구 지방세법 제31조 제2항 제3호 단서의 위헌 여부(한정소극)

구 지방세법 제31조 제2항 제3호 단서 중 “당해 재산에 대하여 부과되는 지방세”라는 부분은 그 안에 당해 재산과 관련하여 부과되는 강학상의 수득세, 소비세 및 유통세까지도 모두 포함하거나 또는 그 일부가 포함되는 것으로 이를 넓게 해석하는 한, 조세법률주의의 이념인 국민의 경제생활에 관한 예측가능성의 보장을 허물고 기본권 제한입법의 한계와 재산권보장에 관한 헌법규정에도 위배될 것이나, 이를 당해 재산의 소유 그 자체에 담세력을 인정하여 부과하는 강학상의 재산세에 한하여 적용되는 것으로 좁게 해석하는 한 헌법에 위반되지 아니한다.

구 지방세법(1991. 12. 14. 법률 제4415호로 개정되기 전의 것) 제31조(지방세의 우선) ① 생략

②다음 각호에 해당하는 것은 제1항의 규정을 적용하지 아니한다.

1.～2. 생략

3.지방세와 가산금의 납기한으로부터 1년 전에 설정한 전세권, 질권 또는 저당권의 목적인 재산의 매각으로 인하여 생긴 금액 중에서 지방세와 가산금을 징수하는 경우에 그 전세권, 질권 또는 저당권에 의하여 담보된 채권. 다만, 당해 재산에 대하여 부과된 지방세와 가산금에 대하여는 예외로 한다.

4.～5. 생략

③ 생략

구 지방세법(1991. 12. 14. 법률 제4415호로 개정되기 전의 것) 제31조(지방세의 우선)①지방자치단체의 징수금은 납세의무자 또는 특별징수의무자의 총재산에 대하여 따로 규정한 것을 제외하고는 공과금(체납처분의 예에 의하여 징수할 수 있는 채권을 말한다)과 기타의 채권에 우선하여 징수한다. 다만, 지방자치단체의 다른 징수금과 국세 및 그 가산금과 체납처분비(이하 본장에서 “국세”라 한다)는 예외로 한다.

헌재 1994. 8. 31. 91헌가1 , 판례집 6-2, 153

청 구 인　중소기업은행

대표자 은행장　이○재

대리인 변호사　김인수

당해사건　대구지방법원 97가단113500 배당이의

구 지방세법 제31조 제2항 제3호 단서(1991. 12. 14. 법률 제4415호로 개정되기 전의 것)는, 당해 재산의 소유 그 자체를 과세의 대상으로 하여 부과하는 지방세와 가산금에 한하여 적용되는 것으로 해석하는 한, 헌법에 위반되지 아니한다.

1. 사건의 줄거리 및 심판의 대상

가. 사건의 줄거리

(1)대구지방법원 97가단113500 배당이의사건(원고 중소기업은행, 피고 대구광역시 서구청)의 원고인 청구인은 위 민사소송의 진행 중 재판의 전제가 되는 구 지방세법 제31조 제2항 제3호의 단서부분이 국민의 재산권을 침해하고 조세법률주의에 위반된다는 주장으로 위 규정에 대한 위헌여부심판의 제청신청(대구지방법원 98카기2918)을 하였으나, 위 법원이 1998. 11. 4. 이를 기각하자, 1998. 11. 19. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

(2) 위 민사소송사건의 제소경위는 다음과 같다.

이 사건 청구인인 중소기업은행은 1982. 11. 30.부터 1993. 2. 16.사이에○○주식회사에게 중소기업자금으로 합계금 3,477,208, 781원을 대여하면서 그 담보로 위○○주식회사 소유 부동산인 공장용지 2필지 및 그 지상 공장건물, 기계기구에 대하여 채권최고액을 금 5,980,000,000원으로 한 근저당권설정등기를 경료하였다.

그러나 위○○주식회사가 위와 같이 대출한 돈의 원리금을 변제하지 않자, 청구인은 위 부동산에 설정된 근저당권에 기하여 부동산임의경매신청을 하였던 바, 위 부동산은 금 2,920,000,000원에 매각되었다. 대구지방법원은 위 경매절차에서 1997. 12. 26. 배당을 실시하면서 위 매각대금에서 근로자들에게 임금채권 합계금 579,428,779원을, 지방자치단체인 대구광역시 서구청에게 금 15, 661,970원을 먼저 배당하고 그 나머지를 근저당권자인 청구인에게 배당하였다.

대구광역시 서구청이 청구인보다 먼저 지방세를 배당받게 된 것은 구 지방세법 제31조 제2항 제3호의 단서에 의한 것으로서,

청구인인 중소기업은행은 위 단서조항의 위헌무효를 이유로 대구광역시 서구청을 상대로 배당이의의 소를 제기한 것이다.

나. 심판의 대상

이 사건 심판의 대상은 구 지방세법 제31조 제2항 제3호(1991. 12. 14. 법률 제4415호로 개정되기 전의 것, 이하 “이 사건 법률조항”이라 한다)의 규정 중 “다만 당해 재산에 대하여 부과된 지방세와 가산금에 대하여는 예외로 한다”라는 단서부분이 헌법에 위반되는지 여부이고, 그 규정 및 관련규정의 내용은 다음과 같다.

제31조(지방세의 우선)①지방자치단체의 징수금은 납세의무자 또는 특별징수의무자의 총재산에 대하여 따로 규정한 것을 제외하고는 공과금(체납처분의 예에 의하여 징수할 수 있는 채권을 말한다)과 기타의 채권에 우선하여 징수한다. 다만, 지방자치단체의 다른 징수금과 국세 및 그 가산금과 체납처분비(이하 본장에서 “국세”라 한다)는 예외로 한다.

②다음 각호에 해당하는 것은 제1항의 규정을 적용하지 아니한다.

1.～2. 생략

3.지방세와 가산금의 납기한으로부터 1년 전에 설정한 전세권, 질권 또는 저당권의 목적인 재산의 매각으로 인하여 생긴 금액 중에서 지방세와 가산금을 징수하는 경우에 그 전세권, 질권 또는 저당권에 의하여 담보된 채권. 다만, 당해 재산에 대하여 부과된 지방세와 가산금에 대하여는 예외로 한다.

4.～5. 생략

③ 생략

2. 청구인들의 주장 및 이해관계인의 의견

가. 청구인들의 주장요지

(1) 이 사건 법률조항은 시간적으로 보다 늦게 성립하고 담보물권자로서는 그 취득당시에 전혀 예측할 수 없는 조세채권을 당해 담보목적물에 대한 것이라는 이유만으로 담보물권보다 우선할 수 있게 함으로써, 담보물권을 취득할 당시 최선의 노력을 다하여 담보물권 설정자에 대한 조세채무의 부존재를 확인한 경우까지도 그 담보채권을 보전할 수 없게 하는 결과를 초래한다. 이는 결국 담보물권 본래의 존재의미가 상실되는 것이라 할 수 있으므로, 담보물권 내지 사유재산제도의 본질적인 내용을 침해하는 것이다.

(2) 조세법률주의의 원칙은 과세요건과 절차 및 그 법률효과를 미리 법률로써 명확하게 규정하여 국민에 대하여 장래에의 예측가능성을 보장하고자 하는 것이므로, 담보물권의 취득자가 그 취득 당시 담보물권설정자에 대하여 장차 어떠한 조세채무가 얼마나 발생할 것인지의 여부에 대한 예측이 불가능하다면, 이는 조세법률주의에 위반되는 것이다.

나. 행정자치부장관의 의견

(1)담보물권이 조세채권에 의하여 그 우선순위를 추월당한다 하더라도, 그 조세채권의 우선징수에 의하여 영향을 받지 않고 피담보채권의 전액 또는 그에 가까운 변제를 받을 수 있는 경우에는, 그 담보물권의 본질적 내용이 침해당한다거나 그 내용이 과도하게 제한되는 것이라고 볼 수 없다.

(2)구 지방세법 제31조 제2항 제3호의 단서에서 모든 지방세

에 대하여 우선권을 부여하지 아니하고 “당해 재산에 대하여 부과된 지방세와 가산금”에 한하여 조세채권의 우선권을 규정하고 있으므로, 지방세가 일반채권에 비하여 무한정 우선하도록 규정하고 있는 것이 아니라 예측이 가능한 범위 내에서 우선하도록 규정하고 있고, 설사 지방세 우선의 규정에 의하여 선의의 피해를 입더라도 그 세율이 높지 아니하여 담보물권의 본질이 침해되거나 또는 그 내용이 과도하게 제한되는 것은 아니다.

3. 판　단

가.헌법재판소는 이미 1994. 8. 31. 선고한 91헌가1 결정에서 구 지방세법 제31조 제2항 제3호의 단서부분의 위헌성에 관하여 그 견해를 밝힌 바가 있는데, 그 요지는 다음과 같다(판례집 6-2, 153, 161).

(1)이 사건 법률조항을 보면, 그 본문은 지방세와 가산금의 납기한으로부터 과거에 소급하여 1년 전이라는 시점을 기준으로 하여 그 전에 설정된 저당권 등의 목적인 재산의 매각대금에서 그 지방세와 가산금을 징수하는 경우에는 그 저당권 등에 의하여 담보된 채권이 지방세 및 가산금채권에 우선하지만, 그 저당권 등이 그 후에 설정된 경우에는 지방세 및 가산금채권이 그 저당권 등에 의하여 담보된 채권에 우선하여 징수됨을 규정한 것이고, 그 단서는 위 저당권 등의 목적인 당해 재산에 대하여 부과된 지방세 및 가산금채권은 그 저당권의 설정시기와 관계없이 항상 그 저당권 등의 피담보채권보다 우선하여 징수된다는 것을 규정한 것이다. 이 사건 법률조항의 본문 중 “으로부터 1년”이라는 부분에 관하여는 당재판소가 1991. 11. 25. 선고한 91헌가6 사건

의 결정에서 그 부분은 헌법에 위반된다고 선고한 바 있다.

(2)그런데 이 사건 단서부분은 절대적 우선권이 부여되는 지방세의 종류를 명시하지 아니하고 단지 “당해 재산에 대하여 부과되는 지방세와 가산금”이라고만 규정하였기 때문에 해석상 논란의 여지가 있고 따라서 과세요건명확주의에 위배될 소지가 있다. 그러나 한편, 담보물권의 담보적 기능은 그 담보물권자가 담보목적물의 매각대금에서 그 피담보채권의 전액 또는 그에 가까운 변제를 받는데 있다고 할 것이므로, 담보물권이 조세채권에 의하여 그 우선순위를 추월당한다 하더라도, 그 조세채권의 우선징수에 의하여 영향을 받지 않고 피담보채권의 전액 또는 그에 가까운 변제를 받을 수 있는 경우에는, 그 담보물권의 본질적 내용이 침해당한다거나 그 내용이 과도하게 제한되는 것이라고 볼 수 없다. 담보물권의 취득자가 담보물권의 설정계약 당시 그 담보목적물에 대하여 부과될 이른바 당해세의 종목과 세액을 상당한 정도로 예측할 수 있는 경우에는, 이를 감안하여 그 당해세가 우선 징수되더라도 이에 의하여 불리한 영향을 받지 않게끔 담보물권의 설정계약의 내용을 자기에게 유리하게 약정할 수 있을 것이므로, 담보물권의 취득자가 당해세의 발생에 관하여 예측할 수 있는가 하는 예측가능성의 여부가 바로 그 담보물권의 실질적인 보장여부를 결정한다고 볼 수 있다.

담세력의 존재를 표상하는 과세물건을 기준으로 하면 조세는 강학상 일반적으로 수득세, 재산세, 소비세 및 유통세로 분류되고 있는 바, 담보물권의 취득자로서는 당해 재산과 관련하여 어떤 종류의 수입을 얼마나 얻을 수 있겠는지, 당해 재산에 대하여 어떤

형태의 소비세를 어느 정도 부담할 것인지 또는 당해 재산의 거래에 관한 어떤 사실적 또는 법률적 행위를 할 것인지 등에 관하여는 예측이 거의 불가능한 반면, 당해 재산의 소유에 대하여 부과하는 강학상의 재산세는 그 재산이 존재하는 한 항상 일정액의 세금이 부과되리라는 것을 예상할 수 있다. 이 점을 좀 더 구체적으로 살펴보면, 지방세 중 강학상 재산세에 속한다고 볼 수 있는 구 지방세법상의 재산세와 자동차세는 우선 그 과세원인(특정재산의 소유사실)이 단순하고 공부상의 확인이 용이하며 담보물권의 설정 당시 그 설정자로부터 지방세완납증명서를 교부받는 등의 방법으로 그 체납여부 및 정도, 전납기(前納期)의 세금액 등을 잘 확인하면 장래의 일정기간까지 당해 재산에 대하여 부과될 재산세의 세액을 예측하는 것이 용이하다.

(3)따라서 이 사건 단서부분의 “당해 재산에 대하여 부과되는 지방세”라는 규정은 이를 당해 재산의 소유 그 자체에 담세력을 인정하여 부과하는 강학상의 재산세에 한하여 적용되는 것으로 좁게 해석하는 한 재산권의 침해나 조세법률주의의 위반과 같은 헌법위반의 문제가 생기지 아니할 것이므로, 이 사건 법률조항 단서부분에 대하여 한정합헌결정을 한 것이다.

나.우리 재판소가 위와 같이 한정합헌결정을 한 뒤에 그 결정의 논리적 내지 현실적 근거가 된 사실에 근본적인 변화가 있었다고 할 수 없고, 지금에 이르러 위와 달리 판단해야 할 다른 사정변경이 있다고도 인정되지 아니하므로, 그 결정을 그대로 유지하기로 한다.

4. 결　론

그렇다면 이 사건 법률조항의 단서부분은 당해 재산의 소유 그 자체를 과세의 대상으로 하여 부과하는 지방세와 가산금에 한하여 적용되는 것으로 해석하는 한 헌법에 위반되지 아니한다 할 것이므로, 이에 재판관 전원의 의견일치에 따라 주문과 같이 결정한다.

재판관　김용준(재판장) 김문희(주심) 정경식 고중석 신창언 이영모 한대현 하경철 김영일