것으로 볼 수 있으므로 이를 퇴직급여의 감액사유에서 제외하지 아니하더라도 위 결정의 취지에 반한다고 볼 수 없다.
2. 이 사건 감액조항은 공무원범죄를 예방하고 공무원이 재직 중 성실히 근무하도록 유도하기 위한 것으로서 그 입법목적은 정당하고, 수단도 적절
하다. 이 사건 감액조항은 급여의 감액사유를 범죄행위로 인하여 금고 이상의 형을 받은 경우로 한정하고 있고, 본인의 기여금과 그에 대한 이자의 합산액 부분만큼은 감액하지 못하도록 규정하고 있는 등, 그 침해를 최소화하고 있다. 이 사건 감액조항으로 달성하고자 하는 공익은 공무원에 대한 국민의 신뢰를 유지하는 것으로서, 이 사건 감액조항에서 규정한 퇴직급여 감액사유가 공무원 자신이 저지른 범죄에서 비롯된 것인 점에서 침해받는 사익에 비하여 이 사건 감액조항으로 달성하고자 하는 공익이 더욱 크다. 따라서 이 사건 감액조항은 청구인들의 재산권과 인간다운 생활을 할 권리를 침해하지 아니한다.
3. 공무원연금제도는 국민연금이나 법정퇴직금과 목적 및 법적 성격에서 기본적인 차이가 있는 점, 이 사건 감액조항은 공무원범죄를 사전에 예방하고 공직사회의 질서를 유지하는 데 목적이 있는 점 등에 비추어 볼 때, 이 사건 감액조항은 평등원칙을 위반하지 아니한다.
4. 이 사건 부칙조항은 이미 발생하여 이행기에 도달한 퇴직연금수급권의 내용을 변경함이 없이 이 사건 부칙조항의 시행 이후의 법률관계, 다시 말해 장래에 이행기가 도래하는 퇴직연금수급권의 내용을 변경함에 불과하므로, 진정소급입법에는 해당하지 아니한다. 따라서 소급입법에 의한 재산권 침해는 문제될 여지가 없다.
5. 헌법재판소에서 구법조항에 대하여 공무원의 신분이나 직무상 의무와 관련이 없는 범죄의 경우에도 퇴직급여 등을 제한하는 것은 공무원범죄를 예방하고 공무원이 재직 중 성실히 근무하도록 유도하는 입법목적을 달성하는 데에 적합한 수단이라고 볼 수 없다는 이유로 헌법불합치결정을 하고 입법개선을 명함에 따라, 그 취지대로 개선입법이 이루어질 것을 충분히 예상할 수 있었으므로, 국회의 개선입법 지연으로 인하여 한시적인 입법의 공백상태가 발생함으로써 1년간 퇴직급여 전액을 지급받을 수 있었다고 하여, 향후 개선입법이 이루어진 이후에도 그 이전에 급여지급사유가 발생한 퇴직 공무원들에 대하여 개선입법 이후 비로소 이행기가 도래하는 퇴직연금 수급권에 대해서까지 급여제한처분이 없으리라는 청구인들의 신뢰가 정당한 것이라고 보기는 어려우므로, 이 사건 부칙조항은 신뢰보호원칙도 위반하지 않는다.
재판관 이정미, 재판관 이진성의 이 사건 감액조항에 대한 반대의견
직무와 관련 없는 범죄의 경우는 고의범이라 하더라도 죄질의 경중, 반국가적 범죄 여부, 파렴치 범죄 여부 등을 고려하여 입법목적 달성에 필요한 범위에 한하여 퇴직급여의 감액사유로 삼는 것이 타당할 것인데, 이 사건 감액조항은 직무와 관련 없는 고의범의 경우 일률적으로 퇴직급여의 감액사유로 삼고 있으므로 과잉금지원칙에 위배되어 청구인들의 재산권을 침해한다. 또한 이 사건 감액조항은 공무원들을 일반 국민이나 근로자와 비교하여 합리적인 이유 없이 차별하고 있어 평등원칙에 위배된다.
【해 설】
1. 이 사건의 쟁점
이 사건의 쟁점은 ‘직무관련성이 없는 과실범’만을 퇴직급여 감액사유에서 제외하고, ‘직무관련성 없는 고의범’은 여전히 퇴직급여 감액사유로 규정하고 있는 이 사건 감액조항이 헌법불합치결정( 2005헌바33 )의 기속력에 저촉되는지, 과잉금지원칙을 위반하여 재산권 및 인간다운 생활을 할 권리를 침해하는지, 공무원을 국민연금법상 사업장가입자나 근로기준법상 근로자에 비하여 합리적 이유 없이 차별취급 하여 평등원칙에 위반되는지 여부와 2009. 12. 31. 개정된 이 사건 감액조항을 2010. 1. 1.부터 적용하도록 규정한 이 사건 부칙조항이 소급입법에 의한 재산권 침해인지, 신뢰보호원칙에 위반되는지 여부이다.
그 밖에도 청구인들은 2009년 급여지급사유가 발생하여 퇴직연금을 지급받는 경우 이 사건 감액조항에 따라 퇴직연금이 1/2로 감액되어 지급되는 반면, 같은 해 퇴직일시금을 지급받은 경우 퇴직일시금 전액을 지급받고도 이 사건 감액조항이 적용되지 않으므로, 이 사건 감액조항은 양자를 합리적 이유 없이 차별취급한다고 주장한다.
이하에서는, 공무원 퇴직연금 수급권의 법적 성격, 이 사건 감액조항 및 이 사건 부칙조항의 시행경과를 먼저 살펴보고, 이어 본안에 대한 구체적 판단을 살펴본다.
2. 공무원 퇴직연금 수급권의 법적 성격
공무원연금제도는 공무원을 대상으로 퇴직 또는 사망과 공무로 인한 부상·질병·장애에 대하여 적절한 급여를 지급함으로써, 공무원 및 그 유족의 생활안정과 복리향상에 이바지하는 데에 그 목적이 있는 것으로서(공무원연금법 제1조), 연금제도 본래의 기능인 퇴직연금 외에도 기업의 퇴직금에 해당하는 일시금 및 퇴직수당, 민간의 산재보험에 해당하는 공무상 재해보상급여 기타 일반재해에 대한 각종 부조급여를 실시하는 등의 폭넓은 보장기능을 가지고 있으며, 아울러 전·현직 공무원을 위한 다양한 후생복지프로그램도 마련하고 있다. 즉 공무원연금제도는 공무원이라는 특수직역을 대상으로 한 노후소득보장, 근로보상, 재해보상, 부조 및 후생복지 등을 포괄적으로 실시하는 종합적인 사회보장제도이다(헌재 2015. 12. 23. 2013헌바259 , 판례집 27-2하, 542, 547-548).
따라서 공무원연금법상의 퇴직연금 수급권은 기본적으로 사회보장적 급여로서의 성격을 가짐과 동시에 공로보상 내지 후불임금으로서의 성격도 함께 가진다고 할 것이고, 이러한 퇴직연금 수급권은 경제적 가치 있는 권리로서 헌법 제23조에 의하여 보장되는 재산권으로서의 성격을 가진다고 할 수 있는데, 다만 그 구체적인 급여의 내용, 기여금의 액수 등을 형성하는 데에 있어서는 직업공무원제도나 사회보험원리에 입각한 사회보장적 급여로서의 성격으로 인하여 일반적인 재산권에 비하여 입법자에게 상대적으로 보다 폭넓은 재량이 헌법상 허용된다고 볼 수 있다(헌재 2015. 12. 23. 2013헌바259 , 판례집 27-2하, 542, 548).
3. 이 사건 감액조항 및 이 사건 부칙조항의 시행경과
전문), 1972. 12. 6. 금고 이상의 형을 받은 경우 급여액의 일부를 감액하여 지급하도록 개정되었으며(제49조 제1항 전문), 1982. 12. 28. 감액하는 경우 이미 납부한 기여금의 총액에 민법상 이자를 가산한 금액 이하로 할 수 없다는 단서 규정이 추가되었다(제64조 제1항 단서). 그리고 1991. 1. 14. 개정으로 퇴직수당이 신설되었는바(제61조의2), 이는 급여의 일종으로서 급여의 제한에 관한 위 규정이 당연히 적용되었다. 이와 같이 공무원연금법상의 퇴직급여 등 수급권은 처음부터 당해 공무원이 재직 중의 사유로 금고 이상의 형을 받은 경우에는 발생하지 않거나 또는 일부 감액되어 발생하는 내용의 것으로 형성되었다.
그런데 공무원이 재직 중의 사유로 금고 이상의 형을 받은 경우 퇴직급여 등을 제한하도록 한 구 공무원연금법(1995. 12. 29. 법률 제5117호로 개정되고, 2009. 12. 31. 법률 제9905호로 개정되기 전의 것) 제64조 제1항 제1호에 대하여, 헌법재판소는 2007. 3. 29. 공무원의 신분이나 직무상 의무와 관련이 없는 범죄의 경우에도 퇴직급여 등을 제한하는 것은 공무원범죄를 예방하고 공무원이 재직 중 성실히 근무하도록 유도하는 입법목적을 달성하는 데에 적합한 수단이라고 볼 수 없어 합헌적으로 법률을 개선해야 한다는 이유로 헌법불합치결정을 하면서, 2008. 12. 31.까지 입법개선 및 잠정적용을 명하였다.
그러나 구법조항은 그 잠정적용 시한인 2008. 12. 31.까지 개정되지 않았고, 그에 따라 2009. 1. 1.부터 효력이 상실되었으며, 그 후 공무원연금법이 개정되면서, 공무원연금법(2009. 12. 31. 법률 제9905호로 개정된 것) 제64조 제1항 제1호는 재직 중의 사유로 금고 이상의 형을 받은 경우라도 ‘직무와 관련 없는 과실로 인한 경우’ 및 ‘소속 상관의 정당한 직무상의 명령에 따르다가 과실로 인한 경우’는 퇴직급여 등 감액사유에서 제외하는 등 종전 법률조항보다 퇴직공무원에게 유리하게 개정되었고, 이와 같이 개선된 내용의 이 사건 감액조항은 같은 법 부칙 제1조 단서, 제7조 제1항 단서 후단에 의하여 잠정적용 시한 이후인 2009. 1. 1.부터 소급하여 적용되게 된 것이다.
이에 대하여, 헌법재판소는 2013. 8. 29. 2010헌바354 등 사건(판례집 25-2상, 382)에서 이 사건 감액조항에 대하여는 위 헌법불합치결정의 기속력에
반하지 않고 인간다운 생활을 할 권리를 침해하지 않으며 평등원칙에 위배되지 아니한다는 이유로 합헌결정을 하였으나, 위 부칙단서조항들에 대하여는 헌법 제13조 제2항에서 금지하는 소급입법에 해당하며, 예외적으로 소급입법이 허용되는 경우에도 해당하지 아니하므로, 소급입법금지원칙에 위반하여 청구인들의 재산권을 침해한다는 이유로 위헌결정을 하였다.
이로써 이 사건 감액조항을 소급하여 적용할 법적 근거가 사라졌고, 2010. 1. 1. 이전에 퇴직연금수급권의 지급사유가 발생한 경우 이 사건 부칙조항에 따라 2010. 1. 1. 이후 비로소 이행기가 도래하는 퇴직연금수급권에 대하여 이 사건 감액조항이 적용되게 되었다.
4. 구체적 판단
가. 이 사건 감액조항에 대한 판단
(1) 헌법재판소 선례
'⌈(가) 헌법불합치결정의 기속력 저촉 여부
헌법재판소는 위 2005헌바33 헌법불합치결정에서 공무원의 ‘신분이나 직무상 의무’와 관련이 없는 범죄의 경우에 퇴직급여의 감액사유로 삼는 것이 퇴직공무원들의 기본권을 침해한다고 판시하였는데, 공무원은 그 신분이나 직무상 법령준수의무, 성실의무, 명령복종의무, 비밀엄수의무, 청렴의무, 품위유지의무 등을 부담하고 있다. 따라서 공무원의 직무와 관련이 없는 범죄라 할지라도 고의범의 경우에는 공무원의 법령준수의무, 청렴의무, 품위유지의무 등을 위반하는 것으로 볼 수 있으므로 이를 퇴직급여의 감액사유에서 제외하지 아니하더라도 위 헌법불합치결정의 취지에 반한다고 볼 수 없다.
(나) 이 사건 감액조항이 재산권 및 인간다운 생활을 할 권리를 침해하는지 여부
이 사건 감액조항은 공무원이 퇴직한 뒤 그 재직 중의 근무에 대한 보상을 함에 있어 공무원으로서의 신분이나 직무상 의무를 다하지 못한 공무원과 성실히 근무한 공무원을 동일하게 취급하는 것은 오히려 불합리하다는 측면과 아울러 보상액에 차이를 둠으로써 공무원범죄를 예방하고 공무원이 재직 중 성실히 근무하도록 유도하는 효과를 고려한 것이라 할 수 있으므로, 그 입법목적의 정당성 및 수단의 적합성이 인정된다.
공무원의 직무와는 관련이 없는 사유라 하더라도 그에 대한 법률적 혹은 사회적 비난가능성, 공직에 대한 신뢰를 실추시킬 가능성은 직무와 관련이 있는 사유보다 더욱 큰 경우를 충분히 예상할 수 있으므로 지급제한 사유를 직무관련사유로 한정하지 아니하였다는 것만으로 곧바로 비례의 원칙에 반한다고 볼 수 없다. 나아가 이 사건 감액조항은 급여의 감액사유를 위와 같은 범죄행위로 인하여 금고 이상의 형을 받은 경우로 한정하고 있고, 감액의 대상이 되는 경우에도 본인의 기여금과 그에 대한 이자의 합산액 부분만큼은 감액하지 못하도록 규정하고 있는 등(공무원연금법 제64조 제1항 후문), 그 침해를 최소화하고 있다.
이 사건 감액조항으로 달성하고자 하는 공익은 공무원으로 하여금 재직 중 법령을 준수하고, 성실하고 청렴하게 근무하도록 유도하며 공무원에 대한 국민의 신뢰를 유지하는 것으로서 그 중요성이 결코 적지 않다. 그러나 이 사건 감액조항에서 규정한 퇴직급여 감액사유는 결국 공무원 자신이 저지른 범죄에서 비롯된 것인 점에서 이 사건 감액조항으로 인하여 퇴직공무원들이 침해받는 사익에 비하여 달성하고자 하는 공익은 더욱 크다고 인정된다.
따라서 이 사건 감액조항은 재산권과 인간다운 생활을 할 권리를 침해하지 아니한다.
(다) 이 사건 감액조항이 평등원칙에 위반되는지 여부
국민연금이 근로관계로부터 독립하여 제3자인 보험자로 하여금 피보험자의 생활위험을 보호하도록 함으로써 순수한 사회정책적 차원에서 가입자의 노령보호를 주된 목적으로 하는 데 비하여, 공무원연금은 근무관계의 한 당사자인 국가가 다른 당사자인 공무원의 사회보장을 직접 담당함으로써 피보험자(공무원)에 대한 사회정책적 보호 외에 공무원근무관계의 기능
유지라는 측면도 함께 도모하고 있다. 그리고 공무원연금법상 퇴직수당도 민간기업의 퇴직금제도에 상응하는 근로보상적 성격이 강하기는 하지만, 기본적으로는 다른 급여들과 마찬가지로 사회보장적 내지 공로보상적 성격도 함께 가지고 있으며, 구체적인 보장범위도 근로기준법 내지 ‘근로자퇴직급여 보장법’상 법정퇴직금과는 차이가 있다.
그렇다면 공무원연금제도가 국민연금이나 법정퇴직금과 비교하여 위와 같은 기본적인 차이가 있는 점, 이 사건 감액조항은 공무원범죄를 사전에 예방하고 공직사회의 질서를 유지하는 데 목적이 있는 점 등에 비추어 볼 때, 이 사건 감액조항은 평등원칙에 위반되지 아니한다.
(라) 재판관 이정미, 재판관 이진성의 반대의견
1) 재산권 침해 여부
직무와 관련 없는 범죄의 경우는 그로 인하여 실추되는 공직에 대한 국민의 신뢰의 손상이 직무관련 범죄에 비하여 없거나 그 정도가 약하다고 보아야 하므로 고의범이라 하더라도 죄질의 경중, 반국가적 범죄 여부, 파렴치 범죄 여부 등을 고려하여 입법목적 달성에 필요한 범위에 한하여 퇴직급여 등의 감액사유로 삼는 것이 타당하다. 그런데 모든 범죄는 법령에 위반되는 행위를 전제로 하는바, 이를 공무원의 법령준수의무와 연관짓는다면 결국 공무원이 저지르는 모든 범죄는 고의, 과실을 막론하고 공무원의 신분상 의무 위반으로 귀결되고, 이러한 결과는 이 사건 감액조항을 개정한 취지와도 어긋나게 된다.
일반직장인과 공직자는 같은 직업인이라는 인식이 보편화되는 추세이고 특히 오늘날 급여에 관한 한, 공익과 사익의 질적 구분은 어려워졌다. 이러한 상황 속에서 단지 금고 이상의 형을 받았다는 이유만으로 이미 공직에서 퇴출당할 공무원에게 더 나아가 일률적으로 그 생존의 기초가 될 퇴직급여 등까지 반드시 감액하도록 규정한다면 그 법률조항은 침해되는 사익에 비해 지나치게 공익만을 강조한 입법이라고 아니할 수 없다.
따라서 이 사건 감액조항은 과잉금지원칙에 위배되어 청구인들의 재산권을 침해한다.
2) 평등원칙 위반 여부
이 사건 감액조항은 공무원이 재직 중의 사유로 인하여 금고 이상의 형
따라서 이 사건 감액조항은 평등원칙에 위배된다.'⌈
(2) 선례 변경의 필요성 여부
(가) 위 결정의 선고 이후 그 판단을 변경할 만한 사정변경이나 필요성이 있는지 여부에 관하여 판단하기에 앞서, 청구인들은 이 사건 심판청구를 하면서 다음과 같은 주장을 추가로 하고 있으므로 먼저 이를 살펴본다.
청구인들은 2009년 급여지급사유가 발생하여 퇴직연금을 지급받는 경우 이 사건 감액조항에 따라 퇴직연금이 1/2로 감액되어 지급되는 반면, 같은 해 퇴직일시금을 지급받은 경우 퇴직일시금 전액을 지급받고도 이 사건 감액조항이 적용되지 않으므로, 이 사건 감액조항은 양자를 합리적 이유 없이 차별취급한다고 주장한다.
이 사건 감액조항은 퇴직연금 및 퇴직일시금 등 퇴직급여 모두를 감액대상으로 규정하고 있어 퇴직연금을 지급받은 경우를 퇴직일시금을 받은 경우와 달리 취급하고 있지 아니하고, 다만 2009년에 퇴직하여 퇴직일시금을 지급받은 경우 그 전액을 지급받을 수 있었던 것은 헌법재판소가 2013. 8. 29. 구 공무원연금법 부칙(2009. 12. 31. 법률 제9905호) 제1조(2015. 6. 22. 법률 제13387호로 개정되기 전의 것) 단서 등에 대하여 위헌결정을 하였기 때문이다( 2010헌바354 등). 따라서 청구인들이 주장하는 차별취급은 이 사건 감액조항에서 비롯된 것이 아니므로, 이 사건 감액조항은 평등원칙에 위반되지 아니한다.
(나) 달리 이 사건에서 위 선례의 판단을 변경할 만한 사정변경이나 필요성이 인정되지 않고, 위 선례의 취지는 이 사건에서도 그대로 타당하므
로, 위 선례의 견해를 그대로 유지하기로 한다. 따라서 이 사건 감액조항은 위 헌법불합치결정의 기속력에 저촉되지 아니하고, 청구인들의 재산권 및 인간다운 생활을 할 권리를 침해하지도 아니하며, 평등원칙에 위반되지도 아니한다.
나. 이 사건 부칙조항에 대한 판단
(1) 소급입법에 의한 재산권 침해 여부
청구인들은 구법조항이 2009. 1. 1.부터 효력을 상실하여 법적공백 상태가 발생하였는데 2009. 12. 31.에야 비로소 개정된 이 사건 감액조항을 청구인들에게 적용하는 것은 소급입법에 의한 재산권의 침해에 해당하여 헌법에 위반된다고 주장한다.
헌법 제13조 제2항은 “모든 국민은 소급입법에 의하여 참정권의 제한을 받거나 재산권을 박탈당하지 않는다.”고 규정하고 있다. ‘소급입법’은 신법이 이미 종료된 사실관계나 법률관계에 적용되는지, 아니면 현재 진행 중인 사실관계나 법률관계에 적용되는지에 따라 ‘진정소급입법’과 ‘부진정소급입법’으로 구분되는데, 전자는 헌법상 원칙적으로 허용되지 않고 특단의 사정이 있는 경우에만 예외적으로 허용되는 반면, 후자는 원칙적으로 허용되지만 소급효를 요구하는 공익상의 사유와 신뢰보호 요청 사이의 교량 과정에서 신뢰보호의 관점이 입법자의 입법형성권에 일정한 제한을 가하게 된다는 데 차이가 있다(헌재 2009. 7. 30. 2007헌바113 , 판례집 21-2상, 225, 238 참조).
이미 퇴직연금수급권의 기초가 되는 요건사실이 충족되어 성립된 퇴직연금수급권의 내용은 급부의무자의 일회성 이행행위에 의하여 만족되는 것이 아니고 일정기간 계속적으로 이행기가 도래하는 계속적 급부를 목적으로 하는 것인데(헌재 2005. 6. 30. 2004헌바42 , 판례집 17-1, 973, 983), 기존 퇴직연금 수급권자도 재직 중의 사유로 금고 이상의 형을 받은 경우(직무와 관련이 없는 과실로 인한 경우 및 소속 상관의 정당한 직무상의 명령에 따르다가 과실로 인한 경우는 제외한다) 이 사건 감액조항에 따라 퇴직연금의 일부가 감액하여 지급되지만, 이는 이 사건 부칙조항의 시행일인 2010. 1. 1. 이후에 지급받는 퇴직연금부터 적용된다. 즉 이 사건 부칙조항
은 이미 발생하여 이행기에 도달한 퇴직연금수급권의 내용을 변경함이 없이 이 사건 부칙조항의 시행 이후의 법률관계, 다시 말해 장래에 이행기가 도래하는 퇴직연금수급권의 내용을 변경함에 불과하므로, 이미 종료된 과거의 사실관계 또는 법률관계에 새로이 법률이 소급적으로 적용되어 과거를 법적으로 새로이 평가하는 진정소급입법에는 해당하지 아니한다.
따라서 소급입법에 의한 재산권 침해는 문제될 여지가 없고, 다만 청구인들이 지니고 있는 기존의 법적인 상태에 대한 신뢰를 법치국가적인 관점에서 헌법적으로 보호해 주어야 할 것인지 여부가 문제될 뿐이다.
(2) 신뢰보호원칙 위반 여부
신뢰보호원칙은 헌법상 법치국가원리로부터 파생되는 것으로서, 법률을 제정하거나 개정할 때 기존의 법질서에 대한 당사자의 신뢰가 합리적이고 정당한 반면, 법률의 제정이나 개정으로 야기되는 당사자의 손해가 극심하여 새로운 입법으로 달성하고자 하는 공익적 목적이 그러한 당사자의 신뢰가 파괴되는 것을 정당화할 수 없는 경우 그러한 입법이 허용될 수 없다는 것이다. 이러한 신뢰보호원칙의 위반 여부는 한편으로는 침해되는 이익의 보호가치, 침해의 정도, 신뢰의 손상 정도, 신뢰 침해의 방법 등과 또 다른 한편으로는 새로운 입법을 통하여 실현하고자 하는 공익적 목적 등을 종합적으로 형량하여 판단하여야 한다(헌재 2008. 2. 28. 2005헌마872 등, 판례집 20-1상, 279, 297 참조).
이 사건 부칙조항으로 달성하려는 공익은 공무원범죄의 예방, 공무원이 재직 중 성실히 근무하도록 유도하는 효과, 더불어 공무원에 대한 일반 국민의 신뢰 제고, 제재방안의 실효성 확보, 공무원연금공단의 재정 보전 등이고(헌재 2013. 8. 29. 2010헌바354 등, 판례집 25-2상, 382, 404 참조), 그러한 공익적 가치는 매우 크다고 할 수 있다.
한편 퇴직연금 수급권의 성격상 급여의 구체적인 내용은 불변적인 것이 아니라, 국가의 재정, 다음 세대의 부담 정도, 사회정책적 상황 등에 따라 변경될 수 있는 것이고, 앞서 본 바와 같이 헌법재판소에서 구법조항에 대하여 공무원의 신분이나 직무상 의무와 관련이 없는 범죄의 경우에도 퇴직급여 등을 제한하는 것은 공무원범죄를 예방하고 공무원이 재직 중 성실히
근무하도록 유도하는 입법목적을 달성하는 데에 적합한 수단이라고 볼 수 없다는 이유로 헌법불합치결정을 하고 입법개선을 명함에 따라, 그 취지대로 개선입법이 이루어질 것을 충분히 예상할 수 있었으므로, 국회의 개선입법 지연으로 인하여 한시적인 입법의 공백상태가 발생함으로써 1년간 그 전액을 지급받을 수 있었다고 하여, 향후 개선입법이 이루어진 이후에도 그 이전에 급여지급사유가 발생한 퇴직 공무원들에 대하여 개선입법 이후 비로소 이행기가 도래하는 퇴직연금 수급권에 대해서까지 급여제한처분이 없으리라는 청구인들의 신뢰가 합리적이고 정당한 것이라고 보기는 어렵다.
위와 같이 보호해야 할 퇴직연금 수급자의 신뢰는 합리적이고 정당한 것이라고 보기 어려운 반면, 이 사건 부칙조항에 의하여 보호되는 공익은 매우 중대하다고 할 것이므로, 이 사건 부칙조항이 헌법상 신뢰보호의 원칙에 위반된다고 볼 수도 없다.
5. 결정의 의의
이 결정은 이 사건 감액조항에 대한 종전 합헌결정(2010헌바354등) 이후 약 3년이 지났으나 이 사건 감액조항이 위헌이라고 볼 만한 사정변경을 발견할 수 없어 위 선례의 입장을 그대로 유지함이 타당하다는 취지의 결정이다.
이 사건에서는 2009년 급여지급사유가 발생하여 퇴직연금을 지급받는 경우 이 사건 감액조항에 따라 퇴직연금이 1/2로 감액되어 지급되는 반면, 같은 해 퇴직일시금을 지급받은 경우 퇴직일시금 전액을 지급받고도 이 사건 감액조항이 적용되지 않으므로, 이 사건 감액조항이 평등원칙에 위반되는지 여부가 새롭게 다투어졌는데, 헌법재판소는 그러한 차별취급이 이 사건 감액조항에서 비롯된 것이 아니므로 이 사건 감액조항이 평등원칙에 위반되지 아니한다고 판단하였다.
이 소급입법금지원칙에 위배된다는 이유로 단순 위헌결정을 선고하였고, 위 부칙조항은 그 효력을 상실하였다. 그러나 이 사건 감액조항의 적용시기를 규정하는 새로운 부칙조항은 그 뒤로 다시 입법되지 않았고, 위 2010헌바354 등 결정의 심판대상이 아니었던 이 사건 부칙조항은 그대로 남아 있었으므로, 2009. 12. 31. 개정된 이 사건 감액조항은 이 사건 부칙조항에 따라 2010. 1. 1.부터 적용되게 되었다. 이 결정에서는 위와 같이 이 사건 감액조항의 적용시기를 규율하게 된 이 사건 부칙조항이 소급입법에 의한 재산권 침해인지, 신뢰보호원칙에 위반되는지 여부가 새로운 쟁점이 되었다.
이 결정에서는 이 사건 부칙조항이 진정소급입법에 해당한다고 볼 수 없고, 신뢰보호원칙에도 위반된다고 볼 수 없으므로 헌법에 위반되지 않는다고 보았다.