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판시사항
1. 의사공개의 원칙과 국회방청의 자유
2. 국회법 제55조 제1항의 위헌여부(소극)
3.국회예산결산특별위원회 계수조정소위원회의 성격, 국회관행 등을 이유로 동 위원회 회의에 대한 시민단체의 방청을 불허한 것이 알 권리를 침해한 것인지 여부(소극)
4.의원들의 국정감사활동에 대한 평가 및 결과 공표의 부적절함을 이유로 국정감사에 대한 시민단체의 방청을 불허한 것이 알 권리를 침해한 것인지 여부(소극)
결정요지
1.헌법 제50조 제1항은 “국회의 회의는 공개한다”라고 하여 의사공개의 원칙을 규정하고 있는바, 이는 단순한 행정적 회의를 제외하고 국회의 헌법적 기능과 관련된 모든 회의는 원칙적으로 국민에게 공개되어야 함을 천명한 것으로서, 의사공개원칙의 헌법적 의미, 오늘날 국회기능의 중점이 본회의에서 위원회로 옮겨져 위원회중심주의로 운영되고 있는 점, 국회법 제75조 제1항 및 제71조의 규정내용에 비추어 본회의든 위원회의 회의든 국회의 회의는 원칙적으로 공개되어야 하고, 원하는 모든 국민은 원칙적으로 그 회의를 방청할 수 있다.
2.국회법 제55조 제1항은 위원회의 공개원칙을 전제로 한 것이
지, 비공개를 원칙으로 하여 위원장의 자의에 따라 공개여부를 결정케 한 것이 아닌바, 위원장이라고 하여 아무런 제한없이 임의로 방청불허 결정을 할 수 있는 것이 아니라, 회의장의 장소적 제약으로 불가피한 경우, 회의의 원활한 진행을 위하여 필요한 경우 등 결국 회의의 질서유지를 위하여 필요한 경우에 한하여 방청을 불허할 수 있는 것으로 제한적으로 풀이되며, 이와 같이 이해하는 한, 위 조항은 헌법에 규정된 의사공개의 원칙에 저촉되지 않으면서도 국민의 방청의 자유와 위원회의 원활한 운영간에 적절한 조화를 꾀하고 있다고 할 것이므로 국민의 기본권을 침해하는 위헌조항이라 할 수 없다.
3.소위원회의 회의도 가능한 한 국민에게 공개하는 것이 바람직하나, 전문성과 효율성을 위한 제도인 소위원회의 회의를 공개할 경우 우려되는 부정적 측면도 외면할 수 없고, 헌법은 국회회의의 공개여부에 관하여 회의 구성원의 자율적 판단을 허용하고 있으므로, 소위원회 회의의 공개여부 또한 소위원회 또는 소위원회가 속한 위원회에서 여러 가지 사정을 종합하여 합리적으로 결정할 수 있다 할 것인바, 예산결산특별위원회의 계수조정소위원회는 예산의 각 장·관·항의 조정과 예산액 등의 수치를 종합적으로 조정·정리하는 소위원회로서, 예산심의에 관하여 이해관계를 가질 수 밖에 없는 많은 국가기관과 당사자들에게 계수조정 과정을 공개하기는 곤란하다는 점과, 계수조정소위원회를 비공개로 진행하는 것이 국회의 확립된 관행이라는 점을 들어 방청을 불허한 것이고, 한편 절차적으로도 계수조정소위원회를 비공개로 함에 관하여는 예산결산특별위원회 위원들의 실질적인 합의 내지 찬성이 있었다고 볼 수 있으므로, 이 사건 소위원회 방청불허행위를 헌법이 설정한 국회 의사자율권의 범위를 벗어난 위헌적인 공권력의 행사라고 할 수 없다.
4.피청구인들은 의원들의 국정감사활동에 대한 시민연대의 평가기준의 공정성에 대한 검증절차가 없었고, 모니터 요원들의 전문성
이 부족하며, 평가의 언론공표로 의원들의 정치적 평판 내지 명예에 대한 심각한 훼손의 우려가 있어 청구인들의 방청을 허용할 경우 원활한 국정감사의 실현이 불가능하다고 보아 전면적으로 또는 조건부로 방청을 불허하였는바, 원만한 회의진행 등 회의의 질서유지를 위하여 방청을 금지할 필요성이 있었는지에 관하여는 국회의 자율적 판단을 존중하여야 하는 것인즉, 피청구인들이 위와 같은 사유를 들어 방청을 불허한 것이 헌법재판소가 관여하여야 할 정도로 명백히 이유없는 자의적인 것이라 보기 어렵다.
재판관 이영모, 재판관 하경철의 반대의견
4.이 사건 국정감사 방청불허행위는 단순히 장소적 제약 혹은 질서유지의 필요성이라는 방청불허사유의 한계를 넘어서서, 청구인들이 속한 시민단체가 국정감사에 임한 의원들을 평가하여 바로 언론을 통해 공표함으로써 의원들에게 가해지는 과도한 심리적 압박 때문에 방청을 불허한 것으로 이해되는데, 이는 정당한 방청불허사유에 해당하지 아니하므로, 방청허가권의 재량범위를 일탈한 이같은 방청불허행위로 청구인들의 방청의 자유 내지 알 권리를 침해한 것으로 보아야 한다.
재판관 김영일의 반대의견
3.소위원회는 위원회의 내부기관이며, 소위원회에 관하여는 위원회에 관한 규정이 적용되므로, 위원회의 회의와 마찬가지로 소위원회의 회의도 원칙적으로 공개되어야 하고, 소위원회의 회의를 비공개로 하기 위하여는 위원회(또는 산하 소위원회)의 의결이 있거나, 위원장이 국가의 안전보장을 위하여 필요하다고 인정하여야 하는
바, 당시의 계수조정소위원회는 위와 같은 비공개회의의 요건을 갖추지 못하였고, 위원회 소속 의원들의 ‘양해’가 있었다거나, 오래된 관행이라는 이유만으로는 알 권리로서 헌법상 보장되는 국민의 기본권인 국회방청권을 제약하는 정당한 사유가 되지 못하며, 소위원회를 이해관계 당사자들에게 공개함으로써 발생할 수 있는 부작용에 비하여 소위원회를 공개하지 않음으로써 야기되는 폐해가 훨씬 더 심각하다고 할 뿐만 아니라, 회의를 공개한다고 하여 허심탄회하고 충분한 토론·심의를 하는데 특별한 지장이 생긴다고 보기도 어려우므로 이 사건 소위원회 방청불허행위는 청구인들의 헌법상 보장된 알 권리인 국회방청권을 침해한 것이다.
4.의원들의 국정감사활동에 대하여 시민연대가 평가하여 그 결과를 언론에 발표하게 되면 의원들의 명예를 훼손할 우려가 있다거나, 국정감사활동에 지장을 초래한다는 등 피청구인들이 내세우는 사유는 방청을 불허할 수 있는 정당한 사유가 되지 못하며, 평가결과로 인한 정치적 평판·명예의 훼손을 이유로 시민연대의 방청 자체를 선별적으로 거부한 것은 곧 시민단체에 의한 국정감사의 비판활동을 거부한 것이라 할 것인데, 이는 의사공개원칙이라는 헌법원칙이 국민에 의한 의정활동의 감시와 비판을 가능케 한다는데 있음을 망각한 것으로서, 이 사건 국정감사 방청불허행위는 국회법 제55조 제1항의 요건을 갖추지도 아니한 채 방청을 불허한 명백히 자의적인 처분으로서, 이로 인하여 청구인들의 국회방청권이 침해되었다 할 것이다.
심판대상조문
국회법 제55조(위원회에서의 방청 등)①위원회에서는 의원이 아닌 자는
위원장의 허가를 받아 방청할 수 있다.
② 생략
국회방청규칙 제3조(방청권의 교부) ① 생략
②방청권은 의장의 지휘를 받아 사무총장이 그 장수를 정하여 이를 교부한다.
국회방청규칙 제6조(일반방청권) 일반방청권은 국회의원·국회소속 기관의 2급상당이상의 별정직 또는 서기관이상의 일반직공무원의 소개에 의하여 교부한다.
참조조문
국회법 제55조(위원회에서의 방청등)① 생략
②위원장은 질서를 유지하기 위하여 필요한 때에는 방청인의 퇴장을 명할 수 있다.
국회법 제57조(소위원회)①～⑤ 생략
⑥소위원회에 관하여는 이 법에서 다르게 정하거나 성질에 반하지 아니하는 한 위원회에 관한 규정이 적용된다.
⑦생략
국회법 제71조(준용규정)위원회에 관하여는 이 장에 규정한 외에 제6장 및 제7장의 규정을 준용한다. 그러나 위원회에서의 동의는 특별히 다수의 찬성자외 1인 이상의 찬성으로 의제가 될 수 있으며 표결에 있어서는 거수로 표결할 수 있다.
국회법 제75조(회의의 공개)① 본회의는 공개한다. 다만, 의장의 제의 또는 의원 10인 이상의 연서에 의한 동의로 본회의의 의결이 있거나 의장이 각 교섭단체대표의원과 협의하여 국가의 안전보장을 위하여 필요하다고 인정할 때에는 공개하지 아니할 수 있다.
② 생략
국회법 제152조(방청의 허가)① 생략
②의장은 질서를 유지하기 위하여 필요한 때에는 방청인수를 제한할 수 있다.
국정감사및조사에관한법률 제12조(공개원칙)감사 및 조사는 공개로 한다. 다만 위원회의 의결로 달리 정할 수 있다.
참조판례
1. 헌재 1991. 5. 13. 90헌마133 , 판례집 3, 234, 257-258
당사자
청 구 인 1. 윤○진 외 2인 (98헌마443 사건)
대리인 변호사 유현석 외 4인
2. 이○연 외 6인 ( 99헌마583 사건)
대리인 변호사 이석연 외 1인
피청구인 1.대한민국 국회의장 외 1인(98헌마443 사건)
주문
1.청구인들의 심판청구 중 국회방청규칙에 관한 부분을 각하한다.
2. 청구인들의 나머지 심판청구를 모두 기각한다.
이유
1. 사건의 개요와 심판의 대상
가. 사건의 개요
(1) 98헌마443 사건
청구인들은 시민단체인 경제정의실천시민연합 국회예산감시위원회의 위원장, 팀장, 간사로서, 1998. 11. 30. 예산안의 내용을 결정하는 국회예산결산특별위원회 계수조정소위원회의 방청을 허가해 줄 것을 피청구인들에게 신청하였으나, 피청구인들은 1998. 12. 1. 이를 불허한다는 통보를 하였는바, 이러한 방청불허처분(이하 “이 사건 소위방청불허행위”라 한다)은 청구인들의 알 권리, 재산권 등의 헌법상 보장된 기본권을 침해하는 것이라고 주장하면서, 1998. 12.
4. 이 사건 심판청구를 하였다.
(2) 99헌마583 사건
청구인들은 국회의원들의 국정감사활동을 감시, 비판함을 목적으로 결성된 ‘국정감사모니터시민연대’(이하 “시민연대”라 한다)의 회원들로서 국정감사활동에 대한 방청을 하기 위하여 국회의장, 3당 원내총무 및 각 소관 상임위원장에게 미리 방청에의 협조요청 공문을 보내고 방청을 하려고 하였으나, 청구인 이○연은 1999. 10. 11. 법제사법위원회의 감사원 국정감사장에서, 청구인 지○희는 같은 달 1. 보건복지위원회의 국민연금관리공단 감사장에서, 청구인 윤○훈은 같은 달 2. 재정경제위원회 감사장에서, 청구인 임○예는 같은 날 건설교통위원회 감사장에서, 청구인 김○원은 같은 달 4. 정무위원회 감사장에서, 청구인 김○임은 1999. 9. 28. 국방위원회 감사장에서, 청구인 차○렬은 같은 날 통일외교통상위원회 감사장에서 구두로 또는 공문으로 각각 회의장의 방청을 불허당하였다(이하 위 각 방청불허행위를 “이 사건 국감방청불허행위”라 한다).
청구인들은 이 사건 국감방청불허행위와 그 근거가 된 국회법 제55조 제1항, 국회방청규칙 제3조 제2항, 제6조가 청구인들의 알 권리 등을 침해하는 것이라고 주장하면서 1999. 10. 13. 이 사건 심판청구를 하였다.
나. 심판의 대상
이 사건 심판의 대상은 피청구인들의 이 사건 소위방청불허행위 및 국감방청불허행위, 그리고 국회법 제55조 제1항, 국회방청규칙 제3조 제2항, 제6조로 인하여 각 청구인들의 헌법상 보장된 기본권이 침해되었는지의 여부이고, 위 법령규정의 내용은 다음과 같다.
국회법 제55조(위원회에서의 방청 등)①위원회에서는 의원이 아닌 자는 위원장의 허가를 받아 방청할 수 있다.
국회방청규칙 제3조(방청권의 교부) ② 방청권은 의장의 지휘를 받아 사무총장이 그 장수를 정하여 이를 교부한다.
동 규칙 제6조(일반방청권) 일반방청권은 국회의원·국회소속 기관의 2급상당이상의 별정직 또는 서기관이상의 일반직공무원의 소개에 의하여 교부한다.
2. 청구인들의 주장과 피청구인들의 답변
가. 98헌마443 사건
(1) 청구인들의 주장
청구인들은 경제정의를 실현하기 위한 시민운동을 전개하는 시민단체인 경제정의실천시민연합 국회예산감시위원회의 위원장, 팀장, 간사로서, 1999년도 예산은 IMF사태 이후의 실업문제, 공공부문·금융기관 및 기업의 구조조정과 맞물려 청구인들을 비롯한 국민들의 지대한 관심사인데다 국민 1인당 187만원의 혈세를 부담해야 하는 것을 바탕으로 하고 있어, 예산안의 내용을 결정하는 1998. 12. 1.부터의 국회예산결산특별위원회 계수조정소위원회의 방청허가를 국회법규정에 따라 1998. 11. 30. 신청하였으나, 피청구인들은 1998. 12. 1. 이를 불허한다는 통보를 하였는바, 이러한 불허처분은 국민의 알 권리, 재산권, 국회 상임위원회 방청권 등의 기본권을 침해하는 위헌적인 공권력의 행사이다.
(2) 피청구인들의 답변
(가) 어떤 회의를 비공개로 할 것인가 여부는 국회의 자율권에 속하는 사항이다.
(나) 소위원회는 위원회가 특정안건을 회부할 때 미리 위원회의 비공개 의결이 있거나 또는 위원회 소속 전체의원의 양해하에 비공개로 이루어지고 있는 것이며, 소위원회를 비공개로 하는 것은 제헌국회 이래의 관행이다.
(다)예산결산특별위원회의 계수조정소위원회는 예산의 각 장·관·항의 조정과 예산액 등의 수치를 종합적으로 조정·정리하는 소위원회로서 예산심의에 관하여 이해관계를 가진 많은 국가기관과 당사자들에게 계수조정 과정을 공개할 수 없으며, 소위원회에 참여하는 위원들에게 허심탄회하고 충분한 토론과 심의를 보장하기 위하여 비공개로 진행하는 것이다.
(라)청구인들이 침해받았다고 주장하는 알 권리, 재산권 등은 예산계수조정 과정의 방청의 허부에 따라 직접적으로 영향을 받는 것이 아니다.
나. 99헌마583 사건
(1) 청구인들의 주장
(가) 주권자인 국민이 그들의 대표인 국회의원들의 의정활동을 감시, 비판하는 것은 국민주권주의, 대의민주주의의 헌법원리상 당연한 것이고, 이는 국회의정활동의 현장을 국민에게 공개하는 것을 전제로 할 때에 가능하다. 헌법 제50조 제1항은 의사공개의 원칙을 규정하고 있으며, 동 원칙으로부터 방청의 자유, 보도의 자유, 중계방송의 자유, 회의록열람·공표의 자유 등이 보장되고, 의사공개의 원칙은 국회 본회의 뿐만 아니라 각종 위원회의 회의에서도 동일하게 적용된다.
(나)그럼에도 불구하고 국회법 제55조 제1항은 ‘위원장의 허가’
라는 자의적 기준에 의하여 의사를 비공개로 할 수 있도록 하고 있으므로 방청의 자유의 본질적 내용을 침해하는 위헌규정이고, 국회방청규칙 제3조 제2항, 제6조 또한 방청의 자유와 알 권리를 침해하는 지극히 비민주적이고 반국민주권주의적인 규정이다.
(다)이 사건 국감방청불허행위와 위 법령규정은 헌법 제21조 제1항의 국민의 알 권리, 제50조의 의사공개의 원칙으로부터 파생되는 방청의 자유 및 헌법상 국민주권주의 및 의회민주주의의 기본원리로부터 도출되는 국회의원의 의정활동에 대한 국민의 감시와 비판의 자유를 침해하는 위헌적인 행위 및 법령이다.
(2) 피청구인들의 답변
(가)헌법 제50조 제1항 단서에 규정된 의사공개원칙의 예외사유에 비추어 볼 때 국회의사의 공개여부에 대하여는 국회의 자기결정권, 즉 국회의 자율권을 최대한 존중해야 한다는 것이 헌법의 취지이다.
(나)국회법 제55조 제1항에서 “……허가를 받아 방청할 수 있다”고 한 것은 위원회의 공개를 전제로 회의실의 제약 또는 질서유지를 위하여 무제한의 방청을 허용할 수 없으므로 절차상 위원장의 허가를 얻은 자만이 방청할 수 있게 한 것으로서 이는 최소한의 불가피한 제한이고, 국회방청규칙 제3조 제2항, 제6조 또한 회의장의 장소적 한계와 함께 질서유지라는 방청허가제도의 목적을 고려한 필요한 제한이다.
(다)국회의 국정감사에 관하여 헌법 제61조, 국정감사및조사에관한법률 제12조는 국회의 본회의, 위원회 회의와는 별도로 규율하면서 비공개의 원칙을 천명하고 있는데, 국정감사와 관련된 본 사
건에 대해 국회의 회의에 적용되는 헌법 제50조를 논리적 출발점으로 삼고 있는 청구인들의 주장은 타당하지 않다.
(라)시민연대는 국정감사장에서의 의원들과 정부의 질의답변을 평가하여 소위 “worst 의원”과 “best 의원”을 매일 선정, 언론에 발표하였는데, 평가기준의 공정성에 대한 검증절차가 없었고 모니터 요원들의 전문성이 부족하며, 평가의 언론공표로 의원들의 정치적 평판 내지 명예에 대한 심각한 훼손의 우려가 있어 청구인들의 방청을 전면적으로 또는 조건부로 불허하기에 이르렀으므로 이 사건 방청불허행위는 합법적이다.
(마)국정감사활동은 그 전부가 회의록에 기재되고 동 회의록은 국정감사 직후 일반에게 공개되며, 방송 등 언론에 당일 국정감사활동의 상세한 내용이 보도되고 있는 등 알 권리 내지 비판의 자유를 충족할 수 있는 길이 있다.
3. 판 단
국회방청규칙 제3조 제2항이나 제6조는 이 사건 국감방청불허행위와 아무런 관련이 없다. 이 조항들은 방청권의 교부에 관한 절차적 규정인데, 이 사건 국감방청불허행위는 국정감사및조사에관한법률(이하 “국감법”이라 한다) 제12조와 국회법 제55조에 터잡은 것이고 위 규칙조항들에 근거한 것이 아니므로 이 사건에 있어 청구인들에게 위 규칙조항들에 해당하는 사유가 발생, 그로 인하여 기본권침해를 받았다고는 할 수 없다. 따라서 위 규칙조항들에 대한 심판청구는 기본권침해의 관련성이 없어 부적법하다.
나. 의사공개의 원칙과 방청의 자유
헌법 제50조 제1항은 “국회의 회의는 공개한다”라고 하여 의사공개의 원칙을 규정하고 있다. 의사공개의 원칙은 의사진행의 내용과 의원의 활동을 국민에게 공개함으로써 민의에 따른 국회운영을 실천한다는 민주주의적 요청에서 유래하는 것으로서 국회에서의 토론 및 정책결정의 과정이 공개되어야 주권자인 국민의 정치적 의사형성과 참여, 의정활동에 대한 감시와 비판이 가능하게 될 뿐더러, 의사의 공개는 의사결정의 공정성을 담보하고 정치적 야합과 부패에 대한 방부제 역할을 하기도 하는 것이다. 의사공개의 원칙은 방청 및 보도의 자유와 회의록의 공표를 그 내용으로 하는데, 다만, 의사공개의 원칙은 절대적인 것이 아니므로, 출석의원 과반수의 찬성이 있거나 의장이 국가의 안전보장을 위하여 필요하다고 인정할 때에는 공개하지 아니할 수 있다(헌법 제50조 제1항 단서).
의사공개원칙의 헌법적 의미를 고려할 때, 위 헌법조항은 단순한 행정적 회의를 제외하고 국회의 헌법적 기능과 관련된 모든 회의는 원칙적으로 국민에게 공개되어야 함을 천명한 것이다. 오늘날 국회기능의 중점이 본회의에서 위원회로 옮겨져 위원회중심주의로 운영되고 있고, 법안 등의 의안에 대한 실질적인 심의가 위원회에서 이루어지고 있음은 주지의 사실인바, 헌법 제50조 제1항이 천명하고 있는 의사공개의 원칙은 위원회의 회의에도 당연히 적용되는 것으로 보아야 한다. 의사공개에 관한 국회법의 규정 또한 이러한 헌법원칙을 반영하고 있다. 국회법 제75조 제1항은 “본회의는 공개한다”고 하여 본회의공개원칙을, 동법 제65조 제4항은 “청문회는 공개한다”고 하여 위원회에서 개최하는 청문회공개원칙을 분명히 밝히고 있으며, 국회법 제71조는 본회의에 관한 규정을 위원회에
대하여 준용하도록 규정하고 있다.
결국 본회의든 위원회의 회의든 국회의 회의는 원칙적으로 공개하여야 하고, 원하는 모든 국민은 원칙적으로 그 회의를 방청할 수 있는 것이다.
다. 국회법 제55조 제1항의 위헌여부
국회법 제55조 제1항은 “위원회에서는 의원이 아닌 자는 위원장의 허가를 받아 방청할 수 있다”고 규정하고 있는바, 이는 위에서 본바와 같은 위원회의 공개원칙을 전제로 한 것이다. 청구인들의 주장과 같이 비공개를 원칙으로 하여 위원장의 자의에 따라 공개여부를 결정케 한 것이 아니다. 위 조항은 위원회 회의가 공개되는 경우에도 방청을 허용하여서는 아니될 사유가 있을 때에는 위원장이 방청을 허가하지 아니할 수 있도록 하고 있는 규정이다.
그러나 위원장이라고 하여 아무런 제한없이 임의로 방청불허 결정을 할 수 있는 것은 아니다. 의사공개원칙에 관한 헌법과 법률의 위와 같은 취지에, 위원장에게 질서를 유지하고 사무를 감독할 책무가 부여되어 있는 점(국회법 제49조), 위원장은 질서를 유지하기 위하여 필요한 때에는 방청인의 퇴장을 명할 수 있는 점(국회법 제55조 제2항), 본회의에 관하여도 질서유지를 위하여 필요한 경우에 한하여 의장이 방청인수를 제한할 수 있도록 한 점(국회법 제152조 제2항) 등을 보태어 보면, 위원장이 방청을 불허하는 결정을 할 수 있는 사유란 회의장의 장소적 제약으로 불가피한 경우, 회의의 원활한 진행을 위하여 필요한 경우 등 결국 회의의 질서유지를 위하여 필요한 경우로 제한된다고 할 것이다. 이와 달리 국회법 제55조 제1항을 위원장에게 아무런 사유의 제한없이 방청을 불허할 수 있
국회법 제55조 제1항을 위와 같이 합당하게 이해하는 한, 이 조항은 헌법에 규정된 의사공개의 원칙에 저촉되지 않으면서도 국민의 방청의 자유와 위원회의 원활한 운영간에 적절한 조화를 꾀하고 있다고 할 것이므로 이를 두고 국민의 기본권을 침해하는 위헌조항이라 할 수는 없다.
라.이 사건 소위방청불허행위의 위헌여부(98헌마443 사건)
소위원회는 법률안 기타 안건의 심사를 전문적·효율적으로 하기 위하여 국회법 제57조에 따라 두는 것으로서, 소위원회에서는 법률안에 대한 구체적·실질적 심사, 수정안 작성, 위원회안의 기초작업 등을 하게 되는바, 소위원회가 국회의사과정에서 차지하는 역할과 비중에 비추어 소위원회의 회의도 가능한 한 국민에게 공개하는 것이 바람직하다. 반면 전문성과 효율성을 위한 제도인 소위원회의 회의를 공개하면 선거민을 의식한 정치적·홍보성 발언과 표결이 행하여질 우려가 높아 실질적 토론이나 국가 전체의 입장에서 바람직한 결론이 희생될 수 있고, 사회적 압력으로부터 보호된 가운데 정치적 타협을 이끌어 내는 본래의 기능을 수행하기 힘들게 된다는 부정적 측면도 외면할 수 없다.
그러므로 위에서 본바와 같이 국회회의의 공개여부에 관하여 회
의 구성원의 자율적 판단을 허용하는 헌법의 취지에 따라, 소위원회 회의의 공개여부 또한 소위원회 또는 소위원회가 속한 위원회에서 소위원회가 관장하는 업무의 성격, 심사대상인 의안의 특성, 회의공개로 인한 장단점, 그간의 의사관행 등 여러 가지 사정을 종합하여 합리적으로 결정할 수 있다 할 것이다.
이 사건으로 돌아와서 보건대, 예산결산특별위원회의 계수조정소위원회는 예산의 각 장·관·항의 조정과 예산액 등의 수치를 종합적으로 조정·정리하는 소위원회로서, 피청구인들은 예산심의에 관하여 이해관계를 가질 수 밖에 없는 많은 국가기관과 당사자들에게 계수조정 과정을 공개할 수는 없으며, 소위원회에 참여하는 위원들에게 허심탄회하고 충분한 토론과 심의를 보장하기 위하여 계수조정소위원회를 비공개로 진행한다고 하며, 이것이 국회의 확립된 관행이라고 한다. 한편 절차적으로는 위원회가 특정안건을 소위원회에 회부할 당시 미리 위원회의 비공개의결이 있거나 위원회 소속 전체의원의 양해하에 비공개로 이루어지고 있다고 한다.
그렇다면 위와 같은 이유로 계수조정소위원회를 비공개로 함에 관하여는 예산결산특별위원회 위원들의 실질적인 합의 내지 찬성이 있었다고 볼 수 있고, 그 합의를 바탕으로 이 사건 계수조정소위원회를 비공개로 진행한 것은 헌법이 설정한 국회 의사자율권의 범위를 벗어난 것이라 할 수 없으니, 피청구인들이 그에 터잡아 청구인들의 방청을 불허하였다 하더라도, 이를 가리켜 위헌적인 공권력의 행사라고 할 수는 없다.
마.이 사건 국감방청불허행위의 위헌여부( 99헌마583 사건)
(1) 국정감사와 방청의 자유
국감법 제12조는 “감사는 비공개로, 조사는 공개로 한다. 다만, 위원회의 의결로 달리 정할 수 있다”고 하여 국정감사비공개주의를 규정하고 있다. 따라서 위원회의 의결이 없는 한 국정감사는 비공개로 하는 것이고, 이에 따라 국민의 방청이 제한된다. 한편 국정감사를 공개로 하는 경우에도 위원장은 국회법 제55조에 따라, 즉 국정감사의 원활한 운영 등 질서유지를 위하여 필요한 때에는 국민의 방청을 불허할 수 있다. 국회법 제127조는 “국회의 국정감사와 국정조사에 관하여 이 법이 정한 것을 제외하고는 국정감사및조사에관한법률이 정하는 바에 따른다”고 규정하고 있는데, 국정감사가 소관 상임위원회별로 실시되는 이상 국정감사에 관하여도 위원회에 관한 국회법 제55조가 적용된다고 할 것이기 때문이다.
(2) 이 사건 국감방청불허행위의 위헌성 여부
시민연대는 국정감사장에서의 의원들과 정부측의 질의답변을 평가하여 소위 “worst 의원”과 “best 의원”을 매일 선정, 언론에 발표하였는데, 피청구인들은 그 평가기준의 공정성에 대한 검증절차가 없었고 모니터 요원들의 전문성이 부족하며, 평가의 언론공표로 의원들의 정치적 평판 내지 명예에 대한 심각한 훼손의 우려가 있어 청구인들의 방청을 허용할 경우 원활한 국정감사의 실현이 불가능하다고 보아 전면적으로 또는 조건부로 방청을 불허하기에 이르렀다고 주장한다.
위에서 본바와 같이 원만한 회의진행 등 회의의 질서유지를 위하여 방청을 금지할 필요성이 있었는지에 관하여는 국회의 자율적 판단을 존중하여야 할 것인 바, 기록에 의하면 피청구인들이 위와 같은 사유를 들어 방청을 불허한 것이 헌법재판소가 관여하여야
할 정도로 명백히 이유없는 자의적인 것이라고는 보이지 아니한다.
또한 국방위원회, 통일외교통상위원회, 건설교통위원회의 경우에는 전체회의나 3당 간사의 합의를 거쳐 또는 적어도 당해 위원회 위원들의 양해하에 시민연대에 대한 방청불허 방침을 정하였다는 것이므로, 그에 관하여는 각 해당 위원회 위원들의 실질적 합의까지 있었음이 인정된다.
그렇다면 피청구인들의 이 사건 국감방청불허행위는 국감법 제12조 또는 국회법 제55조 제1항에 근거한 것으로서, 이를 가리켜 위헌적인 공권력의 행사라고 할 수는 없다.
4. 결 론
이상과 같은 이유로 청구인들의 심판청구 중 국회방청규칙에 관한 부분은 부적법하므로 이를 각하하고, 청구인들의 나머지 심판청구는 모두 이유없으므로 기각하기로 하여 주문과 같이 결정한다. 이 결정에는 재판관 이영모, 재판관 하경철의 다음 5.와 같은 반대의견과 재판관 김영일의 다음 6.과 같은 반대의견이 있는 외에는 관여재판관 전원의 의견이 일치되었다.
5. 재판관 이영모, 재판관 하경철의 반대의견
가.국감법 제12조는 국정감사 비공개원칙을 규정하고 있다.
그러나 이것은 자의적인 방청불허의 근거 규정이 아니며, 적어도 국정감사를 위원회별로 공개로 하는 경우에는 위원회의 의사공개
의 원칙으로 돌아와 그 방청을 불허할 수 있는 사유는 다수의견이 적절히 설시한 바와 같이 “회의장의 장소적 제약으로 불가피한 경우, 회의의 원활한 진행을 위하여 필요한 경우 등 결국 회의의 질서유지를 위하여 필요한 경우”로 한정된다고 할 것이다.
다만, 이와 같이 위원장이 방청불허를 할 수 있는 사유 자체는 제한적이라도 그러한 사유가 구비되었는지, 즉 회의의 질서유지를 위하여 방청을 금지할 필요성이 있는지에 관하여는 국회의 자율권 존중의 차원에서 위원장에게 폭넓은 판단재량을 인정하여야 할 것이며, 따라서 이 사건과 같이 위원장의 방청불허처분이 방청의 자유 내지 알 권리를 침해한 여부를 판단함에 있어서, 헌법재판소는 원칙적으로 국회의 자율적 판단을 존중하여야 할 것이라는 다수의견에는 이견이 없다. 그러나 아무리 국회의 자율적 판단을 존중한다 하더라도 헌법상의 의사공개의 원칙이 갖는 중요한 의미를 고려할 때, 해당 방청불허처분이 그 재량권의 일탈 또는 남용에 해당되는 때에는 헌법의 규범적 효력을 최종적으로 관철시킬 의무를 지니고 있는 헌법재판소로서는 그에 적극적으로 개입하지 않을 수 없는 것이다.
나.기록( 99헌마583 )을 살펴보면, 이 사건에서 국방위원회의 경우를 제외하고는 국정감사가 대체로 비공개가 아니라 공개로 행해진 것임을 엿볼 수 있다. 따라서 국방위원회를 제외한 위원회에서 방청불허처분을 할 경우에는 위와 같은 제한적인 방청불허사유가 있어야 할 것이다.
그런데 청구인들에 대한 방청불허의 이유는, “법사위원의 평가순위를 발표하기 위한 향후 방청은 불허”(법제사법위원장의 방청불허통
보), “무조건적으로 방청을 허용할 경우 원만한 상임위 의사진행이나 회의장 질서유지에 문제가 발생할 수도 있다는 우려”(통일외교통상위원장의 회신), “모니터의 방청결과가 잘못되고 왜곡되어 사실관계와 다른 평가를 함으로써 몇몇 위원들의 명예를 심대히 훼손시키고, 정당한 국정감사 활동을 방해한 결과를 낳게 되었기 때문”(보건복지위원장의 회신) 등이다.
전반적으로 볼 때, 이 사건 국감방청불허행위는 단순히 장소적 제약 혹은 질서유지의 필요성이라는 방청불허사유의 한계를 넘어서서, 청구인들이 속한 시민단체가 객관적 기준도 없이 국정감사에 임한 의원들을 평가하여 바로 언론을 통해 공표함으로써 “의원들에게 가해지는 과도한 심리적 압박 때문에 국정감사의 원활한 진행과 질서유지를 위하여”(피청구인의 답변서 21쪽 참조) 방청을 불허한 것으로 이해된다. 피청구인은 장소적 제약과 질서유지를 방청불허 이유로 들기도 하였으나 각 위원회에서 청구인들이 요구한 방청석은 3석 정도에 불과하였고 이 사건 국감방청불허행위 전에도 시민단체의 방청을 허용한 예가 있고(정무위원회 및 법제사법위원회의 경우. 피청구인 답변서 20-21쪽 참조), 방청불허사유로서의 질서유지란 물리적으로 국정감사의 진행이 방해를 받는 것을 뜻하며 의원들이 느낄 수 있는 심리적 압박과 같은 사정은 이에 포함시키기 곤란한 점을 볼 때, 이 사건 국감방청불허행위는 단순한 장소적 제약이나 질서유지를 위하여 필요한 경우의 범위를 넘어선 것이라고 할 것이다.
설사 물리적 충돌이 방청허가 이후 국정감사장에서 발생할 수 있다고 하더라도, 위원장은 질서를 유지하기 위하여 필요한 때에는
방청인의 퇴장을 명할 수 있기 때문에(국회법 제55조 제2항), 단순한 충돌 우려만으로는 이 사건에서는 방청불허의 요건으로 불충분한 것이라 하지 않을 수 없다. 피청구인이 지적한 바 1999. 10. 6. 건설교통위원회의 국정감사장에서 시민단체 회원들과 국회 직원들간에 물리적 충돌이 야기된 바 있으나, 이는 방청이 불허된 상황에서 시민단체 회원들이 물리적으로 방청을 요구하는 과정에서 발생한 것이며 방청 도중에 발생한 것은 아닌 것이므로 이 사건 국감방청불허행위를 정당화하는 질서유지의 사유로서는 부족하다고 볼 것이다.
사정이 이와 같다면 피청구인은 단순한 공간적 제약 혹은 질서유지의 차원을 넘어서서 청구인들의 방청을 불허한 것이므로, 결국 헌법상의 의회공개의 원칙이 예정한 방청제한의 범위를 넘어서서 방청의 자유 내지 알 권리를 침해하고 있다고 하지 않을 수 없다.
다수의견이 지적하듯이 몇 위원회에서 3당간사간에 방청불허의 합의 등이 있었다 하더라도, 그것이 공개로 진행하던 위원회를 비공개로 하기로 합의한 것이라면 몰라도 그렇지 아니하고 단지 특정인에 대한 방청을 불허하기로 하는 것이었다면 위와 같은 방청불허사유에 해당되는지 여부 등 그 적법, 정당성이 마찬가지로 심사되어야 하는 것이다.
다.그렇다면 이 사건 국감방청불허행위는 결국 위원장에게 속한 방청허가권의 재량범위를 일탈 내지 남용한 것으로서, 이로 인하여 해당 청구인들의 방청의 자유 내지 알 권리를 침해한 것으로 보아야 할 것인데도, 다수의견은 단순히 국회의 자율적 판단을 존중한다는 취지만으로 사안에 내포된 헌법적 문제점을 간과하고 있으므로, 우리들은 이상과 같이 반대의견을 개진하는 것이다.
6. 재판관 김영일의 반대의견
나는 이 사건 소위원회 방청불허행위와 국감방청불허행위가 헌법상 보장된 청구인들의 알 권리(국회방청권)를 침해한 위헌적 행위라고 생각하므로 다음과 같이 반대의견을 개진한다.
가. 국회방청권의 보장과 그 제한
다수의견이 적절히 설시한 바와 같이, 본회의이든 위원회의 회의이든 국회의 회의는 원칙적으로 공개하여야 하고, 원하는 국민은 원칙적으로 그 회의를 방청할 수 있다. 그런데, 이와 같은 국민의 국회방청권은 국회가 회의를 공개함으로써 반사적으로 누리게 되는 이익이나 단순한 법률상의 권리가 아니라, 알 권리의 일환으로서 헌법상 보장되는 기본권이다. 알 권리는 민주주의 국가에서 국정에 대한 참여를 보장하고, 인격의 자유로운 발전을 도모하며, 인간다운 생활을 확보하기 위하여 필요한 정보수집의 자유와 권리를 의미하는데(헌재 1991. 5. 13. 90헌마133 , 판례집 3, 234, 257-258), 헌법 제1조 제2항(국민주권의 원리), 제21조(표현의 자유), 제41조 제1항(국회의원의 국민대표성), 제50조 제1항(의사공개의 원칙)을 종합하여 볼 때, 공개된 국회회의를 방청하여 필요한 지식·정보를 수집하는 것은 알 권리의 일환으로서 국민에게 보장된 기본권이라 할
것이다.
이와 같이 알 권리로서의 국회방청권이 기본권으로 보장되는 한, 이를 제약하기 위하여는 헌법과 법률에 정한 요건을 갖추어야 할 것이고, 그러한 요건을 갖추었는지에 관하여 국회의 판단을 원칙적으로 존중한다 하더라도, 그것이 명백히 이유없는 자의적인 경우에까지 국회의 자율권을 이유로 그 정당성이 시인될 수는 없다.
나. 이 사건 소위원회 방청불허행위의 위헌성
소위원회는 법률안 기타 안건의 심사를 전문적·효율적으로 하기 위하여 위원회가 안건에 관하여 대체토론을 끝낸 후 회부하면, 이를 심사하게 되며, 소위원회 위원장이 그 심사경과와 결과를 소위원회의 회의록 또는 그 요지를 첨부한 심사보고서로 위원회에 보고하는, 위원회 활동의 중간부분을 담당하는 기구로서(국회법 제58조 제2항, 제68조), 국회법 제57조에 따라 두는 위원회의 내부기관이며, 소위원회에 관하여는 위원회에 관한 규정이 적용된다(국회법 제57조 제6항). 따라서 위원회의 회의와 마찬가지로 소위원회의 회의도 원칙적으로 공개되어야 한다. 그런데, 국회법 제75조 제1항 단서는 본회의에 관하여 “다만, 의장의 제의 또는 의원 10인 이상의 연서에 의한 동의로 본회의의 의결이 있거나 의장이 각 교섭단체대표의원과 협의하여 국가의 안전보장을 위하여 필요하다고 인정할 때에는 공개하지 아니할 수 있다”고 규정하고 있으며, 이 조항은 위원회 및 소위원회의 회의에도 준용된다(국회법 제71조, 제57조 제6항). 따라서 소위원회의 회의를 비공개로 하기 위하여는 첫째, 위원회(그 산하 소위원회를 포함하여)의 의결이 있거나, 둘째, 위원장이 국가의 안전보장을 위하여 필요하다고 인정하여야 한다.
이 사건에서 보건대, 피청구인들은 계수조정소위원회가 비공개회의임을 이유로 청구인들의 방청신청을 불허하였으나, 당시의 계수조정소위원회는 위와 같은 비공개회의의 요건을 갖추지 못하였다. 이 사건 기록에 의할 때, 계수조정소위원회를 비공개로 하기로 하는 위원회나 소위원회의 의결이 있었다거나, 위원장이 국가의 안전보장을 위하여 필요한 것으로 인정하였다고 볼 자료가 없다.
피청구인들은 통상 위원회 소속 전체의원의 ‘양해’하에 소위원회 회의를 비공개로 진행하는 것이라고 하나, 국회법 제75조 제1항 단서에서 비공개의 요건으로 요구하고 있는 ‘의결’은, 그것이 의사공개의 원칙에 대한 예외를 설정함으로써 국민의 기본권으로서의 국회방청권을 제한하는 것임을 감안할 때, 적법한 절차를 거친 정식의 ‘의결’을 뜻한다고 보아야 할 것이므로, 그러한 ‘양해’만으로 소위원회 회의를 비공개로 할 수는 없다.
기본권의 침해를 주장하고 나서는 국민에 대하여는 국민의 기본권인 국회방청권을 제약하는 정당한 사유가 되지 못한다.
피청구인들은 나아가 예산심의에 관하여 이해관계를 가질 수 밖에 없는 많은 국가기관과 당사자들에게 계수조정 과정을 공개할 수 없다고 하며, 소위원회에 참여하는 위원들에게 허심탄회하고 충분한 토론과 심의를 보장하기 위하여 비공개로 진행하는 것이 필요하다고도 주장한다. 효율성을 중시하는 소위원회 회의를 공개할 경우, 다수의견이 지적하는 바와 같은 부정적 측면이 있을 수도 있다. 그러나 아무리 효율성이 중시된다고 하더라도 의사의 민주성, 투명성이라는 근본적이고도 중요한 헌법적 요청을 무시할 수는 없다. 작금의 우리 국회의 소위원회는 대부분 그 회의가 공개되지 않으며, 안건의 심의과정에 대한 기록도 제대로 이루어지지 않고 있어, 의사공개의 원칙을 무색케 하는 밀행성의 원칙이 지배하고 있다. 그리하여 입법의 구체적 취지와 이유를 파악할 수 없을 뿐만 아니라, 국민과 언론에 의한 민주적 통제가능성으로부터 벗어나 있으며, 이로 인해 담합에 의한 밀실정치가 조장되고 책임정치가 실종되는 문제점을 노정하고 있다. 위원회의 법률안 심사과정에서 소위원회가 중요한 기능을 담당하고 있음에 비추어 볼 때, 소위원회의 비공개성은 ‘위원회중심주의’의 국회에서 결국 국회 자체의 폐쇄성과 비민주성으로 연결되는 것이다.
이러한 점을 생각할 때, 위와 같은 피청구인들의 주장은 설득력이 부족하다. 이해관계 당사자들에게 소위원회를 공개함으로써 발생할 수 있는 부작용에 비하여 소위원회를 공개하지 않음으로써 야기되는 폐해가 훨씬 더 심각하다고 할 것이며, 회의를 공개한다
고 하여 허심탄회하고 충분한 토론·심의를 하는데 특별한 지장이 생긴다고 보기도 어렵다. 설사 충분한 토론과 심의, 정치적 타협을 위하여 비공개로 하여야 할 특별한 사정이 있었다 하더라도, 위원회의 의결 등 국회법에 규정된 절차에 따라 비공개로 할 수 있었음에도 불구하고 그러한 절차를 거치지 아니하였다.
이와 같이 이 사건 계수조정소위원회는 헌법과 국회법상 요구되는 비공개의 요건을 갖추지 못한 것이므로 비공개회의임을 이유로 청구인들의 방청을 거부한 이 사건 소위원회 방청불허행위는 청구인들의 헌법상 보장된 알 권리인 국회방청권을 침해한 것이라 할 것이므로, 그 위헌임을 확인함이 타당하다. 국회에 의사자율권이 있다고 하여 헌법과 국회법에 정해진 공개의 원칙과 비공개요건을 무시한 채, 마음대로 회의를 비공개로 할 수 있는 데까지 미치는 것은 아닌데, 그러한 경우에도 다수의견과 같이 단순히 국회의 자율적 판단을 존중하기만 하여서는 국회방청권의 헌법적, 민주정치적 의미가 몰각되고 말 것이다.
다. 이 사건 국감방청불허행위의 위헌성
국감법 제12조는 국정감사비공개주의를 채택하고 있으므로, 이에 따라 국민의 국회방청권이 제한될 수 있는 한편, 그럼에도 불구하고 국정감사를 공개리에 진행하는 경우, 특정인의 방청을 제한하기 위하여는 국회법 제55조 제1항의 요건을 구비하여야 하는바, 그러한 요건을 갖추었는지에 관하여 국회의 판단을 원칙적으로 존중하더라도, 그것이 명백히 이유없는 자의적인 경우에는 그렇지 않다 할 것이다. 그러므로 이 사건 기록을 토대로 이 사건 국감방청불허행위가 국감법 제12조 또는 국회법 제55조 제1항의 요건을 갖춘
것인지 본다.
국방위원회, 통일외교통상위원회, 건설교통위원회의 경우, 일반인의 방청을 당초부터 허용하지 않는 가운데 국정감사를 진행하기로 한 것으로 보이는바, 그렇다면 해당 위원장들이 그에 근거하여 청구인들에게 방청을 불허하였다고 하더라도 이는 국감법 제12조에 근거한 것이므로 정당하다.
나머지 위원회의 경우, 국정감사를 공개로 하면서도, 위원들의 국정감사활동에 대하여 시민연대가 평가하고, 그 결과를 언론에 발표하게 되면, 위원들의 명예를 훼손할 우려가 있다거나, 국정감사활동에 지장을 초래한다는 이유로 유독 시민연대에 대하여만 방청을 불허하였다. 이와 같은 경우에는 국회법 제55조 제1항의 요건을 구비하여야 하는데, 다수의견이 적절히 지적한 바와 같이, 동 조항은 회의장의 장소적 제약으로 불가피한 경우, 회의의 원활한 진행을 위하여 필요한 경우 등 결국 회의의 질서유지를 위하여 필요한 경우에 한하여 위원장으로 하여금 방청을 제한할 수 있도록 한 것이다.
그런데 피청구인들이 내세우는 위와 같은 사유는 국회법 제55조 제1항의 사유에는 해당하지 않음이 분명하다. 시민연대의 모니터 활동 자체로 국정감사의 원만한 진행이나 질서유지에 장애가 발생한다고 볼 수는 없다(장애가 발생할 경우 위원장은 국회법 제55조 제2항에 따라 퇴장을 명할 수 있다). 농림해양수산위원회, 문화관광위원회, 행정자치위원회, 과학기술정보통신위원회, 환경노동위원회에서 시민연대의 방청을 허용하였으나, 국정감사의 원활한 진행에 별다른 문제가 없었음은 이를 방증하고 있다.
한편, 시민연대는 국정감사에 대한 감시·평가 및 평가결과의 공표를 목표로 41개 시민단체가 연합하여 발족한 단체로서, 평가기준과 평가항목을 미리 제시하고, 각 분야의 시민사회단체에서 활동해온 전문가들로 모니터 담당자를 구성하는 등 나름대로 객관적이고 공정한 평가를 위하여 준비한 점이 엿보이며, 이와 같이 시민연대가 발족하여 활동하는 데에는 시민사회의 정치참여를 통한 대의민주주의의 보완이라는 시대적 조류와 우리 국회가 민의를 제대로 대변하지 못하고 있다는 현실진단이 그 배경이 되어 있다. 이러한 점에서 볼 때, 평가결과로 인한 정치적 평판·명예의 훼손을 이유로 시민연대의 방청 자체를 선별적으로 거부한 것은 곧 시민단체에 의한 국정감사의 비판활동을 거부한 것이라 할 것이고, 이는 의사공개원칙이라는 헌법원칙이 국민에 의한 의정활동의 감시와 비판을 가능케 한다는데 있음을 망각한 것이라 아니할 수 없다. 설사 평가결과의 발표로 다소의 부작용이 발생할 우려가 없지 않다 할지라도, 그 부분은 국민들의 정치적 판단에 맡기는 것이 온당하다.
그렇다면 위 3개 위원회를 제외한 나머지 위원회에 의한 국감방청불허행위는 국감법 제12조나 국회법 제55조 제1항의 요건을 갖추지도 아니한 채, 방청을 불허한 명백히 자의적인 처분으로서, 이로 인하여 청구인들의 헌법상 보장된 알 권리인 국회방청권이 침해되었다 할 것이므로, 그 위헌임을 확인함이 타당하다.
재판관
재판관 김용준(재판장) 김문희 정경식 고중석 신창언 이영모 한대현(주심) 하경철 김영일