축산업용(畜産業用) 기자재(機資材)에 대하여 부가가치세(附加價値稅) 영세율(零稅率)을 적용하는 입법을 하지 아니한 입법부작위(立法不作爲) 위헌확인을 구하는 부분을 부적법하다고 한 예

조세감면(租稅減免)에 관한 입법을 함에 있어서 입법자에게 반드시 축산업용(畜産業用) 기자재(機資材)에 대해서도 농업(農業) 및 어업용(漁業用) 기자재(機資材)와 동일한 조세감면(租稅減免)의 혜택을 부여하는 입법을 해야 할 헌법상 또는 헌법해석상의 의무가 있다고 볼 수 없으므로, 이러한 입법의무가 있음을 전제로 축산업용(畜産業用) 기자재(機資材)의 공급에 대하여 농업(農業) 및 어업용(漁業用) 기자재(機資材)와 같이 부가가치세(附加價値稅)의 영세율(零稅率)을 적용하는 입법을 하지 않은 것을 입법부작위(立法不作爲)라 하여 그 위헌확인을 구하는 헌법소원심판청구는 부적법하다.

1989.3.17. 선고, 88헌마1 결정

청 구 인 1. ○○축산관련단체협의회 외 12인

청구인들 대리인 변호사 임 영 득, 한 수 복

청구인들의 심판청구를 모두 각하한다.

1. 사건의 개요 및 심판의 대상

가. 사건의 개요

청구인들은 축산농민들이 조직한 단체이거나 축산용기자재를 생산하는 기업들이 조직한 축산관련단체들이다. 한편 1981. 12. 31. 법률 제3481호로 제정되고 1988. 12. 26. 법률 제4021호로 개정된 조세감면규제법 제73조 제4호 및 제5호(이하 ‘이 법률조항’이라 한다)는 비료, 농약, 농기계 등 농업용기자재와 어업용기자재에 대하여 부가가치세 영세율을 적용하도록 하여 농·어업을 보호·육성하기 위하여 세제상으로 지원하는 규정을 두었으나, 축산업용 기자재에 대하여는 아무런 규정을 두지 아니하였다. 이에 청구인들은 입법부가 축산업에 종사하는 자들에 대하여 세제상의 지원을 하기 위하여 축산업용 기자재에 대해서도 부가가치세 영세율을 적용한다는 취지의 규정을 두지 아니한 입법부작위 및 농업용 및 어업용 기자재에 대하여서만 부가가치세 영세율을 적용하도록 규정한 이 법률조항이 헌법 상 청구인들에게 보장된 평등권 또는 재산권 등 기본권을 침해하고 있다는 이유로 1991. 8. 26. 이 사건 헌법소원심판청구를 하였다.

나. 심판의 대상

따라서 이 사건 헌법소원의 심판대상은, 입법부가 축산업용 기자재에 대해서도 부가가치세 영세율을 적용한다는 취지의 입법을 하지 아니한 입법부작위가 청구인들의 기본권을 침해하였는지 여부와 농업 및 어업용 기자재에 대하여서만 부가가치세 영세율을 적용하도록 규정한 이 법률조항이 과연 청구인들의 기본권을 침해하였는지 여부이다.

2. 청구인들의 주장과 관계인의 의견

가. 청구인들의 주장

헌법 제123조 제1항은 ‘국가는 농업 및 어업을 보호·육성하기 위하여 농·어촌종합개발과 그 지원 등 필요한 계획을 수립·시행하여야 한다’라고 규정하고 있는데, 국가가 수립하여야 할 농·어촌종합개발 및 지원계획 속에는 당연히 농·어업용 기자재에 대한 부가가치세의 비과세조치도 포함되는 것이다.

그런데 농·어업용 기자재 중 경종농업용 기자재와 어업용 기자재의 공급에 대하여는 부가가치세를 비과세하는 입법조치가 취해졌음에도 불구하고, 농·어업용 기자재 중 축산용 기자재에 대한 부가가치세의 과세조치를 그대로 두는 것은 축산농민에게만 부당하게 부가가치세를 부과, 징수하는 것으로서 헌법 제11조의 평등권 및 제23조의 재산권을 침해하는 것이다.

비료, 농약, 농업용 기계가 경종농업에 사용되는 기자재이고, 사료, 동물약품, 축산용 기계는 축산농업에 사용되는 기자재라는 점에 차이가 있을 뿐, 전자나 후자나 모두 농업분야에서 사용되는 기자재일 뿐만 아니라, 농업분야에서 축산업이 차지하는 비중이 날로 증대되어 가고 있는 것이 현실이고, 소위 우루과이 라운드 등 농수산물 유통의 국제적 개방화 바람이 거세질 수 밖에 없다는 점에 비추어 보더라도 축산업에 사용되는 기자재에 대한 부가가치세의 비과세조치의 필요성은 경종농업에 비하여 결코 적지 아니함이 명백함에도 불구하고 이 법률조항이 축산업에 사용되는 기자재는 제외하고 경종농업 및 어업에 사용되는 기자재에 대하여서만 부가가치세의 영세율을 적용토록 규정한 것은 헌법 제11조의 평등의 원칙에 위반된다.

나. 법무부장관 및 농수산부장관의 의견

경종농민들의 경우 우리 국민들의 식생활에 필수적인 곡물을 생산하고 있다는 점에서, 어민들의 경우 농업, 축산업에 비하여 그 취약성의 정도가 심하여 특별히 보호 육성할 필요가 있다는 점에서 축산

업과 그 성격이 다르다. 농·어업용 기자재에 대한 영세율적용은 국내에서 소비되는 물품에 대한 영세율 적용이란 점에서 부가가치세 체계하에서는 극히 예외적인 제도로서 우루과이 라운드 협상 등 농산물시장개방과 관련하여 불가피하게 도입된 것이다. 농·어업용 기자재라고 하여 모두 영세율의 적용을 받는 것이 아니라 법령으로 열거된 품목에 한정된다는 점에서 헌법 상 허용되는 합리적 근거가 있는 차별에 해당한다.

또한 국가가 농업 및 어업을 보호 육성하기 위하여 시행하는 정책 중에는 재정정책, 금융정책, 조세정책, 행정지도 등 다양한 정책이 있을 수 있는데, 그 중 어떠한 방법을 선택할 것인가 하는 것은 그 대상의 특성, 국가의 형편 등에 따라 달라질 수 있는 입법정책적인 것이다.

축산업에 관하여는 축산단지의 개발, 축산계열화 및 자동화 등 축산업 구조개선을 위한 기반조성에 재원을 투자하는 것이 바람직하다는 고려하에, 농어촌발전특별조치법을 개정하여 축산기자재에 대한 부가가치세 상당액 만큼을 농어촌발전기금 내에 농수산업구조개선계정에 계상하여 축산업구조개선 재원으로 활용하도록 하였으며, 그 밖에도 축협이 공급하는 물품에 대한 부가가치세 면제(부가가치세법 제12조 제1항 제17호), 목장의 이전시 양도소득세 감면(조세감면규제법 제67조의 11)등을 통하여 실질적인 지원이 이루어지고 있다.

따라서 축산업자들이 부가가치세 영세율에 관하여 경종농민이나 어민들에 비하여 다소 불리한 법적 취급을 받고 있다고 하더라도 이를 비합리적이고 자의적인 차별이라고 할 수 없다.

3. 판 단

가. 입법부작위에 대한 헌법소원

어떠한 사항을 법규로 규율할 것인가, 이를 방치할 것인가는 특단의 사정이 없는 한 입법자의 정치적, 경제적, 사회적 그리고 세계관적 고려하에서 정해지는 사항이며, 따라서 일반국민이 입법을 해달라는 취지의 청원권을 향유하고 있음은 별론으로 하더라도 입법행위의 소구청구권은 원칙적으로 인정될 수 없다. 만일 법을 제정하지 아니한 것이 위헌임을 탓하여 이 점에 관하여 헌법재판소의 위헌판단을 받아 입법자로 하여금 입법을 강제하게 하는 것이 일반적으로 허용된다면 결과적으로 헌법재판소가 입법자의 지위에 갈음하게 되어 헌법재판의 한계를 벗어나게 되기 때문이다.

따라서 입법부작위에 대한 헌법재판소의 재판관할권은 극히 한정적으로 인정할 수 밖에 없고, 원칙적으로 입법부작위가 헌법소원의 대상이 될 수 있는 경우는 헌법에서 기본권보장을 위해 법령에 명시적인 입법위임을 하였음에도 입법자가 이를 이행하지 아니한 경우, 헌법해석 상 특정인에게 구체적인 기본권이 생겨 이를 보장하기 위한 국가의 행위의무 내지 보호의무가 발생하였음이 명백함에도 불구하고 입법자가 전혀 아무런 입법조치를 취하고 있지 아니한 경우 등이 여기에 해당된다고 할 것이다(헌법재판소 1989. 3. 17. 선고, 88헌마1 결정 참조).

이 사건의 경우 헌법 제123조 제1항에서 ‘국가는 농업 및 어업을 보호·육성하기 위하여 농·어촌종합개발과 그 지원 등 필요한 계획을 수립·시행하여야 한다’고 규정하고 있지만, 이는 입법자가 농업 및 어업을 보호·육성하기 위하여 예컨대 재정, 금융, 조세 등 실현가능한 여러가지 정책 중에서 당시의 재정형편, 산업구조 등 제반사정을 감안하여 합목적적으로 판단하여 선택한 정책을 입법화하여 시행할 수 있는 광범위한 입법재량을 부여하고 있는 것이다. 위 헌법조항은 입법자에게 특정한 내용과 형태의 정책을 반드시 입법하여 실시하도록 명하고 있는 것이 아니다. 특히 조세에 관한 입법에 있어서 입법자는 원칙적으로 누구에게, 어떠한 방법으로 조세를 부과, 징수할 것인가를 결정할 수 있는 입법재량을 갖으므로 조세감면에 관한 입법을 함에 있어서도 입법자에게 반드시 축산업용 기자재에 대해서도 농업 및 어업용 기자재와 동일한 조세감면의 헤택을 부여하는 입법을 해야 할 헌법상 또는 헌법해석상의 의무가 있다고 볼 수 없다.

그렇다면 위와 같은 입법의무가 있음을 전제하는 이 사건 심판청구 중 입법부작위에 관한 부분은 부적법하다고 할 것이다.

나. 조세감면규제법 제73조에 대한 헌법소원

법률에 대한 헌법소원은 그 법률의 공포시행과 동시에 기본권의 침해를 당한 자는 그 법률이 공포시행된 사실을 안 날로부터 60일 이내에, 법률이 공포시행된 날로부터 180일 이내에 제기하여야 하고, 그 법률이 공포시행된 뒤에 비로소 그 법률에 의한 기본권의 침해를 당한 자는 기본권의 침해를 당한 날로부터 60일 또는 180일 이내에 제기하여야 한다. 여기서 기본권의 침해를 당하게 되었다는 것은 당해 법률이 청구인의 기본권을 명백히 구체적으로 현실 침해하였거나 그 침해가 확실히 예상되는 등 실

체적 제 요건이 성숙하여 헌법판단에 적합하게 된 것을 말한다.

이 사건의 경우 1988. 12. 26. 법률 제4021호 조세감면규제법 중 개정법률에 의하여 비로소 제73조 제4호, 제5호가 신설되어 농업용 및 어업용 기자재의 공급에 대한 부가가치세에 있어서는 영세율을 적용한다고 규정하였으며 위 법률은 1989. 1. 1.부터 시행되었으므로, 청구인들 중 위 시행일 이전에 이미 설립된 법인은 위 법 시행과 동시에 기본권침해를 당하게 된 것이므로 그 시행일로부터, 그 시행일 이후에 설립된 법인은 설립일로부터 비로소 기본권침해를 당하게 된 것이므로 설립일로부터 늦어도 각 180일 이내에 헌법소원을 제기하여야 한다.

그런데 기록에 의하면, 청구인들 중 ○○축산관련단체협의회는 1988. 3. 25., 사단법인 대한양돈협회는 1979. 2. 17., 사단법인 ○○낙농육우협회는 1989. 1. 16., 사단법인 대한양계협회는 1973. 6. 14., 사단법인 ○○종축개량협회는 1969. 5. 2., 사단법인 ○○사료협회는 1961. 7. 3., 사단법인 ○○단미사료협회는 1978. 10. 19., ○○동물약품공업협동조합은 1985. 11. 25., 사단법인 ○○육가공협회는 1986. 12. 27., 사단법인 ○○유가공협회는 1978. 8. 16., 사단법인 ○○대용유사료협회는 1990. 7. 18., 사단법인 ○○양봉협회는 1976. 12. 18., 특수법인 대한수의사회는 1953. 1. 5. 각 설립된 사실과 청구인들이 1991. 8. 26. 이 사건 헌법소원심판을 청구한 사실이 인정된다.

따라서 1991. 8. 26.에 청구한 청구인들의 이 사건 헌법소원심판청구는 위 법률의 시행일인 1989. 1. 1.로부터 180일이 경과된 뒤이고, 위 법률이 시행된 뒤에 설립된 사단법인 ○○낙농육우협회의 설립일로부터도 180일이 이미 경과된 뒤임이 명백하므로 조세감면규제법 제73조의 위헌여부에 관한 부분은 청구인들 모두 청구기간이 경과된 뒤에 청구한 것으로서 부적법하다.

4. 결 론

그렇다면 청구인들의 이 사건 헌법소원심판청구는 모두 부적법하므로 이를 각하하기로 하여 관여재판관 전원의 의견일치에 따라 주문과 같이 결정한다.

재 판 장 재 판 관 김 용 준

재 판 관 김 진 우

주 심 재 판 관 김 문 희

재 판 관 황 도 연

재 판 관 정 경 식

재 판 관 고 중 석

재 판 관 신 창 언