1. 정당추천후보자(政黨推薦候補者)에게는 합동연설회(合同演說會) 이외에 정당연설회(政黨演說會)를 가질 수 있도록 한 국회의원선거법(國會議員選擧法) 제55조의3 규정이 평등(平等)의 원칙(原則) 등에 반하는 지의 여부 및 조건부(條件附) 위헌결정(違憲決定)을 한 사례(事例)

2. 정당추천후보자(政黨推薦候補者)는 소형인쇄물(小型印刷物)을 2종(種) 더 배부(配付)할 수 있도록 한 국회의원선거법(國會議員選擧法) 제56조 규정의 위헌(違憲) 여부 및 조건부(條件附) 위헌결정(違憲決定)을 한 사례(事例)

3. 국회의원선거법(國會議員選擧法) 제58조의2(대담(對談), 토론(討論)의 방송(放送) 등) 및 제55조의5(합동연설회시(合同演說會時) 등의 타연설회제한(他演說會制限))의 위헌(違憲) 여부

1. 정당추천후보자(政黨推薦候補者)에게 별도로 정당연설회(政黨演說會)를 할 수 있도록 한 국회의원선거법(國會議員選擧法) 제55조의3 규정은 무소속후보자(無所屬候補者)에 비교하여 월등하게 유리한 위치에서 선거운동을 하게 한 불평등(不平等)한 규정이므로 헌법전문(憲法全文), 헌법(憲法) 제11조 제1항의 법(法)앞의 평등(平等), 제25조의 공무담임권(公務擔任權), 제41조 제1항의 평등선거(平等選擧)의 원칙(原則), 제116조 제1항의 선거운동(選擧運動)기회균등의 보장원칙에 위반(違反)된다고 할 것이나 무소속후보자(無所屬候補者)에게도 정당연설회(政黨演說會)에 준하는 개인연설회(個人演說會)를 허용하는 경우에는 위헌성(違憲性)의 소지가 제거될 수 있으므로 제7항은 당해 지역구에서 정당추천후보자를 연설원으로 포함시킨 정당연설회를 개최하는 경우에는 무소속후보자에게도 정당추천후보자(政黨推薦候補者)에 준하는 선거운동(選擧運動)의 기회(機會)를 균등(均等)하게 허용(許容)하지 아니하는 한 헌법(憲法)에 위반(違反)된다.

2. 정당추천후보자(政黨推薦候補者)에게 무소속후보자(無所屬候補者)에 비하여 소형인쇄물(小型印刷物)을 2종(種) 더 제작(製作)·배부(配付)할 수 있도록 한 국회의원선거법(國會議員選擧法) 제56조의 규정은 불평등(不平等)한

것으로서 위헌적(違憲的)인 규정이지만 무소속후보자(無所屬候補者)에게 소형인쇄물(小型印刷物)을 추가(追加)로 배부(配付)할 수 있도록 허용하는 경우에는 위헌성(違憲性)의 소지가 제거될 수 있으므로 위 규정 역시 당해 지역구에서 정당(政黨)이 소형인쇄물(小型印刷物) 2종(種)을 추가 배부하는 경우에는 무소속후보자(無所屬候補者)에게도 그에 준하는 종류(種類)의 소형인쇄물(小型印刷物)을 제작·배부할 수 있도록 선거운동(選擧運動)의 기회(機會)를 균등(均等)하게 허용(許容)하지 아니하는 한 헌법(憲法)에 위반(違反)된다.

3. 국회의원선거법(國會議員選擧法) 제58조의2는 정당(政黨)의 대표자(代表者)나 그 대리인(代理人)이 방송(放送)이나 간행물(刊行物)을 경영하는 자와의 계약(契約)에 의하여 보도(報道)할 수 있도록 하는 것으로서 정당정치(政黨政治)의 일환으로 정당활동(政黨活動)을 보장하는데 주안점(主眼點)이 있는 것이지 지역구후보자(地域區候補者)의 개별적(個別的)인 선거운동(選擧運動)을 허용하는데 주안(主眼)을 둔 규정이 아니므로 선거운동(選擧運動)의 기회균등(機會均等)을 차별하는 것이 아니고, 같은 법(法) 제55조의5는 합동연설회(合同演說會)와 정당연설회(政黨演說會) 등의 개최에 관한 시간(時間)과 장소(場所) 등에 관한 조절제한규정이므로 청구인들의 기본권침해(基本權侵害)의 직접적(直接的)인 규정이라 할 수 없다.

청구인 : 정○봉 외 1인

대리인 변호사 한기찬

국회의원선거법(國會議員選擧法) 제55조의3(정당연설회(政黨演說會)) ① 정당(政黨)은 선거운동기간(選擧運動期間) 중 추천후보자(推薦候補者)를 위한 선거운동(選擧運動)을 하기 위하여 연설회(演說會)를 개최(開催)할 수 있다.

②～⑤ 생략

⑥ 제1항의 연설회(演說會)는 지역구(地域區)마다 1회(回)에 한하여 개최(開催) 할 수 있다. 다만, 하나의 지역구(地域區)가 1개(個) 이상의 구(區)·시(市)·군(郡)으로 되어 있을 때에는 구(區)·시(市)·군(郡)마다 각 1회(回)씩 개최(開催)할 수 있다.

⑦ 제1항의 연설회(演說會)는 1회(會)에 4시간(時間)을 초과할 수 없으며, 연설원(演說員)은 매회(每回) 당해 지역구후보자(地域區候補者)를 포함한 4인(人)이내로 한다.

⑧～⑩ 생략

국회의원선거법(國會議員選擧法) 제55조의5(합동연설회시(合同演說會時) 등의 타연설회(他演說會) 제한) ① 제51조의 합동연설회(合同演說會)의 개최예정시각(開催豫定時刻) 2시간(時間) 전부터 그 종료예정시각(終了豫定時刻) 후 2시간(時間)까지의 사

이에는 당해 합동연설회(合同演說會)의 장소(場所)로부터 500미터안의 구역에서 제55조의3의 정당연설회(政黨演說會)와 제72조의 정당활동(政黨活動)으로서의 단합대회(團合大會)를 개최(開催)할 수 없다.

② 제55조의3의 정당연설회(政黨演說會) 개최예정시각(開催豫定時刻) 2시간(時間)전부터 그 종료예정시각(終了豫定時刻) 후 2시간(時間)까지의 사이에는 당해 정당연설회(政黨演說會)의 장소로부터 500미터 안의 구역(區域)에서 다른 정당연설회(政黨演說會)와 제72조의 정당활동(政黨活動)으로서의 단합대회(團合大會)를 개최(開催)할 수 없다.

국회의원선거법(國會議員選擧法) 제56조(소형인쇄물(小型印刷物)의 배포(配布) 등) ① 지역구후보자(地域區候補者)는 후보자(候補者)의 선거구명(選擧區名)·기호(記號)·사진(寫眞)·성명(姓名)·연령(年齡)·소속정당명(所屬政黨名)·직업(職業)·경력(經歷)·정견(政見) 및 소속정당(所屬政黨)의 정강(政綱)·정책(政策)과 후보자(候補者) 또는 정당(政黨)의 홍보(弘報)에 필요한 사항을, 정당(政黨)은 정강(政綱)·정책(政策)의 홍보(弘報)와 소속후보자(所屬候補者)에 대한 지원내용을 표시한 소형인쇄물(小型印刷物)을 제작(製作)·배부(配付)할 수 있다.

② 제1항의 소형인쇄물(小型印刷物)에는 경력(經歷)·학력(學歷)·학위(學位) 및 상벌(賞罰) 등에 관한 허위사실이나 정당(政黨) 또는 후보자(候補者)를 비방하는 내용을 게재할 수 없다.

③ 제1항의 소형인쇄물(小型印刷物)은 길이 27센티미터 너비 19센티미터 이내에서 2매(枚) 이내로 작성하는 소형인쇄물(小型印刷物) 3종(種)과 길이 10센티미터 너비 6센티미터 이내에서 1매(枚)로 작성하는 소형인쇄물(小型印刷物) 1종(種)으로 하되, 그 종류(種類)는 지역구후보자(地域區候補者)는 4종(種), 정당(政黨)은 후보자(候補者)를 추천한 지역구(地域區)마다 2종(種)으로 하며, 그 수량(數量)은 종류별(種類別)로 당해 지역구(地域區) 안의 유권자수(有權者數)를 초과하지 못한다.

④ 제1항의 소형인쇄물(小型印刷物)은 합동연설회장(合同演說會場)·정당연설회장(政黨演說會場)·선거사무소(選擧事務所)·선거연락소(選擧連絡所)에서의 배부(配付)·가두배부(街頭配付)·호별투입(戶別投入)과 우편배달(郵便配達)에 한하고, 호별방문(戶別訪問)에 의한 배부(配付)·신문삽입(新聞揷入)에 의한 배부(配付)와 첩부(貼付)·살포행위(撒布行爲)는 할 수 없다.

⑤ 제1항의 소형인쇄물(小型印刷物)에는 그 인쇄물(印刷物)의 명칭·주소(住所) 및 전화번호(電話番號)를 표시하여야 한다.

국회의원선거법(國會議員選擧法) 제58조의2(대담(對談)·토론(討論)의 방송(放送) 등) ① 방송시설(放送施設)이나 신문(新聞)·잡지(雜誌) 기타의 간행물(刊行物)을 경영하는 자(者)는 후보자(候補者)를 추천한 정당(政黨)의 대표(代表) 또는 그 대리인(代理人)간의 대담(對談) 또는 토론(討論)을 방송(放送)(방영(放映)을 포함한다. 이하 같다.)하거나, 이를 게재(揭載) 또는 보도(報道)할 수 있다.

② 제1항의 대담(對談) 또는 토론(討論)은 공정하여야 하며 이에 관하여 필요한 사항은 중앙선거관리위원회규칙(中央選擧管理委員會規則)으로 정한다.

국회의원선거법(國會議員選擧法) 제60조(타연설회(他演說會)의 금지) 누구든지 제51조의 규정(規定)에 의한 합동연설회(合同演說會) 및 제55조의3의 규정(規定)에 의한 정당연설회(政黨演說會)를 제외하고는 선거운동기간(選擧運動期間) 중 다수인(多數人)을 집합(集合)하게 하여 선거운동(選擧運動)을 위한 개인정견발표회(個人政見發表會)·좌담회(座談會)·토론회(討論會)·시국강연회(時局講演會) 기타의 연설회(演說會)를 개최(開催)할 수 없다.

헌법(憲法) 전문(前文), 제8조, 제11조 제1항, 제25조, 제37조 제2항, 제41조 제1항, 제116조 제1항

1. 국회의원선거법(1988.3.17. 법률 제4003호, 개정 1991.12.31. 법률 제4462호) 제55조의3(정당연설회)의 규정 중 "정당연설회에 당해 지역구후보자를 연설원으로 포함시킨 부분"과 같은 법 제56조(소형인쇄물의 배부 등)의 규정 중 "정당이 후보자를 추천한 지역구마다 2종의 소형인쇄물을 따로 더 배부할 수 있도록 한 부분"은, 당해 지역구에서 정당이 그와 같은 정당연설회를 개최하거나 소형인쇄물을 제작 배부하는 경우에는, 무소속후보자에게도 각 그에 준하는 선거운동의 기회를 균등하게 허용하지 아니하는 한 헌법에 위반된다.

2. 청구인들의 나머지 청구를 기각한다.

1. 청구인들의 심판청구취지와 그 주장 및 법무부장관의 의견요지

가. 청구취지

소원심판청구인들은 1992.3.24. 시행될 제14대 국회의원선거에 청구인 정인봉은 서울특별시 종로구에서, 청구인 이○문은 인천직할시 서구에서 각 무소속으로 지역구 후보자가 되고자 하는 사람으로서 현행 국회의원선거법(이하 이 사건 법률이라 한다) 제55조의3, 제55조의5, 제56조, 제58조의2는 청구인들의 기본권인 공무담임에

관한 권리 및 평등권을 침해하는 불평등한 위헌적인 법률조항이므로 이들 조항에 대하여 위헌결정을 구하고자 이 건 헌법소원심판청구에 이르게 된 것이다.

나. 주장요지

우리 헌법은 그 전문에서 자유민주적 기본질서를 더욱 확고히 다지고 정치·사회 등 모든 영역에 있어서 각인의 기회균등을 보장하는 것을 선언하고 이에 따라 모든 국민은 법 앞에 평등한 참정권을 가지며(헌법 제11조, 제25조) 헌법 제116조 제1항에서 선거운동은 균등한 기회가 보장되어야 한다고 명시하고 있다. 그런데 심판 대상이 되는 이 사건 법률 제55조의3 및 제55조의5에 의하면 정당추천후보자는 무소속후보자와 마찬가지로 같은 법 제51조에 의하여 3회의 합동연설회에서 매회에 30분간 자신의 정견을 발표할 수 있는 기회를 가지는 것 이외에도 별도로 4시간에 걸쳐 연설회를 할 수 있는 정당연설회에 참여할 수 있고, 제56조에 의하면 제1항에 소형인쇄물을 제작 배부할 수 있다고 규정하고 제3항은 지역구후보자는 4종, 정당후보자는 지역구마다 2종을 더 제작 배부할 수 있게 함으로써 6종의 소형인쇄물을 이용할 수 있게 되어 있어서 결과적으로 무소속후보자는 선거운동의 중요한 부분인 정견발표의 기회가 극도로 제한되고 소형인쇄물로 그 정견을 알릴 수 있는 기회마저 차등으로 제한당하여 실로 무소속후보자의 손발을 묶고 입마저 막아 정당의 기득권을 가지고 무소속후보자의 진출을 봉쇄하려는 것들이라 위 각 규정은 헌법상 보장하고 있는 국민의 참정권과 공무담임권을 극도로 제한하고 있을 뿐 아니라 평등의 원칙에 위배되는 것이다. 이 사건 법률 제58조의2 제1항은 방송시설이나 신문·잡지

기타의 간행물을 경영하는 자는 후보자를 추천한 정당의 대표 또는 그 대리인 간의 대담 또는 토론을 방송하거나 이를 게재 또는 보도할 수 있다고만 규정하여 무소속후보자나 시민의 모임대표나 그 대리인의 참여가 봉쇄되고 있어 기존정당은 그 정책이나 민주성에 대하여 위장 홍보될 수 있고 대다수 유권자를 대표하는 사람이나 대리인은 그 허구성을 비판할 수 있는 기회가 박탈되고 마는 결과가 되어 무소속후보자의 당선가능성을 극히 제약하는 규정이라 아니할 수 없으며 결국 이것 또한 헌법이 규정하는 평등의 원칙에 반하고 나아가 무소속후보자의 공무담임권을 실질적으로 침해하고 있는 것이다.

그러므로 청구인들은 공권력(입법권)의 부당한 행사(법률제정)로 인하여 평등한 공무담임권과 기회균등한 선거운동을 보장받고 있는 헌법상의 기본권이 현실적으로 침해당하고 있어서 위의 각 조항들은 무효로 선언되어 청구인들과 같은 무소속후보자에게도 균등한 기회가 보장되도록 하기 위하여 이건 심판을 구한다는 것이다.

다. 법무부장관의 의견요지

헌법에 의하여 정당설립의 자유와 복수정당제가 보장되는 정당제 민주국가에서의 민주국가란 정당이 국민의 정치적 욕구를 수렴함으로써 국가의사를 적극적으로 형성하고 의회를 운영하는 것이므로 국민의 지배가 아닌 정당의 지배국가를 말하는 것이라 정당추천후보자가 무소속후보자에 비하여 선거운동상 상대적으로 유리한 처지에 있게 된다 하더라도 불합리한 차별을 두는 것이라 할 수 없고, 국회의원선거법이 여야 합의에 의하여 정당의 활동을 보장하는 것은 입법자가 헌법상 보장된 정당의 지위를 선거법에 반영한

것일 뿐이며 구체적인 선거운동에 관한 규제는 국회의 입법재량에 의하여 정하여질 입법정책의 문제라 할 수 있다. 따라서 국회의원선거법상의 제반규정들은 정당제도의 보장이라는 헌법규정을 선거법에 합리적으로 반영한 것으로서 자의적인 차별규정이 아니므로 본건 청구는 기각되어야 한다는 것이다.

2. 헌법상의 선거제도와 정당정치

가. 우리 헌법이 명시하고 있는 자유민주주의는 국민의 주권행사인 선거결과에 따라 국민의 대표자가 구성되고 그들의 회의에서 의결되는 국가정책이 현실화되는 정치제도를 의미하는 것이기 때문에 국회의원선거법에서 선거과정의 자유와 기회균등의 보장 여부는 우리 헌법의 기본질서유지와 불가분의 관계가 있는 것이다. 선거를 통한 국민의 주권행사는 주권자인 국민이 자기의 정치적 의사를 자유로이 결정하고 표명함으로써 정치에 참여할 수 있는 기회를 보장하는 것을 전제로 하고 있는 것이고 이러한 정치적 의사와 판단을 가지고 참정권을 행사하기 위하여는 공개적인 선거운동의 자유와 기회균등이 보장되어야 하는 것은 더 논급할 필요가 없는 것이다. 그러나 한편 선거는 정치권력을 창출하고 그 합헌적 존립과 정당성을 부여하는 총체적인 국민동의를 의미하는 것이기 때문에 금권이나 폭력과 같은 부정한 방법이 개입할 가능성이 큰 점을 부정할 수 없어 이러한 선거부정을 방지하고 공정한 선거를 효과적으로 관리 시행하기 위하여 선거에 관계되는 모든 사항과 선거운동에 대하여 사전 또는 사후적으로 법적 규제를 함으로써 민주정치의 발전에 기여함을 목적으로 국회의원선거법이 제정되는 것이다. 따라서 자유민주주의국가에 있어서의 선거제도는 유권자인 국민이

자유로이 입후보자를 선택하고 입후보자의 자유로운 의사가 발표되고 홍보될 수 있는 선거운동이 민주적으로 균등하게 행하여지게 보장되어야만 국민 각자의 참정권행사가 합헌적으로 이루어지는 것이다. 이러한 헌법상의 주권행사와 국민 각자의 기본권 보장은 일차적으로 선거법을 제정 또는 개정하는 입법과정에서 이루어져야 하며 선거법에서 입후보자의 선거운동을 제한하거나 규제하는데 후보자 간에 차등을 두거나 기회균등을 보장하지 아니하는 것은 헌법의 기본원리에 반하는 입법권행사라고 아니할 수 없다. 특히 정당과 같은 일정한 정치집단이 집권의 수단으로 다수의석 확보를 용이하게 할 목적으로 헌법을 무시하고 당리당략의 차원에서 정당추천후보자에게만 당선을 용이하게 하는 법규정을 설정하고 선거운동에 있어서 당략에 영향을 줄 수 있는 불평등한 내용의 규정을 두는 것은 곧 선거라는 미명하에 국민의 주권행사를 왜곡하는 것에 다를 바가 아니다. 우리 헌법이 정당의 설립과 활동의 자유를 보장하고 있는 것은 선거제도의 민주화와 국민주권을 실질적으로 현실화하고 정치적으로 자유민주주의 구현에 기여하는데 그 목적이 있는 것이지 정치의 독점이나 무소속후보자의 진출을 봉쇄하는 정당의 특권을 설정할 수 있는 것을 의미하는 것이 아니기 때문에 정당만이 의석을 독점할 수 있도록 선거운동에 있어서 입후보자의 기회균등을 부정하는 선거법을 협상하고 비민주적인 선거제도를 만드는 것은 헌법상의 기본골격인 자유민주국가의 기본원리에 합당하지 않고 법치주의의 구현이나 공명선거의 시행을 염원하는 민의(民意)의 참뜻을 잘못 이해하고 있는 데에서 비롯되는 것이라 아니할 수 없다. 정당간의 선거협상에 있어서 정치적 타협이란 어디까지나

국민의 참정권을 자유롭고 평등하게 보장하기 위한 것이어야 하는 것이며, 헌법의 기본질서와 국민의 기본권을 무시하고 다수의석을 점한 정당들이 선거법을 자의적으로 만들 수 있다는 것으로까지 확대 해석할 수 없는 것이다. 이러한 주권재민의 사상에서 확립되어야 한다는 우리 헌법상의 선거제도에서 볼 때 무소속후보자와 정당추천후보자를 선거운동에 있어서 지나치게 불평등하게 취급하거나 불합리하게 차별하는 법률규정을 두는 것은 국가존립의 기초가 되는 주권행사인 참정권의 본질적 내용을 침해하는 것이라 아니할 수 없으므로 헌법 제37조 제2항 후단에 위반되고, 법률이 정하는 범위안에서 선거운동의 균등한 기회가 보장되어야 한다는 헌법 제116조 제1항에 위반되는 것이다.

나. 헌법이 정당의 활동과 정당정치를 보장하는 국가에서 정당추천후보자가 무소속후보자에 비하여 상대적으로 유리한 선거운동을 할 수 있게 입법이 되었더라도 이는 국회가 헌법상 보장된 정당의 지위를 선거법에 반영하여 제정할 수 있는 입법재량에 속하는 것이라는 정부의견에 대하여 살펴본다.

우리 헌법은 보통·평등·직접·비밀선거의 원칙을 채택하고 있어서 선거참가인(선거인과 피선거인)이 선거운동을 할 수 있도록 모든 국민의 참정권과 입후보자의 자유와 기회균등을 보장하는 것을 원칙으로 하고 있고 모든 입후보자의 자기홍보를 위한 선거운동은 균등한 기회가 보장되어야 한다고 선언하고 있어서 선거법 역시 이를 보장하여야 하는 것이기 때문에 국회의 입법권행사에 있어서도 국민참정권의 본질적 내용을 침해하는 규정을 설정할 수 없는 것이다. 더구나 우리 선거법은 제40조에서 선거운동을 포괄적으로 제한

한 후 예외적으로 몇가지 적시하는 선거운동만을 허용하고 있는데 그 예외의 범위마저 그 지역 입후보자에게 균등한 기회와 자유를 보장하지 않는다면 공정한 선거가 이룩될 수 없고 부정한 방법이 동원되는 선거가 될 우려가 있고 여기에다 무소속후보자에게만 자유롭고 균등한 선거운동의 기회를 지나치게 규제하는 불평등한 차별규정을 둔다는 것은 정당추천후보자에게 특권적으로 권리를 창설하는 결과를 가져오고 그로 인하여 무소속후보자의 기본권을 직접 침해하게 되는 것이므로 이는 곧 입법권행사가 합헌적으로 이루어진 것인가 하는 합헌성 유무의 문제가 제기되는 것이다. 따라서 이 사건의 법률은 정부의 의견과 같이 정당정치를 하는 국가에서 정당추천후보자가 무소속후보자보다 선거운동에 있어서 상대적으로 유리한 위치에 있게 된다고 하더라도 불합리한 차별을 두는 것이 아니라고 하는 정당제도의 보장차원의 문제라고 보고 국회에서 입법정책으로 결정할 수 있는 입법재량에 속하는 사항이라고만 볼 수 없는 것이다.

정당국가적 현대민주주의 사회에서는 정당이 국가의 보호를 받고 있어서 정당의 공천을 받아 입후보하는 자체가 모든 면에서 무소속후보자보다 유리한 조건을 갖추어 선거에 임하게 되는 것은 누구도 부인할 수 없는데 선거운동에 관한 선거법의 규정에서 마저 개인연설회를 금지하면서 정당추천후보자에게만 정당연설회라는 명목으로 무소속후보자에게는 금지된 연설회 등을 가질 수 있게 예외적인 선거운동을 허용하는 규정을 두어 선거운동 중에 가장 핵심적인 정견발표와 자기홍보의 기회마저 차별적 우대를 하는 것은 자유평등선거의 기본적 내용을 침해하는 것이라 아니할 수 없다.

정당은 국민의 정치적 의사형성에 참여하는데 필요한 조직체이고 입법부를 구성하는 주역들이므로 선거법을 제정하는 정당들이 선거법을 제정함에 있어서도 헌법의 기본정신에 맞추어야 하며 자유민주주의와 법치주의가 구현될 수 있는 선거제도를 확립하여 공명선거를 시행할 수 있도록 하는데 입법의 목적을 두지 아니하면 안된다. 우리 헌법상 선거는 헌법 제1조에서 밝힌 주권재민에 바탕을 둔 국민의 주권행사이므로 그에 따라 무소속입후보를 허용하고 있고, 헌법 제8조에서 정당은 정당의 목적이나 활동이 민주적 기본질서에 위배되지 않아야 하며 국민의 정치적 의사형성을 어느 한 정당이 독점할 수 없다는 복수정당제를 보장하고 있다는 것을 선언하고 있기 때문에 비록 다수의석을 점한 정당이라 할지라도 정당의 정치적 특권이나 독점을 보장한 것은 아닌 것이 명백한데 이를 잘못 이해하여 선거법을 제정 또는 개정함에 있어서 정당정치의 구현이라는 명복아래 특정 정당간의 협상에 의하여 자의적으로 선거법을 조정하는 입법권을 행사하거나 헌법이 보장하고 있는 선거운동의 기회균등을 침해하는 법규정을 설정하는 것은 국회가 임의로 제정할 수 있는 입법재량의 범위를 넘어선 것으로서 헌법상의 과잉입법금지의 원칙에 반하는 사항이 되고 이러한 법규는 헌법에 위반된다고 하여 무효화될 수밖에 없는 것이다.

3. 국회의원선거법 제55조의3 및 제56조의 위헌성

국회의원선거법의 기본구조를 보면 이 사건 법률 제27조의 후보자 등록에 관한 규정이나 제38조의 선거운동의 정의에 관한 예외규정과 제39조의 선거운동기간 등에서 엄격한 제한규정을 두고 있을 뿐 아니라 제40조에서 선거운동을 포괄적으로 제한하고 예외적으로

제51조의 합동연설회 및 제55조의3의 정당연설회, 제56조의 소형인쇄물의 배포, 제58조의2의 방송매체이용의 대담·토론의 방송 등의 선거운동의 방법만을 허용하고 그 외에는 제60조에 의하여 선거운동을 위한 개인연설회, 토론회, 시국강연회 기타의 연설회를 할 수 없게 금지하고 제72조에서 정당활동을 제외한 각종 집회 등을 개최할 수 없도록 하고 있는데 청구인들이 주장하는 바와 같이 이 사건 법률조항으로 이러한 엄격한 규제마저 정당추천자와 무소속의 지역후보자간의 균등한 기회를 보장하지 않으면 입후보의 자유와 평등권을 침해하는 것이고 나아가 유권자가 입후보자를 선택할 수 있는 주권행사인 참정권마저 침해될 수 있는 것이므로 이를 우리 헌법의 기본원리에 따라 구체적으로 살펴 보기로 한다.

가. 국회의원선거법 제55조의3(정당연설회)

이 사건 법률 제55조의3은 동법 제51조의 합동연설회 외에 선거운동기간 중 정당에게 그 정당추천후보자를 위한 선거운동을 할 수 있도록 특별히 정당연설회를 설정하고 있으며(동조 제1항), 이러한 정당연설회는 당해 지역구후보자를 포함한 연설원 4인 이내에서 4시간의 범위내에 각 지역구마다 1회 개최할 수 있도록 하고 있을 뿐 아니라 하나의 지역구가 2개 이상의 구·시·군으로 되어 있을 때에는 구·시·군마다 각 1회씩 개최하도록 규정하고 있다(동조 제6항, 제7항).

이는 제60조에 의하여 개인연설회를 금지하고 제51조에 의한 합동연설회는 후보자등록마감 후 적당한 일시, 장소에 각 지역구마다 모든 후보자에게 30분의 범위내에서 3회에 한하여 개최하고, 다만 하나의 지역구가 2개 이상의 시·군으로 되어 있을 때에는 시·군

마다 각각 2회씩 개최하도록 균등하게 규정하면서 제55조의3에서 정당추천후보자에게만 별도의 정당연설회에 참가할 수 있게 특별규정을 둠으로써 결과적으로 선거운동에 있어서 정당추천후보자에게는 무소속후보자와는 달리 심히 불평등한 기회를 더 허용하고 있음을 쉽게 알 수 있다. 즉 지역구후보자는 그가 정당추천후보자이든 무소속후보자이든 구별없이 합동연설회에서 연설을 할 수 있는 균등한 기회를 보장하고 있는데 반하여 정당추천후보자는 합동연설회외에 별도로 동법 제55조의3에서 각 정당은 정당연설회를 개최할 수 있고 그 연설회에 그 정당추천후보자가 참가할 수 있게 함으로써 무소속후보자에 비하여 선거운동을 더 많이 할 수 있도록 불평등하게 규정하고 있고 이는 무소속후보자는 정당추천후보자에 비하여 상대적으로 자기의 정견발표를 할 수 있는 기회를 극도로 제한받고 있는 것이 산술적으로 보아도 명백하다 할 것이다.

예를 들어 1개 구·시·군이 1개 선거구인 경우에 "별지목록 Ⅰ"에서 보는 바와 같이 무소속후보자는 합동연설회에서 30분간 3회에 걸쳐 모두 90분만 정견발표를 할 수 있도록 되어 있는 반면 정당추천후보자는 지역구후보자로서 할 수 있는 90분이외에 정당연설회를 통하여 최대한 4시간까지를 더 할 수 있도록 하고 있다. 더구나 선거의 과열분위기는 정당연설회에 의하여 주도되는 것이고 그 연설회에서 불법·타락선거운동, 인신공격, 흑색선전이 난무한다 하더라도 무소속후보자는 이에 대응하여 반박 또는 해명할 수 있는 기회마저 보장되지 않고 있는 것이다. 더욱이 하나의 선거구가 2개 이상의 시·군으로 되어 있는 경우에는 각 시·군에서 정당연설회를 개최할 수 있도록 함으로써(법 제55조의3 제6항 단서) 정당추천후

보자와 무소속후보자간의 선거유세시간의 차이가 더욱 심해지게 된다. 그리고 하나의 선거구가 2개의 구·시·군으로 되어 있는 경우에는 단순히 산술적으로 볼 때 최대한 8시간의 선거연설을 더 할 수 있게 되는 결과가 되어 있고(별지목록 Ⅱ참조), 1개 선거구가 3개의 시·군으로 되어 있는 경우에는 정당추천후보자는 무소속후보자에 비하여 산술적으로 보아 최대한 12시간의 연설을 더 할 수 있어 그 불균등은 더욱 심하다(별지목록 Ⅲ참조). 또한 하나의 선거구가 2개 이상의 구로 되어 있는 경우에는 각 구에서 정당연설회를 개최할 수 있도록 함으로써(법 제55조의3 제6항 단서) 이 경우에는 각각 합동연설회를 할 수 있도록 하고 있지 않은 동법 제51조 제2항 단서와 비교할 때 양자 사이의 선거유세시간의 불평등은 더 더욱 심하다 할 것이다(별지목록 Ⅳ참조).

이와 같이 선거법이 정당추천후보자에게 무소속후보자보다 더 많은 연설회를 가질 수 있도록 하여 선거운동기회를 균등하게 부여한 것이 되지 아니하고 결국 무소속후보자를 과도하게 차별하는 것으로서 달리 생각할 필요도 없이 헌법 제116조에서 보장하는 선거운동의 기회균등원칙에 심히 반하는 것임이 명백하다.

한편 이 사건 법률 제55조의3 제2항을 보면 정당연설회는 선거기간 중 언제나 개최시간전 24시간까지 지역구선거관리위원회에 서면으로 신고하면 개최할 수 있으나, 합동연설회는 법 제51조 등에 의하여 후보자등록이 마감된 이후에야 비로소 개최할 수 있으며 게다가 지역구선거관리위원회가 일방적으로 일시·장소를 정하도록 되어 있어 무소속후보자는 자기가 원하는 장소와 시간에 정견발표를 할 수 없는데 비하여 정당추천후보자는 자기에게 유리한 일정을 자

유로이 선택할 기회가 광범하게 인정되어 결국 연설회의 개최시기와 장소 및 시간에 있어서도 무소속후보자는 심히 불평등한 차별을 하고 있는 것이다.

그러므로 이 사건 법률 제55조의3은 결국 무소속후보자와 정당추천후보자에게 선거연설을 허용하는 기회 등의 등가성을 비교하여 볼 때 선거의 당락에 영향을 줄 수 있을 정도의 심히 불평등한 것이라고 못 볼 바 아니어서 이는 헌법 전문, 헌법 제11조 제1항의 법앞의 평등, 제25조의 공무담임권, 제41조 제1항의 평등선거의 원칙, 제116조 제1항의 선거운동기회균등의 보장원칙에 반하는 것이라 아니할 수 없다.

그렇다면 이 사건 법률 제55조의3은 무소속후보자에게도 정당추천후보자에 준하는 선거운동의 기회가 보장되도록 균등하게 연설회를 허용하지 아니하면 헌법에 위반되는 것이라 할 것이지만, 정당연설회가 개최되는 경우에 무소속후보자에게 그에 준하는 그 단독의 연설회를 허용하는 때에는 위헌성의 소지가 제거될 수 있다고 할 것이고 또 이 한도내에서는 해석상 법 제60조의 제한규정의 적용이 배제된다고 보아야 할 것이므로, 동조 제7항은 당해지역구에서 정당이 정당추천후보자를 연설원으로 포함시킨 정당연설회를 개최하는 경우에는 무소속후보자에게도 위와 같이 그 정당연설회에 준하는 선거운동의 기회를 균등하게 허용하지 아니하는 한 헌법에 위반된다고 할 것이다.

나. 국회의원선거법 제56조(소형인쇄물의 배부 등)

이 사건 법률 제56조는 일정 한도의 소형인쇄물을 제작·배부할 수 있도록 허용하고 있으나 지역구후보자에게는 4종을, 정당에게는

후보자를 추천한 지역구마다 추천후보자의 지원내용을 표시한 2종의 소형인쇄물을 추가로 제작·배부할 수 있도록 규정하고 있어 결과적으로 무소속후보자에게는 4종만을, 정당추천후보자에게는 6종을 제작·배부할 수 있도록 한 것이 되어 이는 선거운동에 있어서 유권자에게 스스로를 알릴 기회를 무소속후보자에게 상대적으로 제한한 것으로 명백한 차별대우를 하는 조항이라 할 것이다.

국회의원선거에 있어서 그 지역구후보자의 선거운동은 누구나 동일한 조건과 법적 보호하에서 유권자에게 자신의 정견발표와 자기소개를 할 기회가 균등하게 보장되어야 함에도 불구하고 이 사건 법률조항에서는 소형인쇄물의 종류를 무소속후보자에 비하여 정당추천후보자에게 2종을 더 추가할 수 있고 그 배부방법과 배부가능한 장소 및 기회도 정당연설회의 개최에 따라 추가할 수 있도록(별지목록 Ⅴ참조) 관계규정을 불평등하게 설정하고 있는 것이다. 선거란 주권자인 국민의 본질적인 기본권행사이기 때문에 유권자가 바르게 보고 판단하여 투표할 수 있도록 정정당당한 선의의 경쟁을 할 수 있게 각기 능력에 따라 자기의 정치적 소신과 자신을 알릴 기회가 충분히 보장되어야 하는 것이고 이러한 기회균등이 보장되는 공명선거의 분위기가 이루어져야만 공정한 선거라 할 것임에도 불구하고 과열선거와 혼탁선거 등을 방지한다는 정책적 목적을 앞세워 무소속후보자에게는 소형인쇄물 4종에 한정하고 정당은 2종을 더 추가할 수 있게 한 것은 공명선거원리에 반하고 후보자를 보다 더 자세히 알림으로써 공정한 투표권행사의 기회를 부여받고자 하는 유권자의 참정권을 침해하는 것이라고 아니할 수 없으므로 소형인쇄물을 제작·배부할 수 있는 기회와 방법에 있어서 정당추천후

보자와 무소속후보자 사이에 차별하여 제한하는 규정을 두는 것은 평등선거의 원칙에 반하는 것이라 할 것이다. 이와 같이 이 사건 법률조항은 무소속후보자와 정당후보자간에 산술상 명백하게 불평등한 내용을 담고 있을 뿐만 아니라 국민의 주권행사인 참정권을 침해하는 위헌적인 규정이라 위 (가)에서 판시한 헌법규정에 위반된다고 아니할 수 없으나 무소속후보자에게 정당추천후보자의 경우에 준하여 소형인쇄물을 추가 배부할 수 있도록 허용하는 때에는 위헌성의 소지가 제거될 수 있다고 할 것이다.

그러므로 이 사건 법률 제56조 역시 당해 지역구에서 정당이 소형인쇄물을 2종을 더 추가 배부하는 경우에는 무소속후보자에게도 그에 준하는 종수의 소형인쇄물을 제작·배부할 수 있도록 선거운동의 기회를 균등하게 허용하지 아니하는 한 헌법에 위반된다고 할 것이다.

4. 국회의원선거법 제58조의2 및 제55조의5의 기각이유

이 사건 법률 제58조의2 제1항은 방송시설이나 신문·잡지 기타의 간행물을 경영하는 자는 후보자를 추천한 정당의 대표 또는 그 대리인간의 대담 또는 토론을 방송(방영을 포함)하거나 이를 게재 또는 보도할 수 있도록 규정하여 정당추천후보자의 지원을 가능하게 함으로서 결국 무소속후보자를 차별하는 결과를 가져오는 면이 없지 않다고 할 것이다. 국회의원선거에 있어 지역구후보자는 동법 제55조의2에 의하여 각 후보자의 경력방송을 하는데 한정되어 있으나, 동법 제58조의2는 이에 더하여 각 정당의 대표 등이 자기 정강·정책 등에 대하여 방송 및 언론매체를 이용하여 소개 내지 선전을 할 수 있도록 하여 정당추천후보자의 선거운동을 결과적으로

지원할 수 있게 함으로써 결국 무소속후보자뿐만 아니라 정당 이외의 각종 정치단체 내지 시민단체 및 노동조합 등의 대표 등에 대하여 이를 이용할 수 없게 봉쇄한 조항이며 이는 결과적으로 선거운동의 기회균등을 보장하지 않는 불평등한 규정이라 볼 수 있다. 더구나 현대사회에서는 방송시설이나 신문·잡지 등 매스미디어의 위력이 실로 대단한 것이며, 그것이 선거운동에 이용되는 경우에는 유권자에게 미치는 영향력은 더욱 엄청나다고 할 것이다.

우리나라의 현행 국회의원선거법은 선거운동을 포괄적으로 제한하고 있을 뿐 아니라 연설회의 횟수마저 제한하고 후보자를 소개하는 인쇄물의 제작·배부까지 한정하고 있기 때문에 역으로 방송 및 언론매체로 선전하는 선거운동의 영향력은 이루 헤아릴 수가 없을 정도로 심대하다는 것을 충분히 예상할 수 있다 할 것이다. 그러한데도 유독 정당의 대표나 그 대리인간의 대담이나 토론을 방송토록하고 무소속후보자나 비정당정치단체 내지 시민단체 및 노동조합의 대표에게는 방송시설이나 언론매체를 통하여 기존 정치에 대한 대담이나 토론을 행할 기회를 막고 있는 것은 기성정당과 그 추천후보자에게만 예외적으로 허용하는 특혜를 설정한 것으로서 정의와 형평에 어긋나는 것으로 못 볼 바 아니라고 할 것이다.

그러나 동조의 내용을 검토하면 정당의 대표자나 그 대리인에게만 대담, 토론의 기회가 부여되는 것일 뿐이고 그 지역구후보자인 정당추천후보자에게 그러한 기회를 부여하는 규정이 아니므로 무소속후보자와의 간에 그 지역구에서 이루어지는 선거운동에 구체적으로 차등을 둔 규정으로 볼 수 없어 청구인의 기본권을 직접적으로 침해하는 것이라고 단정할 수 없으며, 동조와 제55조의3의 규

정내용을 함께 검토하여 보면 이는 정당정치의 일환으로 정당활동을 보장하는데 주안점이 있는 것이고 정당추천후보자의 개별적 선거운동을 허용하는데 주안을 둔 규정이 아님을 알 수가 있고 또 그 시행에 있어서도 방송시설이나 신문, 잡지 기타 간행물의 경영자와 계약에 의하여 게재 또는 보도할 수 있도록 되어 있어서 헌법소원심판청구의 제소요건인 기본권 침해의 직접성이 있다고 보기 어렵고 더구나 언론매체를 활용하는 데에는 언론방송의 특수한 기능과 방송시간의 불가피한 제한성 등 기술적인 여러가지 내제적 사정이 있는 것이라 그 언론매체의 허용방법은 입법정책에 의한 입법사항으로 현실화하여야 할 문제이어서 그 법규의 내용과 성질이 입법과정에서 다루는 것은 모르되 헌법재판소의 규범통제의 방식으로 합헌성여부를 판단해서 해결하기에는 적절한 성질의 것이 아니라고 본다.

이 사건 법률 제55조의5(합동연설회시 등의 타연설회의 제한)는 합동연설회와 정당연설회 등의 개최에 관한 시간과 장소 등에 관한 조절제한규정이므로 이것 또한 청구인들의 기본권 침해의 직접적인 규정이라 할 수 없어 구체적인 판단을 더할 필요없이 이유없다고 할 것이다.

그렇다면 결국 이 사건 법률 제58조의2와 제55조의5는 헌법에 위반된다고 인용할 수 없어 그 청구를 기각하는 것이다.

5. 결론

가. 위에서 본 바와 같이 자유민주주의와 법치주의를 기본원리로 하는 우리 헌법체제하에서 시행되는 선거는 국민의 자유로운 주권행사이어야 하며 선거운동의 기회균등이 보장되는 공정한 선거

법으로 선거가 시행되게 이 사건 법률 제55조의3과 제56조를 심판하여야 하는 것이다. 지금까지 일반법률을 해석하는 경우에 법률의 헌법합치적 해석은 법문의 의미와 입법자가 이에 부여코자 한 입법목적의 범위를 넘을 수 없는 것이 일반원칙이기 때문에 입법자의 입법목적과 그에 따른 법문의 의미를 법률자체에 표현된 객관화된 문언을 기준으로 하여 이를 해석하고 판단하는 것이다. 그러나 한편 입법자가 입법 당시에 법문에 부여코자 했던 정책적인 고려는 헌법의 기본원리와 헌법해석상 당연히 설정되는 합헌적인 범위내에서만 참작될 수 있고 이에 맞추어 입법권을 행사하여야 하는 것이므로 헌법재판은 일반법률을 해석하는 순수한 사법적 기능이라기 보다 고도의 재량적 상황판단을 종종 요구하는 입법적 기능이라고 표현되기도 하는 것이다. 때문에 이에 따라 헌법재판소가 결함이 있는 법률의 위헌심사인 규범통제를 함에 있어서는 가급적 심판대상법률의 합헌적인 의미와 합리적인 목적을 찾아 법문에 가장 가깝게 해석하여야 하는 것이고 거기에서 헌법에 충실한 법률의 객관적 의미를 발견하고, 그리고 입법정책적인 내재적 규범의 의미가 있다면 가능한 한 그에 따른 해석기능을 통하여 이를 끄집어 내도록 노력하여야 하는 것이다. 그리고 난 후에도 헌법상 결함있는 법률에 대하여는 위헌을 선언할 것인지, 위헌확인의 취지인 헌법불합치를 선언할 것인지 혹은 해석가능한 한정적 위헌을 선언할 것인지 등에 대한 규범통제를 하는 방식은 헌법재판 당시에 있어서의 주어진 모든 헌법적 상황을 근거로 종합적으로 재량하여 판단할 수 밖에 없는 것이다.

이 사건 법률조항의 입법자의 의도는 헌법 제8조에 근거한 정당

에 대한 국가의 보호의 의무를 앞세워 선거운동에 있어서도 이를 구체화한 것으로 짐작할 수 있기 때문에 정당이 목적하는 바의 정강정책의 선전홍보와 자기정당 후보자 전반에 대한 국민의 지지를 구하는 것을 허용한다는 범위내에서는 이것을 결코 차별적인 특혜라고까지 할 수 없는 것이다. 그러나 이 법조항들의 문면만을 볼 때에는 이미 위의 이유에서 설시한 바와 같이 그 지역구내에서의 선거운동에 있어서까지 정당추천후보자와 무소속후보자간에 불합리한 자의적인 차별대우를 하여 헌법에 위반되므로 우리는 이 법률속에 숨어 있는 내재적 규범의 의미를 발견하여 보완하는 제한해석을 통하여 주문과 같은 형태의 위헌을 선언하기에 이른 것이다. 더구나 이 사건 헌법소원은 1992.2.25.과 동월 29.에 각 제기되었고 동년 3.7. 입후보자등록에 따른 선거운동이 시작되었으며 선거운동의 기간마감은 동월 23. 24:00로 정하여져 있어서 이 기한을 도과하면 청구인들의 기본권 침해를 구제할 수 없는 급박한 상황속에서 심리가 진행되었는가 하면 반면에 해당 법률조항의 위헌선언으로 말미암아 야기될 수 있는 선거의 혼란을 방지하여야 하는 현실적인 상황하에서 모든 헌법적 상황을 종합적으로 재량하여 심판하여야 하게 되어 있었기 때문에 이 사건 법률조항의 위헌성으로 말미암아 야기될 수 있는 혼란을 방지하고 한편 법규정에 내재된 합헌적인 의미부분을 살려가면서 헌법배치적 상태를 제거하기 위하여는 결론도출에 장애가 될 수 있는 국회의원선거법 제60조와 기타 이 사건 법률의 관련 조항에 대하여도 역시 헌법 제116조 제1항에 명시된 선거운동의 균등한 기회보장원칙에 부합하도록 해석하여 위의 판시이유에 기초를 두고 주문과 같은 재판을 하는 것이다.

나. 이상에서 밝힌 바와 같이 정당추천후보자에 비하여 무소속후보자를 과도하게 차별 제한하는 이 사건 법률 제55조의3 제7항, 제56조는 헌법 전문, 헌법 제11조 제1항, 제25조, 제41조 제1항에 반하고, 선거운동의 기회균등을 보장하여야 한다는 제116조 제1항에 위반되는 것이므로 주문과 같이 지역구 무소속후보자에게도 정당추천후보자가 누리는 관계법규정에 준하는 선거운동의 기회를 균등하게 보장하지 아니하는 한 헌법에 위반된다고 할 것이며, 이 사건 법률 제55조의5, 제58조의2에 대한 청구인들의 주장 등이 나머지 청구부분은 이유없다고 하여 기각하기로 한다.

이 재판은 재판관 전원의 찬성에 의한 일치된 의견에 의한 것이다.

1992. 3. 13.

재판장 재판관 조규광

재판관 변정수

재판관 김진우

재판관 한병채

재판관 이시윤

재판관 최광률

재판관 김양균

재판관 김문희

재판관 황도연

(별지목록 Ⅰ)

(별지목록 Ⅱ)

예 : (경기도>송탄시-평택군, 동두천시-양주군, 안산시-옹진군, 과천시-의왕시, 시흥시-군포시, 오산시-화성군, 미금시-남양주군, 하남시-광주군, 연천군-포천군, 가평군-양평군, 김포군-강화군 <강원도>명주군-양양군, 횡성군-원주시, 영월군-평창군, 속초시-고성군, 철원군-화천군 <충북>충주시-중원군, 진천군-음성군, 제천시-단양군 <충남>대전시-보령군, 온양시-안산군, 청양군-홍성군, 서산군-태안군 <전북>정주시-정읍군, 임실군-순창군 <전남>담양군-장성군, 곡성군-구례군, 동광양시-광양군, 강진군-완도군, 해남군-진도군, 함평군-영광군 <경북)김천시-금릉군, 영주시-영풍군, 점촌시-문경군, 달성군-고령군, 군위군-선산군, 청송군-영덕군, 영양군 -봉화군, 영일군-울릉군, 경산시-청도군, 성주군-칠곡군 <경남>진해시-창원시, 삼천포시-사천 군, 의령군-함안군, 장승포시-거제군, 남해군-하동군, 산청군-함양군 <제주>서귀포시-남제주군

(별지목록 Ⅲ)

예 : <강원도>춘성군-양구군-인제군 <충북>보은군-옥천군-영동군

<전북>진안군-무주군-장수군 <경남>충무시-통영군-고성군

(별지목록 Ⅳ)

예 : <인천직할시>중-동구, <대전직할시>서-유성구, <성남시>중원-분당구

(별지목록 Ⅴ)