헌재 2017. 12. 28. 선고 2015헌바232 결정문 [공직선거법 제250조 제1항 등 위헌소원]

벌금 200만 원을 선고받고 항소하였으나 기각되자 대법원에 상고한 뒤, 공직선거 후보자의 학력을 표시할 때 중퇴한 경우에는 수학기간을 기재하여야 한다는 취지의 구 공직선거법 제64조 제1항과 제250조 제1항에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였다. 대법원이 당해사건에서 2015. 6. 11. 청구인의 상고를 기각하고 위헌법률심판제청신청을 각하하자, 청구인은 2015. 7. 8. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

2. 심판대상

이 사건 심판대상은 구 공직선거법(2010. 1. 25. 법률 제9974호로 개정되고 2015. 12. 24. 법률 제13617호로 개정되기 전의 것) 제250조 제1항 및 공직선거법(2010. 1. 25. 법률 제9974호로 개정된 것) 제64조 제1항 중 “중퇴한 경우에는 그 수학기간을 함께 기재하여야 한다”는 부분(다음부터 ‘중퇴학력 표시규정’이라고 한다)과 공직선거법(2010. 1. 25. 법률 제9974호로 개정된 것) 제264조 중 ‘공직선거법위반죄를 범함으로 인하여 100만 원 이상의 벌금형의 선고를 받은 때’ 부분, 공직선거법(2005. 8. 4. 법률 제7681호로 개정된 것) 제18조 제1항 제3호 중 ‘선거범으로서 100만 원 이상의 벌금형의 선고를 받고 그 형이 확정된 후 5년을 경과하지 아니한 자’ 부분, 공직선거법(2013. 12. 30. 법률 제12149호로 개정된 것) 제19조 제1호 중 제18조 제1항 제3호 가운데 ‘선거범으로서 100만 원 이상의 벌금형의 선고를 받고 그 형이 확정된 후 5년을 경과하지 아니한 자’ 부분, 공직선거법(2014. 2. 13. 법률 제12393호로 개정된 것) 제266조 제1항 중 ‘공직선거법 제250조 제1항의 죄를 범함으로 인하여 100만 원 이상의 벌금형의 선고를 받은 자는 그 형이 확정된 후 5년간 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 직에 취임하거나 임용될 수 없으며, 이미 취임 또는 임용된 자의 경우에는 그 직에서 퇴직된다’ 부분이다. 심판대상조항의 내용은 다음과 같다.

[심판대상조항]

□ 구 공직선거법(2010. 1. 25. 법률 제9974호로 개정되고 2015. 12. 24. 법률 제13617호로 개정되기 전의 것)

제250조(허위사실공표죄) ① 당선되거나 되게 할 목적으로 연설ㆍ방송ㆍ신문ㆍ통신ㆍ잡지ㆍ벽보ㆍ선전문서 기타의 방법으로 후보자(후보자가 되고자 하는 자를 포함한다. 이하 이 조에서 같다)에게 유리하도록 후보자 … 등에 관하여 허위의 사실[학력을 게재하는 경우 제64조 제1항의 규정에 의한 방법으로 게재하지 아니한 경우를 포함한다]을 공표하거나 공표하게 한 자와 허위의 사실을 게재한 선전문서를 배포할 목적으로 소지한 자는 5년 이하의 징역 또는 3천만 원 이하의 벌금에 처한다.

□ 공직선거법(2010. 1. 25. 법률 제9974호로 개정된 것)

제64조(선거벽보) ① 선거운동에 사용하는 선거벽보에는 후보자의 … 경력[학력을 게재하는 경우에는 정규학력과 이에 준하는 외국의 교육과정을 이수한 학력 외에는 게재할 수 없다. 이 경우 정규학력을 게재하는 경우에는 졸업 또는 수료당시의 학교명(중퇴한 경우에는 수학기간을 함께 기재하여야 한다)을 기재하고, 정규학력에 준하는 외국의 교육과정을 이수한 학력을 게재하는 때에는 그 교육과정명과 수학기간 및 학위를 취득한 때의 취득학위명을 기재하여야 하며, 정규학력의 최종학력과 외국의 교육과정을 이수한 학력은 제49조 제4항 제6호에 따라 학력증명서를 제출한 학력에 한하여 게재할 수 있다. 이하 같다] … 을 게재하여 동에 있어서는 인구 500명에 1매, 읍에 있어서는 인구 250명에 1매, 면에 있어서는 인구 100명에 1매의 비율을 한도로 작성ㆍ첩부한다. 다만, 인구밀집상태 및 첩부장소 등을 감안하여 중앙선거관리위원회규칙으로 정하는 바에 따라 인구 1천명에 1매의 비율까지 조정할 수 있다.

□ 공직선거법(2010. 1. 25. 법률 제9974호로 개정된 것)

제264조(당선인의 선거범죄로 인한 당선무효) 당선인이 당해 선거에 있어 이 법에 규정된 죄를 범함으로 인하여 징역 또는 100만 원 이상의 벌금형의 선고를 받은 때에는 그 당선은 무효로 한다.

□ 공직선거법(2005. 8. 4. 법률 제7681호로 개정된 것)

제18조(선거권이 없는 자) ① 선거일 현재 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람은 선거권이 없다.

3. 선거범 … 로서, 100만 원 이상의 벌금형의 선고를 받고 그 형이 확정된 후 5년 … 을 경과하지 아니한 자(형이 실효된 자도 포함한다)

□ 공직선거법(2013. 12. 30. 법률 제12149호로 개정된 것)

제19조(피선거권이 없는 자) 선거일 현재 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 피선거권이 없다.

1. 제18조(선거권이 없는 자) 제1항 제3호에 해당하는 자

□ 공직선거법(2014. 2. 13. 법률 제12393호로 개정된 것)

제266조(선거범죄로 인한 공무담임 등의 제한) ① 다른 법률의 규정에도 불구하고 제250조의 죄를 범함으로 인하여 … 100만 원 이상의 벌금형의 선고를 받은 자는 그 형이 확정된 후 5년간 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 직에 취임하거나 임용될 수 없으며, 이미 취임 또는 임용된 자의 경우에는 그 직에서 퇴직된다. (각호 생략)

3. 청구인의 주장

가. 학교를 중퇴하고 검정고시를 통해 동등 학력을 인정받은 사람에게 중퇴 당시 수학기간을 의무적으로 밝히도록 하는 것은 해당 학교를 졸업한 사람과 비교할 때

불합리한 차별로서 평등원칙에 위반되고, 유추해석 금지원칙ㆍ과잉금지원칙에 반하여 후보자의 표현의 자유와 일반적 행동자유권 및 공무담임권 등을 침해한다. 또 중퇴학력 표시규정에서 말하는 ‘학력’이 ‘학력(學力)’을 뜻하는 것인지 ‘학력(學歷)’을 뜻하는 것인지 정확하게 예견하기 어려워 수학기간을 기재하여야 하는 경우가 어떤 경우인지 명확하게 알 수 없고, 수학기간을 어떤 방식으로 기재하여야 하는 것인지도 불명확하므로 명확성의 원칙에 위배된다. 한편, 중퇴 당시 수학기간을 기재하지 않았다는 이유만으로 선거의 공정성을 해할 위험이 명백히 존재하지 않는 경우에도 일률적으로 처벌함으로써 공직선거법이 지향하는 입법목적에도 부합하지 않을 뿐만 아니라 행위자의 행위와 그에 따른 책임 사이에 적정한 비례관계도 유지되지 못한다.

나. 심판대상조항 중 중퇴학력 표시규정을 제외한 나머지 규정들은 선거범으로 100만 원 이상의 벌금형을 선고받으면 선거권과 피선거권 및 공무담임권을 제한하는 규정으로서, 벌금형의 액수에 따라 일률적으로 참정권 등을 제한하는 것은 과잉금지원칙에 위배되고, 또 벌금형을 받아도 신분에 영향이 없는 다른 지방직 공무원과 차별 취급하는 것이므로 평등원칙에도 위배된다. 나아가 이들 조항은 헌법이 보장하는 선거제도와 지방자치제도에도 위배된다.

4. 적법요건에 대한 판단

헌법재판소법 제68조 제2항의 헌법소원은 법률의 위헌 여부 심판의 제청신청이 기각된 때 청구할 수 있다. 청구인은 당해사건에서 중퇴학력 표시규정 이외의 나머지 심판대상조항에 대하여는 위헌법률심판제청신청을 하지 않았다. 이 조항들은 당해사건 재판에 직접 적용되는 법률조항이 아니고 당해사건에서 법원이 청구인의 위

헌법률심판제청신청을 각하하면서 묵시적으로 함께 판단한 것으로 볼 수도 없는 조항들이다. 따라서 이 조항들에 대한 헌법소원심판청구는 부적법하다.

5. 중퇴학력 표시규정에 대한 판단

가. 입법목적

공직선거법 제250조 제1항은 당선되거나 되게 할 목적으로 후보자에게 유리하도록 허위사실을 공표하여 선거인의 공정한 판단에 영향을 미치는 일체의 행위를 처벌함으로써 선거의 공정을 보장하기 위한 규정이다. 이는 후보자에게 유리한 허위의 사실을 공표하지 못하도록 함으로써 선거인들이 후보자에 대한 정확한 판단자료를 가지고 올바른 선택을 할 수 있도록 하기 위한 것이다. 선거인이 누구에게 투표할 것인가를 공정하게 판단할 수 있도록 하기 위해서는 후보자 등에 관하여 정확한 판단자료가 제공되는 것이 필요하다. 만약 후보자 등에 관하여 거짓 자료가 제공되면 선거인의 공정ㆍ정확한 판단을 그르칠 위험이 있다. 따라서 선거에 있어서는 선거공보, 선전벽보, 선거방송, 연설회 등을 통하여 선거인에게 후보자의 경력 등에 관하여 정확한 정보가 전달되어야 함과 동시에 그릇된 정보가 공표되어 유포되는 것을 방지하는 것이 필요하다(헌재 2009. 3. 26. 2007헌바72 참조).

한편, ‘학력’은 학교를 수학한 이력으로서 후보자의 신상정보 중 기본적인 것 중 하나다. 청구인은 중퇴학력 표시규정의 ‘학력’이 ‘학력(學歷)’인지 ‘학력(學力)’인지 불분명하다고 주장하나, 법문 자체에서 학력을 한자로 ‘學歷’이라고 표기하고 있으므로 이 부분 주장은 받아들일 수 없다. 학력은 후보자의 재산형성과정, 납세실적, 병역, 전과 기록 등과 함께 선거권자가 후보자의 공직적격성을 판단하고 적절한 투표권을 행사하는 데 필요한 자료다. 학력이 유권자가 후보자를 선택하는 데 적지 않은

영향을 미치므로 이에 대해 정확한 정보가 제공되어야 한다. 투표권을 행사할 때 학연과 지연을 중시하는 현실 여건상 특정지역의 학교를 다닌 이력은 선거권자의 선택에 상당한 영향을 미칠 수 있음을 부인하기 어렵다. 따라서 학력과 관련하여 선거권자에게 구체적이고 정확한 정보가 제공되어야 하고, 학교를 중퇴한 경우 수학기간이 얼마나 되는지에 관한 정보도 제공될 필요가 있다.

나. 명확성원칙 위배 여부

‘중퇴’는 학교에 입학하였으나 그 과정을 마치지 못하고 학교를 그만 두는 중도 퇴학을 말하는 것으로서 다른 뜻으로 해석될 여지가 없다. 또 ‘수학기간’도 교육과정을 이수하면서 학교를 다닌 기간을 말하는 것으로 그 의미가 불명확하다고 할 수 없다.

청구인은 고등학교를 중퇴한 뒤 고등학교 졸업학력 검정고시에 합격하여 자신이 중퇴한 학교를 졸업한 사람과 동등한 학력을 취득한 경우에도 중퇴한 학교를 기재할 때 수학기간을 기재하여야 하는지 여부가 불분명하다고 주장한다. 그러나 학력인정시험에 합격한 사실을 공개하는 것과 특정 학교에서 중퇴한 사실을 공개하는 것은 전혀 별개의 문제이다. 우선 고등학교 졸업학력 검정고시에 합격하여 고등학교 졸업자와 동등한 학력을 취득하였다는 사실은 후보자의 공직 수행능력을 판단하는 데 중요한 고려 요소가 될 수 있다. 하지만 공직선거법은 이와 관련하여 특별한 규정을 두고 있지 않으므로 그 공개 여부는 후보자 개인의 선택에 달려있다.

반면 정규 학력의 졸업 또는 수료 그리고 중퇴 사실을 공개하는 것은 공직선거법 제64조 제1항과 제250조 제1항의 규율대상이 된다. 후보자가 특정 학교에서 중퇴한 사실을 공개하고자 하는 것은 후보자와 해당 학교, 나아가 해당 학교가 소재하는 지역과의 관련성 등을 공개하는 것이 선거에 유리하게 작용할 수 있다고 판단하였기

때문일 것이므로, 이때는 그 관련성의 정도를 정확하게 알려줄 필요가 있다. 특정 학교에서 중퇴한 경우 ‘학교명’과 그 학교에서의 ‘수학기간’을 함께 공개하는 것이 후보자의 학력은 물론 후보자와 해당 학교 및 해당 지역과의 관련성을 정확하게 알려주는 데 도움이 된다. 이때 학교를 중퇴한 뒤 학력인정시험에 합격하여 중퇴한 학교의 졸업자와 동등한 학력을 취득한 경우를 달리 취급할 이유가 없다. 학력인정시험에 합격한 사실이나 학교를 중퇴한 사실을 밝힐 것인지 여부는 후보자 본인의 선택에 달려 있다. 그러나 일단 중퇴한 학교를 다닌 학력을 기재하고자 한다면 그 수학기간도 기재하라는 것이 중퇴학력 표시규정의 법문상 분명하고 혼동의 여지가 없다.

따라서 중퇴학력 표시규정의 해석이 불분명하여 수범자의 예측가능성을 해하거나 법 집행기관의 자의적 집행을 초래할 정도로 불명확하다는 청구인의 주장은 받아들일 수 없다.

다. 과잉금지원칙 위배 여부

(1) 중퇴학력 표기규정은 공직선거 후보자의 학력 기재방법을 제한하는 것일 뿐 선거운동을 통해 자신을 알릴 수 있는 기회를 제한하거나 당선의 기회를 봉쇄하는 것은 아니다. 따라서 중퇴학력 표기규정이 청구인의 공무담임권을 직접 제한한다고 보기는 어렵다. 한편, 선거운동의 자유에는 선거과정에서 자유롭게 의사를 표현할 수 있는 자유가 포함되므로, 청구인이 주장하는 중퇴 학력의 수학기간을 기재하지 않을 정치적 표현의 자유는 선거운동의 자유에 포함된다. 결국, 청구인의 주장 중 중퇴학력 표기규정이 과잉금지원칙에 위배되었다는 부분은 선거운동의 자유를 어느 범위에서 제한할 수 있는가의 문제로 귀결된다. 선거운동의 자유 침해 여부를 판단하는 이상 그 판단 내용이 중복될 수밖에 없는 일반적 행동자유권 침해 여부에 관하여는

따로 판단하지 아니한다.

(2) 유권자에게 후보자의 학력에 관한 정확한 정보를 제공함으로써 궁극적으로 선거의 공정성을 확보한다는 중퇴학력 표기규정의 입법목적은 정당하다. 학교를 중퇴한 경우 그 수학기간에는 상당한 차이가 있을 수 있고 이런 정보는 유권자의 후보자 선택에 영향을 줄 수 있는 것이므로, 학교를 중퇴한 학력을 기재하는 경우 수학기간을 반드시 기재하도록 하는 것은 위와 같은 입법목적 달성에 적합한 수단이다.

(3) 학교를 졸업하거나 수료한 경우에는 교과과정을 다 마친 것이므로 학교명을 기재하면 졸업 또는 수료 사실만 기재하더라도 학제에 따라 그 수학기간을 누구나 알 수 있다. 그러나 학교를 중퇴한 경우에는 실제로 수학한 기간을 알 수 없으므로 이를 별도로 밝혀야 구체적 학력(學歷)을 알 수 있다. 학교를 중퇴한 경우 그 수학기간은 개인마다 천차만별일 것이므로 수학기간을 기재하지 않고 단순히 중퇴 사실만 기재하면 수학기간 차이에 따른 학력 차이를 비교할 수 없다(헌재 2010. 3. 25. 2009헌바121 참조)

고등학교 졸업학력 검정고시에 합격하여 고등학교 졸업자와 동등한 학력(學力)을 인정받은 경우 후보자가 원하면 그 사실을 기재할 수 있다. 여기에 추가하여 중퇴한 특정 학교에 다닌 이력을 밝히고자 한다면 그 학교에 다닌 수학기간을 기재하는 것이 학교를 다닌 이력을 정확히 나타내는 것이다. 중퇴 사실만 기재하면 일반인들은 후보자가 그 학교에서 어느 정도 수학하였는지 알 수 없다.

한편, 특정학교를 중퇴한 사실 및 그 수학기간의 기재는 후보자의 선택에 따라 기재할 수도 있고 기재하지 않을 수도 있다. 중퇴학력 표기조항은 학교 중퇴 사실을 기재하려면 수학기간도 함께 기재하라는 것에 불과하다. 중퇴학력을 표기할 경우 수학

기간도 함께 기재하도록 하는 것보다 덜 침해적인 방법으로 후보자의 학력에 관한 구체적이고 객관적이며 정확한 정보를 전달할 수 있는 방법은 상정하기 어렵다.

(4) 중퇴학력 표기규정으로 인하여 후보자가 원하지 않음에도 불구하고 수학기간을 기재하여야 하는 의무를 부담하게 되어 선거운동의 자유가 다소 제한되기는 한다. 그러나 후보자에게 중퇴학력의 기재가 강제되는 것이 아니고, 후보자의 선택에 따라 중퇴학력을 기재할 경우에 수학기간을 기재하기만 하면 되므로, 중퇴학력 표기규정에 따라 후보자가 받는 불이익이 크다고 보기 어렵다. 이에 비하여 후보자의 학력에 관하여 선거권자에게 정확한 정보를 제공하여 선거의 공정을 기한다는 공익은 훨씬 중요하다. 중퇴학력 표기규정은 법익의 균형성도 갖추었다.

(5) 한편, 선거인이 후보자를 선택할 때 후보자의 학력이 어느 정도 의미를 갖는 것인지, 학력과 수학기간은 어떤 관계가 있는지에 대한 판단 및 학력을 소개하면서 수학기간을 기재하지 않는 것이 후보자에 대한 올바른 선택에 어느 정도 부정적 영향을 미칠 수 있는지 등에 대한 판단은 일차적으로 입법자에게 있다(헌재 2010. 3. 25. 2009헌바121 참조). 또 중퇴학력을 기재하면서 수학기간을 기재하지 않은 행위를 처벌할 것인지, 처벌한다면 어느 정도 법정형으로 처벌할 것인지에 대한 판단 역시 기본적으로 입법형성의 자유에 속하는 영역이므로, 그에 관한 입법자의 판단이 현저히 불합리한 것으로 인정되지 않는 한 헌법에 위반된다고 할 수 없다.

고등학교 졸업에 상응하는 학력을 취득하였다는 부분을 기재하고, 이에 추가하여 졸업하지 않고 중퇴한 학교에 다닌 이력도 나타내 주고자 한다면 그 학교에 다닌 수학기간을 기재하여야 학교에 다닌 이력을 정확히 알 수 있다. 중퇴라는 사실만으로는 후보자가 그 학교에서 어느 정도 수학을 하였는지 알기 어렵고, 그 학교를 다닌 이

력에 대한 정확한 평가를 할 수 없다. 특히, 학연과 지연에 따라 후보자를 선택하는 경향이 있는 유권자에게는 중퇴 학력의 경우 그 수학기간이 후보자 선택을 위한 정보로서 중요한 의미를 갖는다. 이런 점에서 후보자가 중퇴 학력을 소개하면서 의도적으로 수학기간을 기재하지 않는 행위는 후보자의 학력에 관한 객관적 비교와 평가를 어렵게 하여 결국 유권자의 선택에 영향을 미칠 수 있다는 점에서는 학력을 거짓으로 기재하는 것과 동일하게 평가될 수 있는 것이다.

따라서 중퇴학력 표기규정이 정규학력 중 중퇴한 학력을 기재하는 경우 반드시 수학기간을 기재하도록 하고, 이를 위반한 행위에 대해 학력을 허위로 기재하는 경우와 같이 처벌하도록 한 것이 현저히 부당하다고 보기 어렵다. 중퇴학력 표기규정 위반행위에 대한 법정형이 “5년 이하의 징역 또는 3천만 원 이하의 벌금”으로서 그 상한은 결코 가볍다고 할 수 없다. 그러나 하한을 제한하지 않고 있어 사안에 따라서는 얼마든지 가벼운 처벌이 가능하므로, 전체 형벌체계상 현저히 균형을 잃었다고 할 정도로 행위자의 책임에 비해 지나치게 가혹한 형벌이라고 볼 수도 없다.

(6) 중퇴학력 표기규정은 헌법 제37조 제1항이 요구하는 비례원칙 내지 과잉금지원칙에 반하여 선거운동의 자유를 침해한다고 할 수 없다.

라. 평등원칙 위배 여부

국내의 정규학력 중 고등학교의 경우에는 학교명과 졸업이라는 사실만 알면 그 학제와 수학기간을 쉽게 알 수 있다. 고등학교를 졸업한 경우 수학기간이 일반적으로 3년인 것은 여러 사람이 두루 알고 있는 사실이므로, 특별한 사정이 없는 한 고등학교를 졸업한 경우는 그 수학기간이 3년이라고 쉽게 예측할 수 있다. 반면 고등학교를 중퇴한 경우는 입학 후 단지 며칠만 수학한 경우부터 3년 가까이 수학하고 졸업에 임

박하여 중퇴한 경우까지 다양한 경우가 있을 수 있어 학교명과 중퇴라는 사실만으로는 그 사람이 중퇴한 학교에 다닌 이력을 정확히 알 수 없다.

따라서 고등학교를 졸업한 사람에 대해서는 수학기간의 기재를 요구하지 않으면서도 고등학교 졸업학력 검정고시에 합격한 사람이라고 하더라도 고등학교를 중퇴한 경력에 대해서 그 학력을 기재할 때 그 수학기간을 기재하도록 요구하는 것이 불합리한 차별이라고 볼 수는 없다.

중퇴학력 표기규정이 평등원칙에 위배된다고 볼 수 없다.

6. 결론

중퇴학력 표기규정은 헌법에 위반되지 아니하고, 이를 제외한 나머지 심판대상조항에 대한 청구인의 헌법소원심판청구는 부적법하므로, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.